多中心治理:我國(guó)城市治理現(xiàn)代化的路徑探析

楊堅(jiān)楨

(華東政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，上海 201620)

多中心治理:我國(guó)城市治理現(xiàn)代化的路徑探析

楊堅(jiān)楨

(華東政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，上海 201620)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放性，權(quán)利主體多元化已經(jīng)成為現(xiàn)代城市的新特征。市場(chǎng)、非政府組織和其他社會(huì)自治力量迅速成長(zhǎng)，并且在城市治理中扮演越來(lái)越重要的角色。而政府“單中心”治理的傳統(tǒng)模式弊端日益凸顯，很難再獨(dú)立承擔(dān)起現(xiàn)代城市治理的職責(zé)。多中心城市治理模式建立在政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民“四中心”之上，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多個(gè)中心發(fā)揮自主力量，協(xié)同提供城市公共服務(wù)、供給城市公共產(chǎn)品及治理城市公共事務(wù)，以達(dá)成城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的善治，為城市治理現(xiàn)代化提供新的思路。

城市治理；多中心治理；治理理論；治理模式

城市是社會(huì)的細(xì)胞，是所有社會(huì)關(guān)系和社會(huì)組織的集中地，正如芒福德認(rèn)為的那樣，城市是一個(gè)磁體和容器，是一種精神的聚合。[1]每一個(gè)城市的發(fā)展，都是一部城市史。我國(guó)的城市史，大部分時(shí)間都是在城市政府強(qiáng)有力的控制下進(jìn)行的。城市是美好的，也是現(xiàn)實(shí)的。城市問(wèn)題與城市相伴相生，其在城市發(fā)展的各個(gè)時(shí)代有著不同的特征。即使在當(dāng)今城市社會(huì)高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，還存在貧困、住房緊張、交通擁堵、環(huán)境污染、食品安全等諸多問(wèn)題，種種矛盾使得城市化進(jìn)程難以為繼。政府一元控制的單中心治理模式不能激發(fā)城市其他主體的活力，市場(chǎng)和社會(huì)的力量得不到發(fā)揮，不利于諸多城市問(wèn)題的解決。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，城市治理是國(guó)家治理的重要組成部分，面臨由“傳統(tǒng)”向“現(xiàn)代”轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。城市現(xiàn)代化也是國(guó)家現(xiàn)代化的重要組成部分，我國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程要有所突破，就必須推進(jìn)我國(guó)城市治理的現(xiàn)代化。

一、多中心治理理論

1．多中心治理的起源與內(nèi)涵。多中心治理理論發(fā)軔于20世紀(jì)七八十年代的分權(quán)化、市場(chǎng)化的改革浪潮，并且一躍成為當(dāng)今西方學(xué)術(shù)界最熱門(mén)的理論之一?！岸嘀行摹钡母拍钍紫扔捎?guó)學(xué)者邁克爾·博蘭尼(Michael Polanyi)在其著作《自由的邏輯》中提出，他從人類(lèi)科技發(fā)展的歷史和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的分析中逐步理出自由智識(shí)的邏輯，總結(jié)出“自發(fā)秩序”和“集中指導(dǎo)”秩序兩種對(duì)自由安排的方式，并認(rèn)為前者才是真正意義上的自由。[2]美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)和文森特·奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)夫婦通過(guò)長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)證調(diào)研，發(fā)展和汲取了“多中心”與“治理理論”的觀(guān)點(diǎn)，共同創(chuàng)立了多中心治理理論。他們認(rèn)為，在傳統(tǒng)的公共事務(wù)的治理過(guò)程中，存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的問(wèn)題，公共事務(wù)的治理應(yīng)該擺脫市場(chǎng)或者政府“單中心”的治理方式，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架下的多中心治理模式，以有效克服單一依靠市場(chǎng)或政府的不足。[3]多中心治理理論的提出，得到了學(xué)術(shù)界的極大關(guān)注。其理論發(fā)展至今，基本含義可以概括為：多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心同時(shí)存在，通過(guò)相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少了“搭便車(chē)”行為，避免“公地的悲劇”和“集體行動(dòng)的困境”，擴(kuò)展了治理的公共性。[4]多中心治理理論的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在治理主體、治理目標(biāo)、治理方式三個(gè)方面：

(1)多中心治理主體多元化。在全球化和現(xiàn)代化的趨勢(shì)下，各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益相互交融、相互碰撞，各個(gè)權(quán)力主體之間既有共同的需求主張，又有自己的利益訴求。各行為主體之間相對(duì)獨(dú)立，卻又相互聯(lián)系，相互協(xié)作，在一定范圍內(nèi)共同承擔(dān)公共事務(wù)治理的職責(zé)。在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架下，多中心的多元治理主體包括：政府、企業(yè)、國(guó)際組織、非營(yíng)利組織、社會(huì)組織、公民等。

(2)多中心治理方式是“合作-競(jìng)爭(zhēng)-合作”范式。多中心治理要提供公共服務(wù)，處理公共事務(wù)。由于公共物品、公共服務(wù)和公共事務(wù)具有公共性，合作是多中心治理方式的必然選擇。但是，各個(gè)中心在治理的過(guò)程中，各自提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品所需要的成本不同。各個(gè)主體通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供領(lǐng)域，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，可以有效降低成本。而任何主體都有追求利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”理性思維，所以為了避免單一行動(dòng)的失敗，最后又要制定各中心一致行動(dòng)的策略，又要進(jìn)行再合作。所以，多中心治理方式就是通過(guò)政府部門(mén)、企業(yè)、非政府組織及公民群體之間的博弈、綜合和安排來(lái)建立一種共同的戰(zhàn)略目標(biāo)和利益。

(3)多中心治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公民利益最大化。公共政策和公共服務(wù)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，而政府單中心治理容易走上權(quán)力集中、政府壟斷的困境，從而導(dǎo)致公共服務(wù)一元性和一體化。如此，市場(chǎng)和社會(huì)的利益訴求便得不到滿(mǎn)足。多中心治理將公民社會(huì)納入到“三中心”的框架之中，就是為了滿(mǎn)足社會(huì)和公民多樣化的需求。多中心體系下，企業(yè)、社會(huì)組織、公民不僅能夠有效地表達(dá)其意愿，而且能夠積極參與公共事務(wù)的治理和績(jī)效評(píng)價(jià)。

2．多中心治理與我國(guó)城市治理現(xiàn)代化的契合性。多中心治理理論自提出以來(lái)，受到學(xué)界強(qiáng)烈的追捧，由于其廣泛的適用性，已經(jīng)被應(yīng)用于諸多研究領(lǐng)域。在我國(guó)，有學(xué)者將其應(yīng)用在群體性事件的治理上，聚焦在政府、社會(huì)和個(gè)人三者的協(xié)作上；也有學(xué)者將其應(yīng)用在區(qū)域環(huán)境治理的問(wèn)題上，關(guān)注區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)、個(gè)人與環(huán)境保護(hù)組織的協(xié)同治理；還有人將其應(yīng)用在三農(nóng)問(wèn)題，研究農(nóng)村公共物品提供和生產(chǎn)等。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市已經(jīng)成為我們研究的重大課題。多中心治理理論也在城市治理的多個(gè)領(lǐng)域得到應(yīng)用，比如城市交通、城市社區(qū)、城市治安等。

城市治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化在城市治理中的表現(xiàn)，多中心治理理論的諸多優(yōu)點(diǎn)契合了我國(guó)城市及其治理現(xiàn)代化的需求。與“單中心”治理相比較，多中心治理優(yōu)點(diǎn)在于打破傳統(tǒng)的政府一元權(quán)力的格局，形成了多個(gè)權(quán)力中心治理的網(wǎng)絡(luò)體系，共同為城市社會(huì)提供公共服務(wù)、供給公共產(chǎn)品及治理公共事務(wù)。

首先，多中心治理主體多元化符合城市治理民主性特征的要求。在我國(guó)城市化不斷深入發(fā)展的過(guò)程中，形成了多元的利益主體，各個(gè)利益主體都有自己的利益訴求。城市是利益共同體，而不僅僅是政府的城市。傳統(tǒng)政府“單中心”管理模式的一元化、等級(jí)性、命令性的特點(diǎn)造成公眾享有城市公共物品及服務(wù)的不足，很大程度上破壞了這一共同體。多中心治理則強(qiáng)調(diào)城市公共事務(wù)的治理不應(yīng)該僅僅是政府的職責(zé)，而是需要政府、企業(yè)及公民社會(huì)三者共同參與，共同協(xié)作。所以，多中心治理完全契合了城市治理現(xiàn)代化所強(qiáng)調(diào)的民主、開(kāi)放與包容。其次，多中心治理的目標(biāo)與城市治理現(xiàn)代化的目標(biāo)相符。城市治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是增加人民的福祉，多中心治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公民利益最大化，滿(mǎn)足公民需求多樣化。實(shí)現(xiàn)人民的福祉，要通過(guò)對(duì)人民公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的供給來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以實(shí)現(xiàn)人民福祉，只有滿(mǎn)足多樣化的需求，最大程度實(shí)現(xiàn)其利益訴求。

二、我國(guó)城市政府“單中心”治理模式的缺陷

我國(guó)傳統(tǒng)的城市管理體制中的黨政不分、政企不分、非政府組織的行政化等集中體現(xiàn)了“單中心”的總體特征，它意味著城市公共物品和服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一元性、一體化、等級(jí)制、命令性的特點(diǎn)，只有一個(gè)單一的權(quán)力中心來(lái)決策，供給什么、供給多少、怎么供給公共物品和服務(wù)，只有一個(gè)單一的權(quán)力中心來(lái)決策、組織和生產(chǎn)，這個(gè)單一的決策中心就是政府。[5]“單中心”治理在我國(guó)城市發(fā)展的歷史階段，發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著我國(guó)進(jìn)入快速城市化階段，單純依靠政府“單中心”去提供城市公共物品和服務(wù)、治理城市公共事務(wù)，其在城市治理價(jià)值、政策和行動(dòng)方面的缺陷就顯而易見(jiàn)了。

1．價(jià)值失范：管理而不是治理。城市治理是治理理論在城市的應(yīng)用，“城市治理是政府協(xié)調(diào)非正式組織、私人利益集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的過(guò)程，是政府與市民，社會(huì)公共部門(mén)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的互動(dòng)過(guò)程，它反映了政權(quán)與市民社會(huì)，傳統(tǒng)的約束與被約束、管理者與被管理者之間的新型關(guān)系”[6]。多中心城市治理的價(jià)值理念下，各個(gè)權(quán)力中心不再是自上而下的關(guān)系，而是民主平等的，各中心在民主的方式下競(jìng)爭(zhēng)與合作。城市治理不僅是政府的事，也是市場(chǎng)、社會(huì)與公民積極參與城市公共事務(wù)的治理與公共物品及服務(wù)的提供，政府、社會(huì)、公民三者之間建立互相信任、互相依賴(lài)的關(guān)系。政府作為城市治理的一個(gè)主體，強(qiáng)調(diào)其“公開(kāi)性”、“互動(dòng)性”及“回應(yīng)性”等理念。

傳統(tǒng)的“單中心”治理模式源于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，權(quán)力集中行政文化在政府組織中傳承下來(lái)。“單中心”治理實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是城市管理，城市政府是城市的唯一管理者，而其他權(quán)力主體都是被管理者。政府在行政理念上，恪守“政府本位主義”，其行動(dòng)活動(dòng)以自我為中心，以“便于管理”為指向。企業(yè)、社會(huì)組織和公民作為消極的服從者，其表達(dá)意愿、實(shí)現(xiàn)訴求的權(quán)利往往被剝奪。

2．政策失范：功利性而不是公共性。盧梭曾指出：“法律乃是公意的行為?！盵7]同樣，城市治理的公共政策也應(yīng)該是體現(xiàn)公意的行為。公共性是公共政策最基本的特性，公共政策要以公共性為基礎(chǔ)，以公平正義為首要價(jià)值。公共政策公共性的三個(gè)維度是促成社會(huì)資源平等分配，促進(jìn)公民參與公共政治生活，促進(jìn)公共利益的建設(shè)和維護(hù)。公共政策的目標(biāo)是為了維護(hù)社會(huì)的公平正義，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展；促進(jìn)公共政策的制定要關(guān)注不同利益主體的需求，通過(guò)廣泛的社會(huì)及公民的參與，以達(dá)成公共利益和個(gè)體利益的統(tǒng)一；公共政策的執(zhí)行要堅(jiān)持以人為本，把公眾的切身利益放在第一位。城市治理公共政策的公共性，就是要維護(hù)城市當(dāng)中多元主體的利益，政府、市場(chǎng)、社會(huì)在民主平等的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)多元主體城市共同參與城市公共事務(wù)的治理及公共物品和公共服務(wù)的提供。

“單中心”模式下的城市治理公共政策往往違背其公共性，具有功利性的特點(diǎn)。政府作為公共政策的輸出方，缺乏與市場(chǎng)、社會(huì)、公民有效的信息溝通，具有“短見(jiàn)效應(yīng)”。政府政策缺乏“透明性”和“回應(yīng)性”，著眼于眼前的功利的政策效果，而忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)地實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益統(tǒng)一的目標(biāo)。功利性體現(xiàn)為：政策目標(biāo)追求政府政績(jī)，政府投資追求規(guī)模最大化，而不是公共需求最大化，引發(fā)對(duì)公共物品的過(guò)度投資，造成公共資源浪費(fèi)；規(guī)模最大化的同時(shí)，政府謀求預(yù)算最大化，容易造成政府機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張，官僚機(jī)構(gòu)臃腫。例如，近年來(lái)城市化進(jìn)程中，很多城市提出振興工業(yè)政策，各地大興工業(yè)園建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境下，許多耗費(fèi)大量人力、財(cái)力、物力建成的工業(yè)園，企業(yè)入駐率卻很低。公共政策重短期的“面子工程”而不是長(zhǎng)期的“政府形象”塑造，不僅造成公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且影響城市政府公信力。

3．行動(dòng)失范：控制而不是協(xié)同。城市治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)與合作。城市治理不僅是政府的事，也是企業(yè)、社會(huì)和公民的事；城市治理行動(dòng)不應(yīng)是政府自上而下的控制，而應(yīng)是各權(quán)力中心共同參與，通力協(xié)作。城市治理行動(dòng)由政府“單一中心”承擔(dān)，容易造成治理主體及城市治理的雙重問(wèn)題。

“單中心”城市政府面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)，在政策執(zhí)行當(dāng)中，如果不能及時(shí)創(chuàng)新，仍然采用傳統(tǒng)的管理手段，容易造成行政效率低下的問(wèn)題；加上部分政府官員和行政人員的亂作為，容易滋長(zhǎng)官僚化作風(fēng)，“拍腦袋決策”的現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生，使得城市治理效果不理想。政府行動(dòng)失范主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，“全能型”政府導(dǎo)致公共物品供給的高成本和低效率。城市治理中各個(gè)權(quán)力中心本來(lái)各有其優(yōu)勢(shì)，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程要發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，才能達(dá)到成本最低，效率最優(yōu)。政府的優(yōu)勢(shì)在于“掌舵”而不是“劃槳”，在“服務(wù)”而不是“生產(chǎn)”，過(guò)度干預(yù)往往使治理效果適得其反。第二，行政人員“官僚主義”思想固化，行政行為缺乏人性關(guān)懷。行政人員產(chǎn)生“官本位”思想，提供公共服務(wù)時(shí)，易形成高高在上的不良作風(fēng)，不注重了解公眾真實(shí)需求，服務(wù)態(tài)度差，執(zhí)法冷漠。第三，政府權(quán)力壟斷滋生腐敗、權(quán)力尋租。行政人員通過(guò)掌握的政府權(quán)力介入市場(chǎng)活動(dòng)，通過(guò)定價(jià)、專(zhuān)許、審批等權(quán)力為自身謀取經(jīng)濟(jì)利益。壟斷權(quán)力使得行政人員缺乏監(jiān)督，容易在公共產(chǎn)品供給當(dāng)中產(chǎn)生腐敗行為。

三、多中心治理：城市治理現(xiàn)代化的路徑探析

從多中心治理的觀(guān)點(diǎn)來(lái)看，城市治理現(xiàn)代化是需要多元主體共同推進(jìn)的。治理主體擁有的權(quán)力是非壟斷的，主體治理的方式是民主的。從傳統(tǒng)的多中心結(jié)構(gòu)上來(lái)看，多中心治理體系應(yīng)該是建立在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維框架之上的。本文認(rèn)為社會(huì)力量和公民個(gè)體在概念演進(jìn)中，已經(jīng)有了明確的劃分，在城市治理當(dāng)中，不能將二者混為一談，我國(guó)的城市治理現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)該建立在政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量和公民“四中心”之上，才能達(dá)成更加全面的建設(shè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)“五位一體”的城市治理現(xiàn)代化的要求，多中心的城市治理現(xiàn)代化路徑可以從這四個(gè)層面展開(kāi)。

1．政府層面。我國(guó)城市政府長(zhǎng)期以來(lái)就是城市治理中的單一權(quán)力主體，現(xiàn)代化的城市治理需要政府做出兩個(gè)方面的改變。

一是要明確界定城市政府在現(xiàn)代化治理中的角色和責(zé)任，加強(qiáng)其能力建設(shè)。首先，傳統(tǒng)的城市政府在公共治理中的角色認(rèn)知不清，責(zé)任范圍不明，會(huì)導(dǎo)致城市治理缺乏效率和可持續(xù)性。一般來(lái)說(shuō)，城市公共物品應(yīng)該包括三個(gè)方面的內(nèi)容：公共物品的安排、生產(chǎn)及消費(fèi)?，F(xiàn)代城市政府要打破傳統(tǒng)型政府在公共物品領(lǐng)域的大包大攬，當(dāng)好公共服務(wù)和物品的安排者，從生產(chǎn)領(lǐng)域撤出，把生產(chǎn)工作交給效率更高的市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行。其次，從城市治理的宏觀(guān)上來(lái)看，要加強(qiáng)城市政府治理能力建設(shè)。治理能力的建設(shè)需要政府提高本身的治理能力和治理效率，從而使政府為社會(huì)提供更高效率的管理和服務(wù)；同時(shí)，政府內(nèi)部要依法行政，防止權(quán)力的濫用；還需要采取一系列的鼓勵(lì)措施，激發(fā)多元主體參與城市治理的積極性，以此賦予市場(chǎng)、社會(huì)、公民主體參與城市治理的能力。多元主體協(xié)同治理，才能為城市的可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)源源不斷的力量。

二是政府由“劃槳者”向“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。從角色上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代化的城市治理要求政府由“劃槳者”身份向“掌舵者”角色轉(zhuǎn)變，而不再要求對(duì)所有城市問(wèn)題都大包大攬；從行動(dòng)上來(lái)說(shuō)，政府要實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)性到調(diào)控性的轉(zhuǎn)變，政府管理應(yīng)該適當(dāng)?shù)厥跈?quán)和分權(quán)，將其一部分權(quán)力“讓渡”于企業(yè)和社會(huì)力量，讓各權(quán)力中心發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，共同來(lái)維護(hù)城市的秩序，參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題的解決。在宏觀(guān)上，政府把握和分析城市發(fā)展的發(fā)展方向和總體態(tài)勢(shì)，就像“掌舵人”那樣不斷引導(dǎo)城市治理走向“善治”；而在微觀(guān)領(lǐng)域，政府則應(yīng)該盡可能地退出市場(chǎng)干預(yù)，引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行社會(huì)自治，鼓勵(lì)更多的參與者參與到城市治理過(guò)程中來(lái)。[8]

2．市場(chǎng)層面。市場(chǎng)是多中心治理的權(quán)力主體之一。在多中心治理下的城市治理，不僅要求政府的參與，也需要市場(chǎng)的協(xié)同參與。多中心治理打破傳統(tǒng)的政企不分，要求市場(chǎng)扮演好在城市公共物品的供給當(dāng)中的生產(chǎn)者角色。當(dāng)下政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府外包服務(wù)的盛行，給市場(chǎng)參與城市公共治理提供了有效路徑。在市場(chǎng)機(jī)制下，企業(yè)為了追求利潤(rùn)最大化，不斷更新技術(shù)，在生產(chǎn)公共物品過(guò)程中嚴(yán)格控制生產(chǎn)成本，提高了公共物品的供給效率和效能。相比于政府的生產(chǎn)低效率、高消耗，市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)就十分明顯，這使得市場(chǎng)成為城市公共事物治理主體中不可或缺的重要組成部分。

除了發(fā)揮市場(chǎng)在公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)外，還需要市場(chǎng)主體主動(dòng)承擔(dān)起城市公共責(zé)任。企業(yè)作為市場(chǎng)主體，追求利潤(rùn)最大化是其天性使然。但是，企業(yè)家身上也應(yīng)該流淌著道德的血液。企業(yè)擁有市場(chǎng)主體和治理主體的雙重身份，企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化的同時(shí)，也應(yīng)該承擔(dān)起其應(yīng)有的公共責(zé)任。一是因?yàn)槠髽I(yè)的生存和發(fā)展都離不開(kāi)良好的社會(huì)關(guān)系，履行公共責(zé)任有助于提升企業(yè)形象及口碑，無(wú)形的廣告效應(yīng)同時(shí)也會(huì)為其帶來(lái)豐厚的經(jīng)濟(jì)效益；二是現(xiàn)代化的城市治理是法治化的城市治理，企業(yè)要在法律的規(guī)范下運(yùn)行，不能為了利益不擇手段，觸犯法律。

3．社會(huì)層面。奧斯特羅姆發(fā)現(xiàn)，與政府的強(qiáng)制管理相比，一些社區(qū)為了管理好森林、湖泊和漁場(chǎng)等公共資源，將相互依賴(lài)的個(gè)體組織起來(lái)，通過(guò)自籌資金與自主合約的形式進(jìn)行自主治理，從而規(guī)避了公共事務(wù)治理的困境，取得了持續(xù)的共同收益。多中心治理中的社會(huì)組織作為多元主體之一，需要彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足，完成政府和市場(chǎng)不能完成的社會(huì)職能。包括非政府組織、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)以及志愿團(tuán)體等，他們都可以成為城市治理的主體。社會(huì)組織在城市治理中的路徑，可以從兩個(gè)方面著手：

一是充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。首先，社會(huì)組織是公共物品的生產(chǎn)者和提供者?？梢詽M(mǎn)足不同公眾的不同需求，尤其關(guān)注弱勢(shì)群體的利益要求，例如建立太陽(yáng)村、智障兒童學(xué)校等公益性服務(wù)，從而滿(mǎn)足城市居民多元化的需求。其次，社會(huì)組織是各方利益的協(xié)調(diào)者。例如學(xué)術(shù)型組織作為政府與公眾之間信息溝通的橋梁和樞紐，能夠?qū)⒚癖姷男枨蠹皶r(shí)、準(zhǔn)確地表達(dá)出來(lái)，從而影響城市公共事務(wù)的決策，提高公共決策的可行性，減少政府與公眾之間的矛盾沖突。最后，社會(huì)組織可以提高公民的自主治理能力。社會(huì)組織具有自我管理、自我發(fā)展的能力，這種方式為公民廣泛參與城市治理創(chuàng)造了條件，使得公共組織能夠更好地對(duì)城市政府的行為進(jìn)行監(jiān)督。

二是積極培育社會(huì)組織。盡管我國(guó)社會(huì)組織得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是還存在著很多諸如資金不足、自主性不強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)化程度不高、管理不規(guī)范等問(wèn)題，這需要城市政府對(duì)其進(jìn)行積極的培育和扶持。首先，為社會(huì)組織的發(fā)展提供一個(gè)良好的制度環(huán)境，推進(jìn)民間組織自治化的發(fā)展；其次加快社會(huì)組織人才的培養(yǎng)，給予社會(huì)組織引進(jìn)人才政策傾斜，讓有專(zhuān)業(yè)人才對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的管理。

4．公民層面。亞里士多德說(shuō)過(guò)：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有相關(guān)的事務(wù)?！盵9]隨著城市化的進(jìn)程加快，城市社會(huì)逐漸演變成一個(gè)陌生人社會(huì)，公眾只關(guān)心自己的利益，對(duì)城市公共事務(wù)漠不關(guān)心。而公眾參與是影響政治發(fā)展的重要變量，公眾參與的程度和規(guī)模是衡量一個(gè)社會(huì)政治現(xiàn)代化的一個(gè)重要尺度。[10]同樣，積極的公民參與能夠有效促進(jìn)城市治理公共決策的民主化，能夠有效促進(jìn)城市治理的現(xiàn)代化。因此，現(xiàn)代化的城市治理需要公民精神，需要公民參與和自主治理。

提高公眾參與度，培養(yǎng)公民的參與意識(shí)可以從三個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，創(chuàng)建一個(gè)比較完整的信息溝通渠道和信息反饋機(jī)制，促使公民通過(guò)媒體、微信、微博、電話(huà)、信箱等多種形式廣泛參與，消除政府和公眾的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，使公共政策的制定能夠更好地平衡各方面的利益關(guān)系，加強(qiáng)政府和公眾之間的互動(dòng)。其次，加強(qiáng)政府的“公開(kāi)性”、“透明性”及“回應(yīng)性”建設(shè)，摒棄面子工程，真正將“回應(yīng)”落到實(shí)處，有效回應(yīng)公眾的問(wèn)題及需求，才能激發(fā)公眾參與城市事務(wù)的熱情，更好更快地提供公共服務(wù)。最后，積極推進(jìn)社區(qū)自治，城市政府指導(dǎo)創(chuàng)設(shè)完善的社區(qū)參與機(jī)制，政府下放權(quán)力，繼續(xù)推行社區(qū)去行政化，提升城市社區(qū)自我管理、自我發(fā)展的能力。

[1] 芒福德.城市發(fā)展史[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2005：584.

[2] 博蘭尼.自由的邏輯[M].長(zhǎng)春:吉林人民出版社，2002：96-100.

[3] 奧斯特羅姆，帕克斯，惠特克．公共服務(wù)的制度建構(gòu)[M].宋全喜，譯．上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000：20-21．

[4] 孔繁斌.公共性的再生產(chǎn):多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)[M].南京:鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，2008：96-100.

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[8] 盧金慧，邱偉.我國(guó)城市治理新思路——多中心治理[J].公共行政與管理，2012(12)：49-53.

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[10] 李平原.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治的視角[J].甘肅理論學(xué)刊，2014(3)：127-130．

(責(zé)任編輯：胡先硯)

2016-11-01

楊堅(jiān)楨(1990- )，男，江西宜春人，華東政法大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

F299.2

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2095-4824(2017)01-0098-05