國內(nèi)外公共住房的政策研究及其啟示

莫文彬

摘要：我國經(jīng)濟的快速發(fā)展不僅推動了中國城市化的進程，也帶來了城市人口的住房問題。為了保證居民總體的生活質(zhì)量，確保住房資源的合理分配和社會的相對公平，公共住房的建設和政策實施變得尤為重要。本文通過研究具有代表性的美國、新加坡、德國的公共住房政策和國內(nèi)珠海的公共住房政策，通過經(jīng)驗借鑒的形式，提出完善我國公共住房政策制定的建議。

Abstract： China's rapid economic development not only promoted the process of urbanization， but also brought the housing problem of urban population. In order to ensure the overall quality of life of residents， and ensure the rational distribution of housing resources and social fairness， public housing construction and policy implementation becomes very important. In this paper， through the study of the public housing policies of United States， Singapore and Germany Zhuhai City in China， the author puts forward some suggestions for perfecting the public housing policy.

關鍵詞：公共住房；政策制定；經(jīng)驗與啟示

Key words： public housing；policy making；experience and enlightenment

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）04-0008-03

1 研究背景與意義

近年來，隨著城市數(shù)量和規(guī)模的不斷發(fā)展，外來人口、低薪階級的城市住房問題已引起人們的高度重視，相應的公共住房的建設、發(fā)展以及配套一系列的政策制度也應運而生。公共住房，即Mass Housing，可譯為大眾住房，在我國主要指經(jīng)濟適用房、公共租賃房和廉租房三種類型房屋，其目的在于幫助解決城市里中、低收入人群的住房困難等問題。

公共住房政策的合理制定是促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展具有重要保障。由于我國人口基數(shù)龐大、住房資源不均等國情，公共住房保障對象僅限于社會底層的困難家庭，而城市中大部分中低收入“夾心層”的住房困難問題卻依然未受到充分地關注。因此，本文借鑒國內(nèi)外各方在公共住房政策上的實施經(jīng)驗，系統(tǒng)總結當前我國公共住房政策的不足，并形成相關的政策改進和發(fā)展建議。

2 國內(nèi)外公共住房的政策研究

2.1 公共住房政策分類

根據(jù)保障方式和環(huán)節(jié)的不同，公共住房政策分為兩類：第一種是供給導向型的公共住房政策，第二種是需求導向型的公共住房政策[1]。

2.1.1 供給導向型的公共住房政策

國家通過直接增加住房供應總量來降低房價和租金，達到提高居民支付能力的目的。政策的優(yōu)勢在于可改善住房市場的供應結構缺陷，調(diào)節(jié)住房供應與需求關系趨向于合理狀態(tài)，代表國家是英國、新加坡和香港，這類國家通常具有地少人多，地價偏高的特點。

2.1.2 需求導向型的公共住房政策

直接向居民提供貨幣補助，提高他們住房消費的支付能力。政策的優(yōu)勢在于縮小居民的住房支付能力的兩極分化，確保社會財富分配相對均衡，有利于社會和諧。代表國家是瑞典、德國和日本，特點是具有二戰(zhàn)以來普遍的“房荒”問題。

2.2 國外公共住房的政策研究

2.2.1美國

美國的保障性住房政策是通過市場化手段解決中低收入者住房問題。具體形式通過財政補貼、金融支持等手段幫助中低收入者獲得在市場上進行租賃或者購買住房的一定能力。大部分資金保是通過金融手段完成，如對居民和開發(fā)商提供低息貸款、對開發(fā)商提供免稅優(yōu)惠等。美國的公共住房政策主要發(fā)展如下：

1949年《全國可承受住房法》基本思路是市場機制與政府干預相結合。

1968年《公平住房法》反對房地產(chǎn)界進行種族歧視。

1975年《抵押貸款公示法》的實施，保證低收入群體獲得得到住房抵押貸款的能力和機會。

1986年《稅制改革法》為低收入住房建設提供財政補貼。

市場化是美國的公共住房政策的重要特點。政府通過財政補貼和各種金融手段以保證中低收入者也能參與商品房市場，其實美國的公共住房政策與自由市場經(jīng)濟緊密相關，雖這種做法對整體商品房市場的干擾較小，但也有一定的經(jīng)濟隱患，容易受到金融市場的波動。

2.2.2 新加坡

新加坡的保障性住房體系以組屋供應為主，輔以補貼政策。出租型廉租屋、出售型廉價屋是新加坡的租屋計劃的兩種重要形式。計劃運行所需的資金和補貼由政府負責，公積金是組屋計劃的重要資金來源。當前新加坡接近90%的家庭擁有自己購買的現(xiàn)代化公寓，基本實現(xiàn)了的“居者有其屋的目標”。[3]新加坡的公共住房政策發(fā)展如下：

1960年制定了《住宅發(fā)展法》，成立“住房開發(fā)委員會”（簡稱HDB）。

1964年“居者有其屋計劃”為無力在住房市場上買房的部分居民建造和提供住房。

1968年中央公積金法（修正案）允許居民用公積金買房。

新加坡公共住房政策的實施，與新加坡政府在政治和經(jīng)濟兩方面的極大支持密不可分，從其運行上可以看出，新加坡在土地供給和建設資金方面都給予了極大的政策傾斜，政府還成立了專門的機構負責組屋建設，確保了執(zhí)行的質(zhì)量和計劃性。

2.2.3 德國

德國的公共住房形式是聯(lián)邦政府為居民提供貨幣補助（如住房補貼和租金管理），地方政府則提供公共住房。其住房開發(fā)由私人主導，國家通過法律、金融進行引導和規(guī)范，資金來由主要是政府、社會住房協(xié)會和私人部門。德國的公共住房政策發(fā)展如下：

19世紀中葉“單位房”制度，為了吸引和留住更多的勞動力，建筑大多在同一空間中滿足就業(yè)與居住等不同功能。

第二次世界大戰(zhàn)后的福利性公共住房制度，主要特點是福利性公共住房一般是政府出資，由非營利住宅公司或自治團體建造。

20世紀以來實行兩種住房保障體系：一種是政府主導模式，另一種是市場主導模式。

德國的公共住房政策是通過住房保障體系與市場供給體系兩者相互結合，即確保了公共住房的政策性，也調(diào)動了市場參與的活力。所以，不僅可以基本實現(xiàn)住房的供需平衡，而且其有關的住房保障體系對整個德國的公共住房建設和運行起著不可替代的作用。

2.3 國內(nèi)公共住房的政策研究——以珠海為例

珠海作為我國廣東經(jīng)濟特區(qū)之一，具有較長的公共住房政策實施和發(fā)展歷史，可一定程度上呈現(xiàn)我國整體的公共住房政策發(fā)展脈絡。

珠海市從上世紀90年代開始，就響應大力發(fā)展經(jīng)濟適用房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶，直到21世紀初，經(jīng)濟適用房出現(xiàn)了閑置“豪宅”和經(jīng)濟適用房租賃等不良現(xiàn)象，公共住房用于解決低收入人群住房問題的作用受到了影響。直至2004年，政府第一次明確將經(jīng)濟適用房定義為“政府提供優(yōu)惠政策，限定建設標準、供應對象和銷售方法，具有保障性的政策性商品房”，提高公共住房的規(guī)范化管理。

2012 年開始，珠海推行“三房合一”的住房政策，即將廉租房、公租房等保障性住房逐步合并管理，實行了“只租不售”的政策。其特點在于居住在保障性住房里的居民為非永久住戶，而是會根據(jù)住戶的所擁有財產(chǎn)情況定期進行調(diào)整。[4]

珠海市的公共住房政策偏向于供給導向型政策，“三房合一”的運行模式兼顧了低收入群體和中等收入群體的利益，也較好地防止了住區(qū)的社會分化，但其選址上缺乏引導，多數(shù)建設在較為偏僻的地區(qū)，不利于其居民的日常出行和生活。

2.4 國內(nèi)外公共住房的政策比較

通過對國內(nèi)外公共住房政策的對比可知，因各國不同的國際背景、福利水平、人口容量等因素而形成了不同的政策傾向，但政府依然處于政策制定的核心地位，區(qū)別在于供給導向型政策著重對住房市場供應的干預，需求導向型政策則著重對住房市場分配的干預。

國外的公共住房選址可集中在環(huán)境優(yōu)秀與生活條件成熟地段，保證了公共住房的整體質(zhì)量。在社區(qū)運營，國外公共住房項目耗時較長，項目顯得更加成熟，考慮周到齊全。而國內(nèi)的公共住房建設，缺乏相應的政策引導與控制，雖建設周期較短且有公共服務設施配套，但整體的建設體系和后期運營都相對不成熟。

3 公共住房政策制定的經(jīng)驗借鑒和啟示

3.1 當前我國公共住房政策存在的部分問題

3.1.1 收入監(jiān)管和審核缺乏完善機制

目前我國已根據(jù)一定的收入標準對居民購買或租用公共住房的資格設置了相應的準入條件，但對居民收入水平的審核力度，以及收入改變后如何退出公共住房體系則沒有明確規(guī)定。而且保障性住房購買者合法的擁有產(chǎn)權，可以在住房市場上進行交易，不完善的收入監(jiān)管和審核機制容易導致投機取巧的現(xiàn)象發(fā)生。

3.1.2 相關法律和法規(guī)保護作用薄弱

我國住房保障的多數(shù)規(guī)定都是以政策制定存在，缺乏建立住房保障體系的法律基礎。目前我國部分地區(qū)因相關政策和規(guī)定缺乏強制性和權威性，導致公共住房建設的許多具體措施無法按計劃實施，導致公共住房的整體開發(fā)建設進度較為緩慢，不利于公共住房相關政策的有效開展。

3.1.3 政府的主導作用缺乏力度

土地財政是地方政府的主要財政收入，而土地價值往往是體現(xiàn)其區(qū)位環(huán)境、交通條件、周邊服務設施等指標的綜合體現(xiàn)。所以公共住房在其選址與建設會受到土地財政實施的制約，當前我國公共住房多數(shù)位于較為偏遠地段，周邊交通便利程度及公共服務設施也相對不完善，公共住房整體居住質(zhì)量較低。

3.2 完善我國公共住房政策制定的啟示和建議

根據(jù)以上的問題分析，對我國公共住房政策從經(jīng)濟、政治、社會三個方面進行完善。

經(jīng)濟方面，建立多樣化、可持續(xù)的公共住房融資途徑。充足的資金是公共住房政策正常實施和進行的最基本的保障，通過多源頭的方式進行資金的籌集，可以在短時間內(nèi)獲取大量的資金用于公共住房的建設，也能減輕政府在資金方面的壓力。

政治方面。成立專門負責公共住房建設和管理的政府機構，強化政府在公共住房市場上的權威性，強化政府的調(diào)控作用。同時，合理完善和健全公共住房制度，確保公共住房的選址規(guī)劃、建設規(guī)劃、實施模式、住房分配、運營主體和住房進入和退出機制等都有法可依、有章可循，對違法違規(guī)給予嚴厲的處罰。

社會方面，發(fā)揮自治組織的社區(qū)管理作用，成立非營利組織—社會住房協(xié)會，著重解決成員的住房問題，借鑒德國在存在社會隔離和社會問題的社區(qū)建立鄰里委員會，對社區(qū)進行民主化的管理，有意識地提高居民的整體社會福利意識和道德意識，提倡社會上層階級適當扶持中低收入者，引導社會資金傾向于福利性的投資。

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