供給側改革背景下PPP模式熱潮的冷思考

顧永超

摘要： “十三五”規(guī)劃建議強調要加強供給側改革。PPP模式有效擴大了公共基礎設施建設和服務的供給，并改變了社會公共服務傳統(tǒng)的供給方式，是供給側結構性改革的重要內(nèi)容。本文通過分析我國當前PPP模式的發(fā)展歷程、推廣現(xiàn)狀和推廣過程中遇到的障礙，從加快法制建設、成立專門監(jiān)管機構、提供政策保障、培養(yǎng)專業(yè)化人才、為社會資本創(chuàng)造合理盈利空間等方面提出加快PPP模式推廣應用的政策建議。

Abstract： The 13th Five-Year Plan emphasizes to strengthen the reform of the supply-side. As an important part of the supply-side structural reforms， the PPP mode effectively expands the supply of public infrastructure and services， and changes the traditional supply mode of social public service. In this article， through analyzing the development course， current situation of promotion and promotion obstacles in the development process， this paper put forward some policy suggestions to speed up the popularization and application of the PPP mode， including speeding up the legal system construction， establishing a regulator， providing policy support， training professional talents， creating a reasonable profit space for the social capital， etc.

關鍵詞： PPP模式；供給側改革；推廣障礙；政策建議

Key words： PPP mode；reform of the supply-side；promotion obstacles；policy suggestions

中圖分類號：F294.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）04-0229-05

0 引言

目前我國經(jīng)濟發(fā)展進程中供給方面難以得到滿足，這其中很重要的方面就是社會公共服務供給得不到滿足[1]。伴隨著供給側改革的不斷發(fā)力，PPP模式作為公共服務基礎設施供給機制改革的重要內(nèi)容，對推廣供給側改革具有重要意義，可以充分實現(xiàn)市場在資源配置中起基礎性作用向起決定性作用的轉變，從而進一步提高公共服務基礎設施的供給效率和質量[1，2]。自2014年財金43號文件發(fā)布以來，有關PPP模式的研究和應用被推向高潮[3]。在過去的一年中，國家相關部委加強了PPP示范項目建設，建立PPP項目庫，地方層級政府也加大PPP項目推介招商力度，我國PPP模式熱度前所未有[4]。從研究PPP模式的文獻發(fā)文數(shù)量來看，也是從2014年開始，PPP模式相關論文數(shù)量急劇增多（見圖1），迎來了前所未有的研究熱潮。

PPP模式在英國、澳大利亞、新加坡等發(fā)達國家經(jīng)過二三十年的發(fā)展才趨于成熟，中國的PPP模式經(jīng)歷正式發(fā)文到試點探索才用了兩年多的時間，目前還處于探索磨合階段[5]。到目前為止，財政部公布的兩批示范項目中，第一批政府推介的PPP項目去除24.4%由于因素變化不再采用PPP模式的項目，其簽約率剛過50%；第二批政府推介的PPP項目由于發(fā)展時間較短，簽約率更是不到20%[6]。各級政府在緊鑼密鼓擴張PPP項目的同時，存在低簽約率的問題，對此需要冷靜思考，理性分析PPP模式推廣遇到的障礙，提出有效解決障礙、推廣PPP模式的政策建議[7]。

1 我國推廣PPP模式的背景

1.1 實現(xiàn)政府投融資制度變革的途徑

隨著我國經(jīng)濟體制的改革，我國政府投融資體制也發(fā)生著變革，包括三方面內(nèi)容：一是政府和企業(yè)投融資分離，二是投融資事權主體被細分為中央和地方政府兩個層面，三是財政投融資開始向平臺投融資轉變[8]。當前，推廣PPP模式也是為了繼續(xù)深化對政府投融資體制的變革，通過特許經(jīng)營等方式引入社會資本參與政府投融資，將傳統(tǒng)上由政府來提供的公共基礎設施服務，轉為由政府和市場合作來實現(xiàn)。并且PPP項目的建設、運營效果決定社會資本能否實現(xiàn)預期投資收益，這充分調動了社會資本的積極性。因此，PPP模式的發(fā)展將成為實現(xiàn)政府投融資制度變遷的有效途徑。

1.2 緩解地方政府的債務壓力

PPP模式的出現(xiàn)最早是為了緩解地方政府的債務壓力。英國在20世紀90年代推出PPP模式主要是為了解決公共基礎設施建設巨大的資金需求同財政資金不足的矛盾[9]。伴隨著我國GDP增速的進一步放緩，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)。與此同時，我國卻正處于城鎮(zhèn)化加速階段，根據(jù)國家統(tǒng)計局的最新數(shù)據(jù)，截至2015年底，我國城鎮(zhèn)化率已達56.1%，從《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》來看，到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60%[10]。由此可見，我國正面臨由于城鎮(zhèn)化加速帶來的基建投資需求旺盛與經(jīng)濟增速放緩，財政資金不足的突出矛盾[11]。此時，推廣PPP模式、引入社會資本參與公共基礎設施建設，形成了持續(xù)的資金投入機制，對于加快城鎮(zhèn)化建設，拓寬社會資本和公共部門的融資渠道，減少地方債務具有重要作用。

1.3 提高公共服務基礎設施的供給效率

PPP模式以提高公共基礎設施服務供給效率為根本目的，由公共部門同社會資本建立起來的長期合作關系。通過與社會資本合作，發(fā)揮其技術先進、管理經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，運用市場競爭和激勵約束機制，以授予特許經(jīng)營權為基礎，以利益共享、分險共擔為原則，提高公共產(chǎn)品和服務的供給質量與效率。

1.4 經(jīng)濟新常態(tài)背景下需要新的融資渠道實現(xiàn)供給側改革

我國經(jīng)濟新常態(tài)背景下財政收入增速放緩，地方政府融資平臺迫切需要轉型，PPP作為一種融資方式的創(chuàng)新，吸引社會資本參與公共基礎設施建設，充分發(fā)揮市場主體的創(chuàng)造性、高效性[12]。“十三五”規(guī)劃強調要加強供給側的改革，應用PPP模式的項目一般是關系到國計民生的公共工程，涉及的范圍廣，受眾的人群多，是供給側改革的重要內(nèi)容[2]。

1.5 拓寬社會資本投資領域，提升政府投融資效益

當前我國傳統(tǒng)的制造業(yè)產(chǎn)能過剩，伴隨著新一輪全國范圍內(nèi)樓市限購限貸新政的落地，房地產(chǎn)行業(yè)也進入下行周期，社會資本確實缺少合適的投資渠道，在此背景下推出PPP模式，可以利用財政資金指引社會資本參與建設公共基礎設施領域項目，一方面拓寬社會資本投資領域，另一方面發(fā)揮其項目管理和運營方面的優(yōu)勢，降低開發(fā)成本，縮短施工工期，提高工程質量，增加項目收益，有效改善政府建設低效的問題。北京地鐵四號線作為我國首個成功引入PPP模式的軌道交通項目，不僅大大節(jié)省了投資運營費用，還提高了項目收益水平[13]。

2 我國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀分析

2.1 我國PPP模式發(fā)展歷程

自20世紀90年代起，PPP模式開始引入我國，總結其發(fā)展可分為五個階段：第一是探索階段，從20世紀80年代到90年代初，為了解決政府供給公共基礎設施資金瓶頸，引入社會資本，這一階段的社會資本以外國資本為主，以深圳沙角B電廠為開端，PPP模式引入我國交通和電力等基礎設施建設領域，進入理論研究嘗試階段[10]。第二階段從1994年到2001年，屬于項目試點階段，借鑒國外經(jīng)驗，偏好具有運營模式（Operation）的BOT和BOO項目，以廣西來賓B電廠為首，新建了許多BOT試點項目，涵蓋的范圍也更為廣泛，也為接下來的發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗[14]。第三階段從2001年到2007年，屬于推廣階段。此階段，我國已初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制，公共社會服務事業(yè)市場化浪潮直接促進了PPP項目的推介，形式也越發(fā)多樣，許多民營企業(yè)借助PPP模式參與到公共項目建設與管理中，一定程度上緩解了政府財政壓力，但是也有不少項目建設遭擱置，難落地。第四階段從2008年到2012年，屬于調整階段，2008年美國金融危機改變了中國PPP模式發(fā)展的環(huán)境，我國及時推行了“四萬億計劃”刺激經(jīng)濟，地方政府通過國企、央企在公共產(chǎn)品和服務領域開展投融資工作，民間資本投資遭到擠壓，難以參與競爭，在不健全的相關制度下，民營企業(yè)自身也暴露出問題，這一階段的國有企業(yè)取代了民營企業(yè)。第五階段從2012年到現(xiàn)在，是發(fā)展新階段，并掀起新一輪研究熱潮。2013年11月，財政部全面統(tǒng)籌推進PPP改革，國家首次明確提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與到公共服務基礎設施的供給方面。2014年5月，PPP工作領導小組也相繼成立。近兩年，在政府的大力推進下，截至今年8月，我國PPP綜合信息平臺共納入10313個PPP項目，總投資約12.3萬億元，涉及市政工程、生態(tài)環(huán)境治理工程、大型交通運輸工程等19個行業(yè)，PPP模式發(fā)展如火如荼，涉及建設領域也越發(fā)廣泛[15]。

PPP模式作為公共服務和基礎設施領域推進市場化新的供給模式，與供給側結構性改革直接呼應、無縫對接，通過制度供給機制的創(chuàng)新，實現(xiàn)公共服務基礎設施建設供給效率和質量的提高，促進經(jīng)濟結構的轉型升級，實現(xiàn)政府投融資制度的變革和國家治理能力的提高[16]。

2.2 PPP模式推廣行業(yè)

截止到2016年8月31日，全國PPP項目總投資額大約12.3萬億元，從國家財政部和發(fā)改委公布的項目庫項目清單來看，PPP項目類型主要有：軌道交通、大橋、污水處理、垃圾分類處理、保障性住房、綜合管廊、港口建設、水利建設、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、高速公路、鐵路、文化體育等領域。從公示的示范項目名單中可以看出，推廣的PPP項目中市政工程占比最高，占總數(shù)量的35.3%，交通運輸次之，占總數(shù)量的12.2%，這兩個行業(yè)PPP項目數(shù)加起來幾乎占據(jù)了PPP項目總數(shù)的半壁江山，可見PPP項目行業(yè)集中度較高。接下來PPP項目從高到低依次應用于片區(qū)開發(fā)、旅游、生態(tài)建設和環(huán)境保護、教育、保障性安居工程和水利建設等方面，分別占總數(shù)的6.2%、5.6%、5.4%、5.0%、4.8%和4.6%，其他類型項目占比不大。（如圖2）

2.3 PPP模式的推廣區(qū)域

根據(jù)國家統(tǒng)計局資料，截至2015年底，我國城鎮(zhèn)化率已達56.1%，部分發(fā)達省市城鎮(zhèn)化率已過60%，而大多數(shù)省市還處于城鎮(zhèn)化加速過程中。因此，還需加強全國設施和社會公共服務的投資建設。圖3是國家發(fā)改委、財政部網(wǎng)站公布的PPP項目在全國各地的分布情況，時間截止到2016年6月底（資料信息由PPP綜合信息平臺整理）。從數(shù)據(jù)來看，我國各地區(qū)對PPP項目的需求不同，貴州、山東、新疆、四川、河南、內(nèi)蒙古等地PPP項目數(shù)量排在前列，社會資本投資的機會多。江蘇、江西、浙江、福建、湖南等地對PPP項目需求中等，社會資本投資機會相對較多。對于吉林、湖北、山西、天津、上海等地對PPP項目需求較小，社會資本投資機會少。

2.4 PPP項目回報機制類型

按照社會資本投資額回報機制進行分類，分為使用者付費（如收費公路、燃氣管道等）、政府付費（如市政道路、垃圾焚燒填埋場等）和可行性缺口付費（如學校、醫(yī)院、保障房等）三種方式。從財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看（如圖4），截至今年6月末，我國使用者付費類項目占總投資比例高達40%，政府付費和可行性缺口補助類項目分別占總投資額的22%和38%。追溯到3月底的數(shù)據(jù)（如圖5），對比可知，使用者付費略有降低，可行性缺口付費比例略有上升。從這3個月的發(fā)展趨勢來看，政府付費和補助類的項目比例逐漸提高，說明政府開始更多的站在公眾角度，注重社會供給效率的提高。

2.5 PPP熱潮與低簽約率并存

雖然從中央政府到地方政府都在積極推進PPP模式項目，但從我國財政部政府和社會資本合作中心發(fā)布的數(shù)據(jù)信息來看，PPP項目實際落地情況并不樂觀。據(jù)國家財政部副部長史耀斌介紹，截止2015年5月，全國各地公布的PPP項目，只有10%-20%簽訂了合同[2]，到今年一季度，實際簽約率也剛過三成，由此可見，當前PPP模式推廣熱潮下面臨低簽約率問題。

到2016年8月底，全國PPP綜合信息平臺項目庫中存項目10313個，涉及領域包括市政工程、交通運輸、保障性安居工程、片區(qū)開發(fā)、旅游、教育、生態(tài)建設和環(huán)境保護和水利建設等[15]。亓霞、柯永建、王守清等通過分析中國失敗的或出現(xiàn)問題的PPP項目案例，對項目失敗原因進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，近半數(shù)的項目失敗是由政府失信造成，市場收益不足、市場需求量的變化、項目前期決策失誤、法律變更等是占比較高的失敗原因[17]。

3 PPP模式推廣面臨的障礙

供給側改革以來，PPP模式推介熱潮到了前所未有的高度，到目前為止，財政部公布的兩批示范項目中入庫的剛過半，其中處于執(zhí)行階段的項目僅為32%，還有35%的項目還處于識別、方案論證階段，總體來看，我國PPP項目存在落地率不高的問題。下面從五個方面分析我國在推進PPP項目過程中面臨的障礙。

3.1 對PPP存在認知障礙

PPP最顯著的特點就是在項目的全過程突出利益共享和風險分擔，一方面強調風險分擔應由最有承擔能力的一方負擔，另一方面強調在合同設計時規(guī)定收益的合理分配。PPP是政府投資項目制度的變遷，從傳統(tǒng)的大包大攬公共產(chǎn)品和公共服務向PPP模式轉變，這一轉變不僅僅是風險的轉嫁和方式的更新，而是適應政府轉變職能、優(yōu)化資源配置、深化供給側改革的體制機制的變革。只有認識到這一高度，推廣PPP模式才具有實際意義。而目前，很多地方政府只看到PPP模式的融資功能，把PPP模式作為緩解財政壓力的一種手段而已，未能注重公共產(chǎn)品供給效率的提升和供給制度的建設。很多銀行和金融機構對PPP認識也不足，尤其是對PPP項目中存在的風險認識不足，這就導致許多中小型企業(yè)很難從銀行等金融機構處獲得資金支持，不利于PPP模式的推廣和發(fā)展[3]。

3.2 立法的滯后，相關法律不健全

在立法層面上，首先PPP模式的相關指導性文件很多，但缺乏頂層的法律框架，難以明確各級政府在公司合作關系中的職責，不利于各監(jiān)管部門分工協(xié)調與監(jiān)管，也難以為私人部門提供法律保障。再有當前PPP模式立法的協(xié)調性和可操作性不強，發(fā)改委和財政部在PPP領域都出臺了不少法律政策文件，但在運作方式、項目實施機構、采購依據(jù)、采購方式等方面存在沖突，形成PPP項目的多頭管理，使得地方政府和社會資本在參與PPP項目過程中對政策程序顯得無所適從[18]。

3.3 政策保障不健全，社會資本進入PPP市場存在障礙

首先，從社會資本角度來看，民營資本存在競爭力不強，規(guī)模小等特點，往往難以進入公共基礎設施建設領域，地方政府習慣同資質較好的國有企業(yè)建立合作關系，投資方仍然以資本雄厚的國有企業(yè)居多。其次，金融政策支持力度不夠，金融市場管制較嚴，造成社會資本融資難、融資手段單一、融資能力差的局面[19]。最后，公共基礎設施領域，民營資本的準入制度也相當嚴格，復雜而又冗長的審批程序使很多民營資本望而卻步。所以對于民間資本而言，進入公共基礎設施領域市場仍然存在障礙。

3.4 缺乏專業(yè)機構和人才

PPP在我國也是近幾年才進入應用熱潮，財政部公布的兩批示范項目進入執(zhí)行階段不足半成，運行時間短，經(jīng)驗不足，同時，PPP項目本身更是一項復雜的系統(tǒng)工程，迫切需要專業(yè)機構和人才。當前也有部分學者專家開始關注國外先進國家經(jīng)驗，研究推廣PPP模式。PPP項目具有周期長、操作復雜在項目識別、準備、采購執(zhí)行、移交運營等環(huán)節(jié)需要大量懂法律、技術、財務的復合型人才。從其他國家的經(jīng)驗來看，政府亟需成立PPP事務管理機構來進行頂層設計、提供法律政策上的支持、做好項目審批和監(jiān)管工作。

3.5 項目吸引力與可獲得性不足

社會資本能否成功地參與到PPP項目中主要取決于第一，項目的吸引力，即在可接受的風險范圍內(nèi)能否獲得可觀的收益；第二，項目的可獲得性，這取決于政府與社會資本方的合作意愿大小[10]。對于收益率不足的項目，社會資本參與的積極性較低。收益率充足的項目對于社會資本而言屬于稀缺資源，政府很少將這種優(yōu)質項目推入市場，因此可獲得性不足，社會資本往往難以參與其中。

4 PPP模式發(fā)展的對策建議

4.1 加快法制建設，解決信息不對稱，增進主體間信任

我國當前依賴行政性政策主導PPP模式發(fā)展，政策的反復性造成PPP模式發(fā)展不穩(wěn)定，PPP模式的成功運作需要完備、清晰的法律條文來保障其順利推行，使項目在整個生命周期內(nèi)有章可循，因此，制定一部規(guī)范PPP的上位法勢在必行。特別是要明確雙方的違約責任和追責機制，遵循市場契約精神[18]，從而形成平等合作的關系，增強投資者信心。而首要解決的就是統(tǒng)一PPP領域不同政策性文件的沖突點和矛盾點，形成完善統(tǒng)一的PPP法律體系。從而保障PPP項目參與主體能夠充分協(xié)商談判，緩解參與主體的信息不對稱[20]。同時，法律制度可以約束PPP項目相關主體行為，保證合同中約定的有關風險分擔、收益分配、權利、義務等條款得以有效履行，從而在PPP模式下實現(xiàn)真正的風險共擔、利益共享。

2015年，發(fā)改委、財政部等6部門聯(lián)合發(fā)布了《基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，許多業(yè)界學者、專家將其視為PPP模式的基本法[18]，但其并不是真正意義上的法律，所以仍需要加快全國人大對于《特許經(jīng)營法》的立法，以保證合作雙方之間的權利和義務，尤其是與政府合作的私營企業(yè)的權益。還要保證PPP項目不受地方政府的政策連續(xù)性影響，因為大部分PPP項目是長期投資和運營的項目，政策的頻繁變化不利于雙方合作，削弱了私營企業(yè)的實力。

4.2 完善成立專門監(jiān)管機構

借鑒國外經(jīng)驗，很多成功推廣PPP項目的國家和地區(qū)都有專業(yè)的PPP管理機構作為支撐，比如英國的PUK，澳大利亞的IAU以及歐盟的歐洲PPP專家中心等[20]。在我國也可設立PPP管理中心，作為專門的PPP模式推廣應用監(jiān)管機構。從法律層面上對PPP監(jiān)管機構作出明確具體的規(guī)定，確定其管理權限、管理范圍，從行為主體界定、投資領域約束、操作規(guī)程標準、過程信用評價等方面合理介入，在財政部門的監(jiān)督指導下履行PPP監(jiān)管職責。當然，為了避免PPP模式監(jiān)管因缺乏法律支撐而造成公私方的糾紛，減少監(jiān)管阻力，加強PPP監(jiān)管機構法制研究和建設力度是非常有必要的，這樣可以使PPP監(jiān)管機構有可靠的法律法規(guī)支撐，將PPP監(jiān)管置于法律框架內(nèi)運行。

4.3 提供政策保障，降低社會資本進入障礙

第一，加大金融政策支持：發(fā)揮政策性銀行的引領和導向作用，對不同類型的項目采取不同的信貸支持，實行差別化支持政策；調整銀行信貸評價體系，使私營企業(yè)與國有企業(yè)具有平等融資條件；借鑒外國成功案例，為PPP項目提供其他重要融資渠道，比如政府基金、資產(chǎn)管理機構，投資基金，也可以通過專業(yè)投資機構將保險基金、養(yǎng)老基金等用來投資基礎設施項目，解決社會資本融資難問題[21]。第二，發(fā)揮財政資金的杠桿作用和保障作用：通過優(yōu)化現(xiàn)有專項資金管理辦法、設立支持基金引導社會資本，明確財政資金對不同項目類型的補貼方式，發(fā)揮財政資金的杠桿作用。當前我國已設立1800億基金，對社會資本投資具有強大的撬動作用。第三，完善產(chǎn)業(yè)稅收等配套政策：通過稅收減免、利息補貼、增信擔保以及項目周邊土地或附屬物經(jīng)營開發(fā)優(yōu)先權等方式激勵社會資本參與的積極性。

4.4 大力培養(yǎng)專業(yè)化人才

PPP項目運作過程中需要綜合運用復雜的法律、金融和財務等方面知識，對管理人員要求高，需要各領域極為專業(yè)的人才。政府部門在制定各行業(yè)PPP項目操作流程時，為了保證高效完善，需要其提供相關的專業(yè)指導。根據(jù)我國國情，可以從兩方面培養(yǎng)人才：第一，注重內(nèi)部人才培養(yǎng)，可以組織政府專業(yè)部門進行知識培訓，學習實際案例，加強同高校聯(lián)系進行理論實踐交流；第二，善于外部人才引進，吸引外國專業(yè)人才為我所用，通過聘請國外專家，較快學習國外先進經(jīng)驗。

4.5 尊重社會資本逐利性，創(chuàng)造合理盈利空間

一般說來，社會資本綜合融資成本在8%左右，考慮交易費用和適當回報，就要達到9%左右。如果政府承諾的投資回報率及愿意承擔的綜合融資成本較低，則意味著該項目對社會資本的吸引力不大[22]。從調研情況來看，目前項目的回報預期遠低于這一水平，社會資本根本無法融到資金。因此，必須為社會資本創(chuàng)造合理的盈利空間。從運作方式看，要盡量減少行政手段干預，尊重市場規(guī)律，特別是在定價機制上要敢于突破；從融資環(huán)節(jié)看，要充分發(fā)揮政策性金融、開發(fā)性金融的作用，借鑒國家開發(fā)銀行棚戶區(qū)改造經(jīng)驗，解決企業(yè)融資難問題；從政府責任來看，不能把風險全部推給社會資本，要形成政資之間合理的風險分擔機制；從法治建設來看，要加快相關法律法規(guī)的制定，依法保障社會資本合理權益。

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