PPP模式下政府和私人部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題研究

胡涵　彭會(huì)　林可欣

摘 要 PPP模式是指公共部門(mén)與私人企業(yè)合作的模式，風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)是保證PPP項(xiàng)目良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。政府和私人部門(mén)可以通過(guò)商議協(xié)定與獎(jiǎng)勵(lì)政策相結(jié)合的方式來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。本文基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)前提假設(shè)和原則，對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)偏好分析，提出風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)流程，構(gòu)建了分擔(dān)的整體框架。

關(guān)鍵詞 PPP模式 政府 私人部門(mén) 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

一、PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)概況

“PPP模式”，也稱(chēng)“公私合營(yíng)”模式，指公共部門(mén)與私人企業(yè)合作的模式，是一種由政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成相互合作關(guān)系的形式。目前，該模式在全國(guó)被廣泛應(yīng)用于公共產(chǎn)品建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域。

PPP模式得到廣泛應(yīng)用，不僅因?yàn)槠淠軌蛴行Ы鉀Q政府資金不足的問(wèn)題，更取決于它的核心理念之一——風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。[1]合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行的前提，而PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的階段性、復(fù)雜性等特征決定了無(wú)論是政府部門(mén)還是私人部門(mén)承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。因此，建立一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制尤為重要。

二、山東省聊城市節(jié)能減排示范城市PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)介

2014年，聊城市成為山東省唯一入選的國(guó)家節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市，該市節(jié)能減排PPP項(xiàng)目是聊城市節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市PPP合作項(xiàng)目中最大的合作項(xiàng)目，中標(biāo)公司為燃控科技及聯(lián)合體山東華禾生物科技有限公司，預(yù)計(jì)總投資額為72.49億元，涉及范圍包括煙氣治理、濕地治理、水治理、節(jié)能及監(jiān)測(cè)等，開(kāi)展時(shí)間為2015年6月，建設(shè)期為3年。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況

政府憑借其職能所具有的優(yōu)勢(shì)，能夠提供部分行政職能上的操作性和便利性。因此，政府在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)中，傾向于承擔(dān)政策、法律和最低需求、監(jiān)管、保護(hù)公共利益等風(fēng)險(xiǎn)，涉及政府向用戶收費(fèi)的項(xiàng)目，由政府承擔(dān)支付風(fēng)險(xiǎn)；私營(yíng)企業(yè)以盈利為目的，并且具有較豐富的商業(yè)經(jīng)驗(yàn)。因此，社會(huì)資本方傾向于承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。如果存在第三方，即當(dāng)私人部門(mén)承包了該P(yáng)PP項(xiàng)目，但卻把其中一部分工程或業(yè)務(wù)交給第三方，也就是施工方，由于其具有施工技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，所以在施工過(guò)程中出現(xiàn)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)由第三方來(lái)承擔(dān)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)等雙方偏好意愿較低的風(fēng)險(xiǎn)及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，政府和私人部門(mén)可以通過(guò)商議協(xié)定與獎(jiǎng)勵(lì)政策相結(jié)合的方式來(lái)進(jìn)行分擔(dān)，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

（一）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)前提假設(shè)

1.“理性人”假設(shè)?！袄硇匀恕钡募僭O(shè)是指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，主體所追求的唯一目標(biāo)是自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。PPP項(xiàng)目的各參與方，即政府追求社會(huì)福利最大化，私營(yíng)部門(mén)追求自身利益最大化。因此，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體確定時(shí)，各方都是基于自身的目的作出的理性選擇。

2.“合作意愿”假設(shè)。雙方都愿意為了項(xiàng)目的順利完成而合作，從PPP項(xiàng)目整體出發(fā)，甚至可以損失部分自身利益來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)使項(xiàng)目能夠良好地建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，針對(duì)雙方均不愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)可通過(guò)協(xié)商或者風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等風(fēng)險(xiǎn)控制手段進(jìn)行分配，本著互利共贏的原則分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。[2]

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

任何項(xiàng)目都不可避免地存在風(fēng)險(xiǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)也不是一成不變的，風(fēng)險(xiǎn)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中。隨著PPP項(xiàng)目各個(gè)階段的進(jìn)行，風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型也在不斷發(fā)生變化。因此，在不同階段要用不同的原則來(lái)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)。

1. PPP項(xiàng)目初始階段——風(fēng)險(xiǎn)偏好和優(yōu)勢(shì)原則。風(fēng)險(xiǎn)偏好和優(yōu)勢(shì)原則是指項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有較大優(yōu)勢(shì)的一方來(lái)承擔(dān)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在自身的技術(shù)、管理水平、部門(mén)特點(diǎn)等方面，以達(dá)到項(xiàng)目整體滿意度的最大化。在項(xiàng)目初始階段，由控制力強(qiáng)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不僅可以降低項(xiàng)目發(fā)生該風(fēng)險(xiǎn)的幾率，減少項(xiàng)目成本，而且還能夠合理調(diào)動(dòng)和優(yōu)化配置各方的資源，提高整個(gè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理性。

2. PPP項(xiàng)目談判階段——風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則?；凇袄硇匀恕钡募僭O(shè)，各參與者都會(huì)要求與自身承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)大小相匹配的利益，獲取利益較大的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)也較高。也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)主體在有義務(wù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失的同時(shí)，也應(yīng)該有權(quán)利享有風(fēng)險(xiǎn)變化帶來(lái)的收益，并且該主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配。

一般而言，參與者愿意承擔(dān)在自身控制力以?xún)?nèi)并且收益率很大的風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于在控制力以外的風(fēng)險(xiǎn)，即使收益率很高，參與者承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的意愿也是很低的。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目中雙方承擔(dān)意愿低的風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)收益獎(jiǎng)勵(lì)政策，可以通過(guò)高于預(yù)期收益的激勵(lì)方式來(lái)刺激承擔(dān)主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

3. PPP項(xiàng)目進(jìn)行階段——風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)動(dòng)態(tài)原則。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，同時(shí)由于PPP項(xiàng)目具有建設(shè)營(yíng)運(yùn)合同周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素都會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架的穩(wěn)定性。因此，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架設(shè)計(jì)時(shí)要不斷進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和分擔(dān)等工作，以確定新形勢(shì)下雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的量。

五、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的框架

第一階段：PPP項(xiàng)目初始風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)階段。PPP項(xiàng)目初始階段，政府和私人部門(mén)會(huì)預(yù)估項(xiàng)目中面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，確定可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，以風(fēng)險(xiǎn)偏好和優(yōu)勢(shì)原則為主，結(jié)合各方對(duì)PPP項(xiàng)目初始風(fēng)險(xiǎn)的偏好選擇和各部門(mén)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，選擇對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制力大的一方來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因此，風(fēng)險(xiǎn)主要分為政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。第二階段：PPP項(xiàng)目談判風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)階段。分擔(dān)框架以風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則為主，各部門(mén)對(duì)初步承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、定價(jià)、談判和管理等工作，建立合理的分配方案，對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分擔(dān)。第三階段：PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)階段。最后，基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)原則，分擔(dān)框架建立了風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和再分擔(dān)機(jī)制，保證項(xiàng)目的良好運(yùn)行。

六、結(jié)語(yǔ)

PPP模式的成功運(yùn)用在很大程度上依賴(lài)于正確的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)以及合理的分配，風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)是保證PPP項(xiàng)目良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。對(duì)PPP模式下政府和私人部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題研究結(jié)果有利于充分調(diào)動(dòng)各類(lèi)社會(huì)資本的積極性，引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，提高社會(huì)公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，以更好地促進(jìn)政府與私人部門(mén)之間的“共贏”，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的多層次、多樣化發(fā)展。

（作者單位為中央民族大學(xué)）

[基金項(xiàng)目：本文系中央民族大學(xué)2016年本科生研究訓(xùn)練計(jì)劃（URTP）的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：URTP2016110072，項(xiàng)目名稱(chēng)：PPP模式下政府和私人部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題研究，指導(dǎo)老師：張興無(wú)，項(xiàng)目成員：胡涵，彭會(huì)，林可欣。]

參考文獻(xiàn)

[1] 張晨. PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的比較分析[D].天津大學(xué)，2014：1-70.

[2] 李麗紅，朱百峰，劉亞臣，張舒. PPP模式整體框架下風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2014（9）：11-14.

[3] 郭婷婷. PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究[J].金融天地，2016（7）.

[4] 莫科聰. PPP融資模式在環(huán)保領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究[D].北京：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2015：1-38.

[5] 李妍，杜崇東，劉婷婷.新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制研究——以河北省為例[J]. 2016（1）：95-99.