政府職能轉(zhuǎn)變研究

李瑜

（安徽大學(xué)法律史 安徽 合肥 230601）

【摘要】隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我們對政府職能的認識和定位不斷發(fā)展?，F(xiàn)行《行政許可法》作為規(guī)范政府行使權(quán)力行為的一部控權(quán)法，其對于政府職能轉(zhuǎn)變具有促進作用。然而在實踐中，它的作用沒有充分發(fā)揮出來。本文探討了政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題、《行政許可法》對促進政府職能轉(zhuǎn)變的作用、《行政許可法》促進政府職能轉(zhuǎn)變作用發(fā)揮的不足，并就如何發(fā)揮《行政許可法》對政府職能轉(zhuǎn)變的作用提出了對策。

【關(guān)鍵詞】行政許可法 政府職能轉(zhuǎn)變 行政權(quán)力

在建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟、建設(shè)法治國家等時代背景下，中國政府的必然選擇就應(yīng)當(dāng)是轉(zhuǎn)變政府職能，依法行政，建設(shè)法治政府?！缎姓S可法》是一部體現(xiàn)著現(xiàn)代行政法學(xué)全新理念的部門法律，也是又一部規(guī)范、調(diào)整政府行為的控權(quán)法律。此法嚴格規(guī)定行政許可設(shè)定權(quán)，清晰表達了“有限政府”的基本理念，對于轉(zhuǎn)變設(shè)定權(quán)主體不明確、設(shè)定事項不規(guī)范、隨意設(shè)定許可的混亂局面有很大作用。然而，徒法不足以自行，如果法律沒有被有效實施，法律不過是一紙空文，《行政許可法》 若要由“應(yīng)然”變?yōu)椤皩嵢弧保缆穼崉t漫長而艱辛。

一、政府職能的內(nèi)涵

我們在探究政府職能轉(zhuǎn)變時，首先應(yīng)該弄清政府職能應(yīng)該有哪些，這是我們研究的前置性問題。主流觀點都認為，政府職能從理論上講應(yīng)該包含四項，即分別是經(jīng)濟、政治、文化和社會管理四個方面的職能。對于經(jīng)濟職能，很多行政法學(xué)者都認為，它主要是指政府對社會經(jīng)濟進行的總量調(diào)控和宏觀管理，以保證社會經(jīng)濟朝著平穩(wěn)、快速、健康的方向發(fā)展的職責(zé)和所發(fā)揮的功能。政治職能主要指的是政府對內(nèi)維持國家的管理秩序、對外保衛(wèi)國家的安全的這樣一種職能。關(guān)于文化職能，多數(shù)學(xué)者認為指的是政府為了滿足社會公眾日益增長的文化需求，而依法對文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)進行的管理。而社會管理職能包含的涵義比較寬泛，主流觀點認為其應(yīng)包括保護環(huán)境、維持社會秩序、保證社會分配公平、保證人身安全、加強社會保障等職能。

二、我國政府職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)存的問題

雖然新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體以很大的決心、勇氣和智慧進行政府機構(gòu)改革，下大力氣轉(zhuǎn)變政府職能，但現(xiàn)實中，政府職能仍存在相當(dāng)大的問題。

第一，政府在經(jīng)濟職能方面存在不足。自2008年那場波及世界多國的金融危機發(fā)生時起，中央政府立即制定了政策，即實施積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策，加強了政府對市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。這種宏觀調(diào)控在一定時期、一定程度上起到了作用。但與此同時，它也伴隨著副作用，因為這樣的宏觀調(diào)控太過于依賴行政手段，弱化了法律手段和經(jīng)濟手段的采用。

第二，監(jiān)管市場職能的缺陷。主要是：在市場準入方面，仍然存在著多方審批的問題。例如，公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目若要獲得許可，往往需要獲得財政、規(guī)劃、土地、市政、交通、環(huán)境等多個管理部門的通過，程序繁瑣，成本高，使相對人飽受奔波之苦。政府監(jiān)管缺位，如2013年的“老鼠肉冒充羊肉”、5月廣州高校鎘含量超標(biāo)大米等，都體現(xiàn)了政府某些機構(gòu)的市場監(jiān)管缺位、行政不作為。

第三，政府社會管理服務(wù)職能的不足。在當(dāng)今社會，農(nóng)民工討薪難，權(quán)益得不到維護，就業(yè)形勢嚴峻，符合市場經(jīng)濟的法律法規(guī)不完善，暴力犯罪層出不窮，對壟斷行業(yè)監(jiān)管不力，等等。此外，公共服務(wù)的提供缺乏公平性，城鄉(xiāng)享有的公共服務(wù)不均衡，差異大；農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平與城市還有很大的差距，這些都不利于社會穩(wěn)定，不利于社會主義和諧社會的建設(shè)。

三、行政許可法對促進政府職能轉(zhuǎn)變的作用

現(xiàn)行《行政許可法》中對于基本原則、許可的設(shè)定與實施機關(guān)、許可事項的監(jiān)督和法律責(zé)任等事項都做了較為具體、明確的規(guī)定，體現(xiàn)了許多先進的理念，這毫無疑問是巨大的進步。如果行政許可法得到有效實施，它將發(fā)揮促進轉(zhuǎn)變政府的職能，保障和監(jiān)督行政機關(guān)合法、科學(xué)地實施行政管理的作用。

（一）促進誠信政府建設(shè)

在依法治國的背景下，我國的政府職能也應(yīng)該隨之變化和發(fā)展，《行政許可法》確立的信賴保護原則便是很好的證明，這對政府職能轉(zhuǎn)變具有不言而喻的意義：它促進了政府誠信觀念的加強。政府要想有序管理社會，就必然需要相對人的配合與支持。而這種配合與支持是建立在相對人的尊重和信任基礎(chǔ)上的。若政府及其工作人員言而無信，這肯定會影響政府的形象，也不利于政府的有效管理；有助于培養(yǎng)社會公眾對于法律的尊重和信仰。法律的本義是讓人們的行為有明確的預(yù)測，來防止行為的盲目性。當(dāng)法律為人們提供穩(wěn)定、可預(yù)期的利益時，它必定會獲得人們的尊重與信仰，而這恰是建設(shè)社會主義法治國家最基本的條件。

（二）促進有限政府建設(shè)

《行政許可法》倡導(dǎo)個人自治優(yōu)先、市場優(yōu)先、自律機制優(yōu)先與事后機制優(yōu)先，規(guī)定減少行政許可事項、限制部門和地方的許可設(shè)定權(quán)力，等等，這些都體現(xiàn)了有限政府的基本理念。所以，我國政府轉(zhuǎn)變職能的重心就在于由全能式的政府轉(zhuǎn)變成有限的政府?！缎姓S可法》在有限政府方面的體現(xiàn)為：該法對行政許可事項進行了大范圍的縮減，在強化政府宏觀管理職能的同時也強調(diào)尊重個人的自主權(quán)利，嚴格限制了審批事項，大大壓縮了其數(shù)量?！缎姓S可法》第12條、第13條的規(guī)定就是有限政府的最好證明。這些內(nèi)容，使不必要的許可事項大大縮減，使政府對社會經(jīng)濟活動的干預(yù)被限制在一定范圍內(nèi)，從而歸還了市場主體和公民個人的自由。

（三）促進服務(wù)政府建設(shè)

在很長一段時間里，我國行政管理的主題一直都是管制，很多政府及其工作人員只知道自己是權(quán)力的享有者，卻忘記了自己的權(quán)力是來源于人民、服務(wù)于人民，從而違背了政府管理的基本價值?！缎姓S可法》將高效、便民、優(yōu)質(zhì)服務(wù)確定為基本原則之一，并規(guī)定了相關(guān)的規(guī)則和制度，強化了政府的公共服務(wù)職能，展現(xiàn)了人文關(guān)懷理念，有利于加快建設(shè)服務(wù)型政府。

四、《行政許可法》促進政府職能轉(zhuǎn)變作用發(fā)揮的不足

（一）《行政許可法》作用發(fā)揮受限的外部因素

現(xiàn)行《行政許可法》實施這么多年以來，對于保障、監(jiān)督行政機關(guān)依法行使許可權(quán)力、維護社會秩序和公共利益等具有很大意義。但是，這與公眾當(dāng)初對這部法律的期待還是有一定的差距。究其根源還是民眾思想觀念的落后。雖然行政許可法規(guī)定了很多先進的管理理念和方式，但是許可相對人對行政許可法中所規(guī)定的服務(wù)型、責(zé)任型、誠信型的政府還沒有完全的理解與適應(yīng)，在他們的意識中仍將政府的許可行為視作一種恩賜，獲得許可還是會覺得萬分感激，對政府更加崇拜。正是由于舊的思想觀念與新的管理理念的碰撞，民眾難以立馬拋棄舊觀念轉(zhuǎn)而接受新思想，想要改變舊的思維方式，樹立新的現(xiàn)代管理理念需要一個漸進的過程。

（二）《行政許可法》作用發(fā)揮不足的自身原因

第一，行政許可的設(shè)定范圍界限不夠明確。由于立法中的一些疏漏，《行政許可法》在實踐中的問題便顯現(xiàn)出來。例如，由于行政許可的設(shè)定范圍相對寬泛，導(dǎo)致在實施中操作困難，對行政許可濫設(shè)問題的解決并沒有取得很好的實效；該法中所列舉的許可事項范圍中，究竟是否應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政許可賦予了行政主體很大的自由裁量權(quán)，而這并不能有效限制行政許可的設(shè)定，實質(zhì)上增強了行政許可設(shè)定的隨意性，在執(zhí)行當(dāng)中極有可能被扭曲，等等。例如，該法第12條對于哪些事項可以設(shè)定行政許可，采用了“直接涉及公共利益”這樣的表述方式，這樣的模糊表達無法防止政府機關(guān)利用這個法條的缺陷來任意設(shè)定許可、謀求私利。

第二，對行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會缺乏規(guī)范。該法第13條做出明確規(guī)定，對于某些可以設(shè)定行政許可的事項，也不是一定要設(shè)定。如果行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，也可以不設(shè)定行政許可。這說明，該法實際上提倡某些行業(yè)組織與中介機構(gòu)去履行與行政許可類似的職能。它的立法目的是值得肯定的， 但對如何限定這些組織的權(quán)力范圍、依法對它們進行規(guī)范管理，該法都沒有規(guī)定。所以 ，為了防止“小政府”現(xiàn)象的發(fā)生，就有必要規(guī)范這些組織的行為。

第三，行政許可的監(jiān)督和救濟途徑不夠明確?！缎姓S可法》明確規(guī)定了信賴保護原則的理念和內(nèi)容，并涉及補償?shù)膬?nèi)容，這在我國公法中是第一次。但是它沒有明確規(guī)定國家補償?shù)膯映绦?、補償標(biāo)準；同時，國家賠償?shù)姆秶M小、標(biāo)準偏低，難以填補相對人的真正損失。《行政許可法》規(guī)定，“行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進行陳述和申辯?！钡?，如果行政機關(guān)違法地剝奪了利害關(guān)系人的陳述權(quán)、申辯權(quán)，行政相對人應(yīng)該用什么樣的方式來維護自己的合法權(quán)益，行政機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任等，該法卻并沒有清晰地規(guī)定。還有很多類似的問題《行政許可法》都沒有做出明確規(guī)定。

第四，但書的規(guī)定削弱了《行政許可法》的預(yù)設(shè)效果。例如，該法規(guī)定，“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)做出行政許可決定。經(jīng)本行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以延長十日。但是，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！庇直热?，“受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)審查完畢，但是，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！毙姓S可的期限影響著行政許可的效率，也與行政相對人的切身利益有著莫大關(guān)系。嚴格而明確規(guī)定行政許可的期限對于提高政府工作效率、維護相對人的權(quán)益意義重大。但是，如果我們對于條文中的但書條款不予以嚴格的規(guī)定，那么，該法所追求的高效、便民政府的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。

五、有效發(fā)揮《行政許可法》作用的設(shè)想

針對上述分析的《行政許可法》立法缺陷，筆者認為，可以通過采取以下方法來進行完善。

（一）加大法律宣傳教育力度，增加公眾和政府對于法律的認知度

從上述分析可知，行政許可法對于推動政府職能轉(zhuǎn)變具有巨大作用，盡管其仍存在很多不足和缺陷，但其仍不失為一部相對先進的法律。對于政府來說，究竟是否予以許可乃是政府的職責(zé)，而不是恩賜或施舍。對于符合法定條件的許可事項政府就必須給予辦理相關(guān)的手續(xù)，這是政府應(yīng)該履行的基本職責(zé)。若政府沒有依法履行，就必須要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。只有作為法律執(zhí)行者的政府真正更新了觀念，確立了現(xiàn)代政府理念，才有可能帶頭模范執(zhí)行該法，才能使該法真正的按照其本來的立法意圖得到實施，發(fā)揮其預(yù)設(shè)的作用，達到理想的效果。

眾所周知，基層群眾對一部法律的認知度是該法能夠順利推行、實施的重要保障。實踐中，有些部門經(jīng)常利用群眾對新法的認知度低而消極地推行新法甚至阻礙新法推行以維護自身的既得利益，使法律成為一紙空文，根本得不到有效實施。而在當(dāng)前這個階段，我國公民的法律素質(zhì)又相對較低，法律和維權(quán)意識不強，這無疑會在很大程度上阻礙《行政許可法》的有效實施。有鑒于此，我們就需要繼續(xù)堅持宣傳講解這部法律，使公民、法人和其他組織熟知該法的內(nèi)容和精神實質(zhì)，學(xué)會利用這部法律，維護和實現(xiàn)自己的權(quán)益，并真正監(jiān)督政府合法合理行使行政權(quán)力、履行職責(zé)，以追求全面、準確地實施行政許可法的各項規(guī)定。

（二）引導(dǎo)和規(guī)范中介機構(gòu)、行業(yè)組織等自律性組織建設(shè)

對于上述分析的中介機構(gòu)和行業(yè)組織可能存在的隱患，一方面既要防止行政機關(guān)仍貪戀舊的審批職能，而在向公共組織轉(zhuǎn)移權(quán)力時，依然以中介機構(gòu)、行業(yè)組織為依托，仍舊收取各種費用；也要防止這些組織、機構(gòu)充斥著官方色彩，利用這一種職權(quán)謀取私利。要真正使政府的外在監(jiān)督管理與中介組織及行業(yè)協(xié)會的自律管理結(jié)合起來，還“自由”于社會。應(yīng)該鼓勵和保障社會公眾對行政機關(guān)和相關(guān)行業(yè)組織和中介機構(gòu)進行監(jiān)督，并完善法律，對這些自律性組織與政府相勾結(jié)進行變相許可和收費的行為規(guī)定嚴厲的法律責(zé)任，真正做到權(quán)責(zé)一致，權(quán)力與責(zé)任掛鉤。

（三）加強法制建設(shè)，完善相關(guān)的配套制度

第一，對于《行政許可法》中許多規(guī)定的授權(quán)模糊、不夠明確的地方，應(yīng)通過立法解釋或司法解釋予以明確，清晰界定相關(guān)機構(gòu)、人員的權(quán)力和權(quán)利，真正做到有法可依，一切行為依法進行，防止人們鉆法律的空子，使行政許可法的立法理念得到充分體現(xiàn)和實施。例如，針對設(shè)定許可涉及到的“公共利益”等詞語表達時，應(yīng)及時補充立法來明確到底哪些事項是關(guān)乎公共利益的，從而真正限制許可的設(shè)定權(quán)，防止濫用“公共利益”來過多的設(shè)定行政許可，過度干預(yù)社會活動，束縛社會公眾的活動自由。同時，由于我國行政許可法所關(guān)聯(lián)的部門多，涉及的事務(wù)繁瑣，單單依靠幾十個法條很難規(guī)定全面，所以，對于該法中某些粗淺不細致的規(guī)定，應(yīng)及時制定出較為詳細的、具有較強操作性的實施細則或施行辦法，等到條件成熟時還要及時對條文進行修改與完善。

第二，該法中對于相關(guān)的監(jiān)督措施的規(guī)定不夠具體。為了提高行政執(zhí)法效率、防止政府濫用職權(quán)、保護公民的權(quán)利，必須強化行政許可后續(xù)監(jiān)管，對現(xiàn)有監(jiān)管機制進行全面改革創(chuàng)新。對于這一點，筆者認為，可以從以下幾個方面考慮，如加強審計、監(jiān)察機關(guān)等專門監(jiān)督，增強社會輿論監(jiān)督，強化對行政許可實施后的監(jiān)督檢查工作，同時建立相應(yīng)的舉報獎勵和保密制度等等。通過各種監(jiān)督方式、責(zé)任追究與承擔(dān)形式，以真正實現(xiàn)建設(shè)責(zé)任政府的目標(biāo)，從而真正轉(zhuǎn)變政府職能。

第三，通過廣泛的實踐調(diào)研和專家論證，結(jié)合當(dāng)今中國國家的經(jīng)濟實力，完善《行政許可法》的救濟制度，同時加緊相關(guān)法律如《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》的修改完善，使他們能夠與《行政許可法》實現(xiàn)有效適度銜接，保障行政許可救濟制度的健全，從而在出現(xiàn)行政機關(guān)實施行政許可侵害相對人的合法權(quán)益時，能夠?qū)ζ湫姓袨檫M行司法審查，并給與相對人以較為充分的補償與救濟，真正維護相對人的信賴利益，使《行政許可法》所倡導(dǎo)的以民為本、責(zé)任政府的理念得以推廣。

參考文獻：

[1]周峰，吳傳鋒，寇海濱.我國政府職能轉(zhuǎn)變的歷史進程[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2004，（3）.