稅收優(yōu)惠政策不能“跑偏走樣”

戎陽

[摘要]在現(xiàn)行以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的稅收格局下，稅收優(yōu)惠政策所發(fā)揮的作用更為明顯。文章以貴州省部分新建開發(fā)區(qū)為例分析目前稅收優(yōu)惠管理現(xiàn)狀，提出從“權(quán)利一權(quán)力”配置角度進(jìn)行稅收優(yōu)惠規(guī)范管理或是今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級過程中需關(guān)注的問題。

[關(guān)鍵詞]稅收優(yōu)惠 規(guī)范管理 新建開發(fā)區(qū)

[中圖分類號]F810 [文獻(xiàn)識(shí)別碼]A

稅收優(yōu)惠是國家積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)，在現(xiàn)行以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的稅收格局下，稅收優(yōu)惠政策所發(fā)揮的作用更為明顯。而無序減稅、優(yōu)惠政策過多導(dǎo)致稅收失衡等現(xiàn)象頻發(fā)，為正確貫徹和落實(shí)稅收優(yōu)惠的調(diào)控意圖和目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠規(guī)范管理勢在必行。

“權(quán)利-權(quán)力”配置與稅收優(yōu)惠規(guī)范管理

公眾與政府之間事實(shí)上存在“限額的”交易，以及隱性的社會(huì)契約關(guān)系，即公眾向政府納稅，政府為公眾提供社會(huì)服務(wù)。由于契約參與者行使權(quán)利就會(huì)對其他成員產(chǎn)生影響，因此其擁有了“權(quán)力”。這種“權(quán)利-權(quán)力”配置的轉(zhuǎn)換對應(yīng)著從義務(wù)到責(zé)任的轉(zhuǎn)變。“權(quán)利”與“義務(wù)”相對應(yīng)，義務(wù)緣起子權(quán)利，而“權(quán)力”與“責(zé)任”相對應(yīng)，責(zé)任應(yīng)位于權(quán)力之上。由于權(quán)利的保障對外部環(huán)境存在較強(qiáng)的依賴性，政府部門如何進(jìn)行管理會(huì)影響權(quán)利的實(shí)現(xiàn)或是受到侵害程度。又由于權(quán)力對權(quán)利的界定作用及其強(qiáng)制性，權(quán)力也可能侵害權(quán)利。

在對政府權(quán)力缺少約束和問責(zé)制度的情況下，實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的初衷可能適得其反。稅務(wù)部門獲得執(zhí)行的權(quán)力而必須擔(dān)負(fù)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展等責(zé)任，否則納稅人擁有追究其責(zé)任的權(quán)利。若稅務(wù)部門不能嚴(yán)格執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策，究其原因，其一，公正性問題，即政策目標(biāo)的制定由于缺乏論證、脫離實(shí)際等原因未能全面兼顧不同相關(guān)者的利益，不公平感使部分社會(huì)階層產(chǎn)生抵制而致使政策失效。其二，合意性問題，政策因目標(biāo)超過稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)際的執(zhí)行能力而難以落實(shí)。其三，權(quán)力之約束機(jī)制和實(shí)施權(quán)力之監(jiān)督機(jī)制等制度建設(shè)問題，保障政策有效執(zhí)行的監(jiān)督、考核制度不健全使相關(guān)部門易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，使稅收工作事倍功半。因此，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠規(guī)范管理應(yīng)包括，稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)之公正性與合意性，影響稅務(wù)部門所承受制度壓力大小的政策目標(biāo)之清晰性，有利于公眾理解政府意圖、促進(jìn)達(dá)成社會(huì)共識(shí)的決策程序公開性和信息披露透明性等。

新建開發(fā)區(qū)落實(shí)稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)狀及問題

稅收優(yōu)惠政策存在剛性需求。多數(shù)新建開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨大，資金除通過其所在地企業(yè)共同參股向銀行貸款籌集外，更多地需政府承擔(dān)。而該渠道在開發(fā)區(qū)身份不明的情況下難以使用，如貴州貴安新區(qū)在未取得正式行政區(qū)劃前，國家財(cái)政極難進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，資金缺口更多地需要通過稅收彌補(bǔ)。多樣化的稅收優(yōu)惠措施能吸引更多投資者在開發(fā)區(qū)投資，在短期內(nèi)可能不會(huì)增加實(shí)際稅收所得，但長期看能增加本級財(cái)政收入以緩解資金難題。

稅收優(yōu)惠政策惠及面窄、方式單一。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城鎮(zhèn)化建設(shè)號召下興建的各類開發(fā)區(qū)內(nèi)，絕大多數(shù)實(shí)施的是涉及流轉(zhuǎn)稅及所得稅中促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建的優(yōu)惠政策，且偏重于以減免稅和優(yōu)惠稅率為主的直接援助形式，稅收優(yōu)惠淪為招商引資的手段。如貴安新區(qū)的稅收優(yōu)惠政策有高等院校后勤食堂營業(yè)稅減免、農(nóng)村信用聯(lián)社營業(yè)稅稅率優(yōu)惠、小微企業(yè)所得稅減免、未達(dá)起征點(diǎn)個(gè)體戶所得稅減免等，招商引資政策中承諾對域內(nèi)國家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)及高管、核心骨干人員等進(jìn)行部分稅種稅收留成和部分全額返還。

稅收優(yōu)惠政策的制定和執(zhí)行陷入困境。稅收優(yōu)惠的管理權(quán)目前主要集中在中央政府，部分政策的出臺(tái)事前論證缺乏，地方政府有時(shí)只能越權(quán)制定政策。管理權(quán)在稅收主管機(jī)關(guān)、同級立法機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)間也未能合理劃分。稅務(wù)部門認(rèn)為不符合條件的納稅《，或因?yàn)楣ど滩块T的“前位”認(rèn)定，而“依法”享有稅收優(yōu)惠權(quán)利，如未達(dá)起征點(diǎn)的個(gè)體經(jīng)營戶享有的所得稅減免。新建開發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策甚至被投機(jī)者用來套取國家利益。

稅收優(yōu)惠管理信息技術(shù)亟待升級。機(jī)械化的稅務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)置針對一些特殊情況不能調(diào)整，加重了操作人員的負(fù)擔(dān)。如小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠申請?jiān)诰W(wǎng)上申報(bào)時(shí)需要上傳上一年度的資產(chǎn)負(fù)債表、在職人員花名冊和應(yīng)納稅所得額申報(bào)表等資料，部分企業(yè)或由于復(fù)雜的辦理程序而放棄申請。加上缺乏系統(tǒng)考核控制和監(jiān)督的政策管理真空，信息管理系統(tǒng)的使用在某些方面竟成為政策執(zhí)行的“絆腳石”。

加強(qiáng)稅收優(yōu)惠規(guī)范管理建議

梳理及調(diào)整已出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策。對已出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)進(jìn)行整理及重新評估，目標(biāo)制定具有階段陸刺激意圖的政策要及時(shí)轉(zhuǎn)換為有利于全局發(fā)展的一般條款，目標(biāo)與納稅人之間矛盾較難調(diào)和的政策停止執(zhí)行，目標(biāo)制定的過高的要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，在較短的時(shí)間里初步實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。

制定公正、合意、清晰的稅收優(yōu)惠政策。首先要合理區(qū)分中央和地方政府的稅收優(yōu)惠管理權(quán)，明確同級立法機(jī)關(guān)、稅收部門和其他行政機(jī)關(guān)間的權(quán)力分配及各自的責(zé)任，以保證稅收優(yōu)惠政策制定的及時(shí)[生和政策目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)陸，以方便協(xié)調(diào)政策執(zhí)行后續(xù)評估中出現(xiàn)的矛盾。其次，進(jìn)行稅收優(yōu)惠政策事前論證，即評估政策目標(biāo)的合意性。技術(shù)上采取科學(xué)的量化分析方法，在體制上考慮后續(xù)的制約與監(jiān)督，清晰的政策目標(biāo)有利于政策的切實(shí)可行和對稅務(wù)部門的監(jiān)督及考核。

建立有效的執(zhí)行保障體系。第一，建立稅務(wù)部門權(quán)力之約束及問責(zé)機(jī)制。在稅務(wù)干部中樹立“權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)，責(zé)任放在第一位，權(quán)力放在第二位”的觀念，明確稅務(wù)部門在政策執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力界限及責(zé)任，降低執(zhí)行過程中互相推卸責(zé)任或違規(guī)操作和徇私舞弊等發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。第二，建立科學(xué)合理的監(jiān)督和考核機(jī)制。在明確各崗位環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)后，針對涉及稅收優(yōu)惠審批、事后跟蹤、檢查管理等環(huán)節(jié)，考核要求也應(yīng)有所變化。第三，建立納稅人承擔(dān)義務(wù)之管理機(jī)制。符合條件的納稅人其權(quán)利與義務(wù)應(yīng)相對應(yīng)，雖然權(quán)利在義務(wù)之上，但當(dāng)納稅人未能履行應(yīng)盡的義務(wù)時(shí)，如未能提供完整申報(bào)材料，或享受優(yōu)惠后未能按時(shí)提供后續(xù)核查資料的，也應(yīng)有明確的制度對其進(jìn)行“懲罰”管理，而不是由稅務(wù)機(jī)關(guān)盲目承擔(dān)政策執(zhí)行不力的責(zé)任。

建立定期業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)及反饋制度。制定公正合意的稅收優(yōu)惠政策、執(zhí)行科學(xué)完善的監(jiān)督考核制度離不開稅務(wù)干部業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，通過建立對稅務(wù)一線工作人員定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，加強(qiáng)對稅收及其他相關(guān)部門法律法規(guī)等學(xué)習(xí)、及時(shí)反饋和交流落實(shí)稅收優(yōu)惠政策中存在的問題，稅收優(yōu)惠的執(zhí)行效果會(huì)越來越好。

加快稅收優(yōu)惠信息平臺(tái)建設(shè)。稅務(wù)部門在大數(shù)據(jù)背景下通過信息平臺(tái)對外可宣傳最新稅收優(yōu)惠政策，對內(nèi)可實(shí)現(xiàn)與其他行政機(jī)關(guān)信息共享，為上級主管機(jī)關(guān)考核部門工作實(shí)績提供參考。如與工商管理部門核驗(yàn)個(gè)體經(jīng)營戶的納稅人優(yōu)惠申報(bào)資格等；納稅人稅收優(yōu)惠資格的審批及后續(xù)資料申報(bào)等也可以由現(xiàn)場申報(bào)改為網(wǎng)上申報(bào)。

提高公眾參與度及決策透明度。公眾是否理解政府的政策意圖和參與決策制定過程很大程度上會(huì)影響規(guī)則、政策的執(zhí)行效率和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。除了信息平臺(tái)外，公眾可以通過聽證會(huì)的形式了解優(yōu)惠政策如何產(chǎn)生、對不合理政策內(nèi)容在出臺(tái)前提出意見，通過不定期抽取享受稅收優(yōu)惠的納稅人參與稅務(wù)職能部門后續(xù)跟蹤稽查工作來監(jiān)督政策的執(zhí)行過程是否公正等途徑提高決策的透明度和公眾的參與度。

（作者單位：貴州師范大學(xué)國際旅游文化學(xué)院，四川大學(xué)商學(xué)院）

[注：本文為貴州省科技技術(shù)基金項(xiàng)目“貴州產(chǎn)業(yè)發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民工就業(yè)問題研究”（項(xiàng)目編號：黔科合J字LKS[2010）4]號）階段性成果]

[參考文獻(xiàn)]

①康芒斯：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上冊），于樹生譯，北京：商務(wù)印書館，1962年。

②毛道維：《中國社會(huì)信用制度體系建設(shè)及其次序研究》，北京：中國金融出版社，2015年。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲