PPP模式下的法律風(fēng)險(xiǎn)研究

李瑾嬪

摘 要：近年來(lái)，PPP模式已在我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了廣泛應(yīng)用。但由于我國(guó)PPP項(xiàng)目的運(yùn)用尚處于初級(jí)階段，合作各方法律風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不夠、立法欠缺，項(xiàng)目發(fā)生嚴(yán)重虧損甚至失敗的例子不計(jì)其數(shù)。因此，PPP模式下的法律風(fēng)險(xiǎn)研究對(duì)我們具有實(shí)踐指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：PPP；法律風(fēng)險(xiǎn)；模式；行政監(jiān)管；立法

中圖分類號(hào)： D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2017）06-118-2

1 PPP概述

1.1 PPP概念

PPP是Public-Private Partnerships的縮寫，可以直譯為“政府與社會(huì)資本合作”，指的是由政府部門與民營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域方面進(jìn)行合作，從而形成互利共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的供給機(jī)制。它分為廣義和狹義兩個(gè)概念。廣義的PPP以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，由政府方授予社會(huì)資本方一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)某公用基礎(chǔ)設(shè)施。在廣義的PPP概念中，政府方與社會(huì)資本方更多的是垂直關(guān)系，而狹義的PPP概念中，政府方與社會(huì)資本方更多的是合作關(guān)系，政府方與社會(huì)資本方全程參與，合作程度更深。PPP最早起源于英國(guó)。在中國(guó)，形成現(xiàn)代意義上的PPP是以黨的十六屆三中全會(huì)中通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》為標(biāo)志，該《決定》放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁止的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等領(lǐng)域。中國(guó)早期比較典型的外商BOT項(xiàng)目有廣西來(lái)賓B電廠、成都自來(lái)水廠等。

1.2 PPP主要模式

根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，PPP模式主要包括以下幾種：①建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）是指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。②建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）。③建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)（BTO）。④設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)（DBFO）。⑤改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。⑥建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO），由BOT方式演變而來(lái)，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。⑦轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。⑧運(yùn)營(yíng)管理（O&M）等方式開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。委托運(yùn)營(yíng)（Operations & Maintenance，O&M），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般不超過(guò)8年。

管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般不超過(guò)3年。

2 PPP模式的法律風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP項(xiàng)目涉及項(xiàng)目融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理和移交等全過(guò)程，具有投入大、步驟多、周期長(zhǎng)、參與利益者眾多和合作環(huán)境不確定性等特征，且合作各方法律風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不夠、立法欠缺，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中面臨諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 政策法規(guī)導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)

法律作為調(diào)整人們行為的規(guī)范，具有規(guī)范性、普遍性、程序性，但由于法本身的局限性，導(dǎo)致立法與社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)不匹配現(xiàn)象。就PPP項(xiàng)目立法來(lái)說(shuō)，由于目前未形成完善的法律體系，政策法規(guī)變更導(dǎo)致項(xiàng)目限于僵局甚至失敗的例子不乏其例。如某城市文化中心PPP項(xiàng)目，政府方與社會(huì)資本方已組建項(xiàng)目公司，在PPP合同談判過(guò)程中，社會(huì)資本方擬通過(guò)股權(quán)回購(gòu)方式實(shí)現(xiàn)退出。但由于財(cái)政部《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》的出臺(tái)，對(duì)股權(quán)回購(gòu)、明股實(shí)債的融資方式進(jìn)行了限制，導(dǎo)致雙方股權(quán)退出協(xié)議無(wú)法執(zhí)行，雙方合作關(guān)系限于僵局。

實(shí)務(wù)中，在PPP項(xiàng)目中實(shí)行股權(quán)退出、明股實(shí)債機(jī)制，是因?yàn)閷?duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，操作簡(jiǎn)單，同時(shí)能給資金方以固定回報(bào)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不大；一旦限制了股權(quán)退出，管理周期長(zhǎng)了，不確定性增加，對(duì)融資方與社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)無(wú)疑是很大的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 行政因素導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目中，政府部門扮演著重要角色，在PPP項(xiàng)目整個(gè)全生命周期都有著重大影響。政府部門的權(quán)力濫用、政府補(bǔ)貼不到位、不作為等導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)也尤為突出。

權(quán)力濫用，由于政府方在PPP項(xiàng)目中占據(jù)主導(dǎo)地位，如在高速公路等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，土地審批、稅收等方面高度集權(quán)，存在著違法違規(guī)用地、違規(guī)收稅問(wèn)題。

政府補(bǔ)貼不到位，PPP收入來(lái)源包括政府付費(fèi)，使用者付費(fèi)，可行性缺口補(bǔ)貼三種方式。而可行性缺口補(bǔ)貼中，又分為固定補(bǔ)貼和變動(dòng)補(bǔ)貼。但往往在PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)中，政府方對(duì)補(bǔ)貼加以限制。不以社會(huì)資本方實(shí)際投入到該項(xiàng)目中的成本進(jìn)行補(bǔ)貼，而是在項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，以運(yùn)營(yíng)期的考核指標(biāo)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)貼，這無(wú)疑增加了社會(huì)資本方的資金壓力。

不作為風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，政府的不作為風(fēng)險(xiǎn)往往體現(xiàn)在政府部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)管不到位，如，因?yàn)榄h(huán)境監(jiān)管不到位引發(fā)一些群體性事件或社會(huì)問(wèn)題。一旦發(fā)生此類事件，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行將會(huì)造成極大的負(fù)面影響。

2.3 司法因素導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目合同體系龐雜，涉及多方主體及多種法律關(guān)系。當(dāng)PPP協(xié)議各方產(chǎn)生糾紛時(shí)，適用何種方式解決，或者說(shuō)，適用何種訴訟程序，目前無(wú)相關(guān)立法加以明確。尤其是因政府與社會(huì)資本（或社會(huì)資本為主組建的SPV）之間的授權(quán)協(xié)議而產(chǎn)生的糾紛究竟適用民事訴訟還是行政訴訟，一直存在爭(zhēng)議，從而導(dǎo)致一旦發(fā)生糾紛會(huì)面臨尋求不到有效的司法途徑進(jìn)行解決的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

3.1 加快PPP專門立法

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上共有52個(gè)國(guó)家制訂了PPP法及其相應(yīng)政策。如，同樣作為成文法國(guó)家的日本，就從英國(guó)引入PFI制度，于1999年頒布了具有日本特色的PFI法（《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等設(shè)備相關(guān)法》），并于2001年、2005年和2011年對(duì)其進(jìn)行修改。目前我國(guó)PPP項(xiàng)目合同關(guān)系主要適用的是民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法和社會(huì)法，如《民法通則》、《合同法》、《公司法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《政府采購(gòu)法》、《土地管理法》、《行政許可法》等。但在實(shí)踐中，往往出現(xiàn)不同法律之間相互沖突，最終無(wú)法針對(duì)性解決相關(guān)問(wèn)題的尷尬局面。另外，雖然財(cái)政部、發(fā)改委均制訂過(guò)《PPP項(xiàng)目合同指南》等規(guī)章，對(duì)PPP項(xiàng)目也起著重要的指導(dǎo)作用。但由于實(shí)際發(fā)生糾紛時(shí)，規(guī)章在法官裁判過(guò)程中只能起到參考作用，因此，制訂一套專門的PPP法律來(lái)解決法律位階沖突，維護(hù)PPP各方合法權(quán)益是目前亟待解決的問(wèn)題。

3.2 完善行政監(jiān)管機(jī)制

PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中面臨立項(xiàng)、土地等多方審批，涉及不同的行政部門，行政審批時(shí)間長(zhǎng)、流程多，效率低，同時(shí)在各部門都有監(jiān)管權(quán)限的前提下，容易造成腐敗，權(quán)力尋租，因此，筆者建議對(duì)PPP項(xiàng)目由“分散審批”變?yōu)椤凹袑徟?，綜合各部門職責(zé)，確定一個(gè)審批部門以提高項(xiàng)目運(yùn)行效率。在監(jiān)管內(nèi)容方面，建議結(jié)合PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，圍繞合同執(zhí)行、價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境影響等方面進(jìn)行。

3.3 建立糾紛解決機(jī)制

PPP協(xié)議存在特殊性，一方面政府與社會(huì)資本是平等主體間的民事合同關(guān)系，另一方面，政府又是具有監(jiān)管和審批職能的行政主體，與社會(huì)資本方構(gòu)成行政合同關(guān)系。PPP協(xié)議兼具公法和私法雙重性質(zhì)。建議除特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同以外，應(yīng)允許當(dāng)事人自由選擇訴訟、仲裁等糾紛解決方式，并建立一套訴訟程序，對(duì)案件的受理范圍等予以明確。

參 考 文 獻(xiàn)

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