世界政治經(jīng)濟(jì)演變、新產(chǎn)業(yè)政策與中國(guó)制造業(yè)的升級(jí)策略

李景?！×种俸?/p>

摘要 全球制造業(yè)生產(chǎn)與需求的“重力中心”已經(jīng)從發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)到新興經(jīng)濟(jì)體，重塑了世界產(chǎn)業(yè)格局。全球制造業(yè)出現(xiàn)了一些新的焦點(diǎn)問(wèn)題：市場(chǎng)拉力因素催生新的市場(chǎng)需求；新興技術(shù)推力因素重新界定了競(jìng)爭(zhēng)能力；不斷涌生的商業(yè)模式和組織趨向?qū)⒏淖儍r(jià)值鏈結(jié)構(gòu)與企業(yè)-消費(fèi)者交互方式；自然資源、清潔水的減少，逆向氣候變化，說(shuō)明需要提升資源使用效率。這些變化將重塑?chē)?guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源，并對(duì)國(guó)家與企業(yè)提出新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。產(chǎn)業(yè)政策被認(rèn)為是一國(guó)支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)增加關(guān)鍵的新方式。本文采用新產(chǎn)業(yè)政策矩陣方法解析美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)背后的政策機(jī)制與潛在影響，并提出基于增加知識(shí)要素投入一跨行業(yè)政策干預(yù)、增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新制造業(yè)價(jià)值鏈、營(yíng)造社會(huì)環(huán)境條件等的中國(guó)制造業(yè)升級(jí)策略。

關(guān)鍵詞 演變 新產(chǎn)業(yè)政策 國(guó)家制造業(yè)系統(tǒng) 升級(jí)

一、引言

中國(guó)各級(jí)政府都將“去工業(yè)化”設(shè)定為優(yōu)先政策目標(biāo)，來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以圖順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。然而，國(guó)際上出現(xiàn)兩種不容忽視的趨向：一是學(xué)界對(duì)去工業(yè)化經(jīng)濟(jì)后果的探討。去工業(yè)化一般是指GDP中制造業(yè)產(chǎn)出份額和全部就業(yè)中制造業(yè)就業(yè)量的逐步減少（Rowthorn&Ramaswamv，1999：Kang&Lee，2011）。一國(guó)去工業(yè)化的內(nèi)在后果是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率減速（Crtlz，2015）。更值得注意的是，出現(xiàn)早熟去工業(yè)化的國(guó)家人均收入低于歷史上發(fā)達(dá)國(guó)家的同期水平（Rowthorn&Ramaswamv，1999：Dasgupta&Singh，2006）。此外，許多學(xué)者分析拉美國(guó)家外向增長(zhǎng)戰(zhàn)略成功后經(jīng)濟(jì)停滯原因時(shí)，紛紛指向早熟去工業(yè)化，尤其是墨西哥（Blecker，2009：Kehoe&Meza，2011）。二是主要經(jīng)合組織國(guó)家（如美國(guó)、德國(guó)日本英國(guó)等）制造業(yè)復(fù)興的產(chǎn)業(yè)政策，2008年金融危機(jī)后，產(chǎn)業(yè)政策被認(rèn)為是一國(guó)支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)增加關(guān)鍵的新方式主要經(jīng)合組織國(guó)家特別關(guān)注制造業(yè)份額的減少，重新審視全球化背景下政府推動(dòng)特定行業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)發(fā)展的重要作用。這些國(guó)家采取稱(chēng)之為“新產(chǎn)業(yè)政策”戰(zhàn)略，注重制造業(yè)的系統(tǒng)特性，希望以此來(lái)重獲國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，弄清這兩種趨向背后的邏輯關(guān)系，將更好理解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的區(qū)別，也更加明晰如何構(gòu)建可能的路徑經(jīng)由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

在卡爾多框架下（Kaldor，1989），制造業(yè)部門(mén)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)積極的結(jié)構(gòu)變化。去工業(yè)化被認(rèn)為是發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期低增長(zhǎng)的主要內(nèi)在原因。如果發(fā)生早熟的去工業(yè)化，將會(huì)削弱制造業(yè)的引擎作用，也會(huì)導(dǎo)致整個(gè)生產(chǎn)增長(zhǎng)率下降（cruz，2015），進(jìn)而會(huì)減少投資，帶來(lái)工資停滯，削弱需求增長(zhǎng)。因此，也將降低社會(huì)創(chuàng)造就業(yè)的能力，從而導(dǎo)致失業(yè)增加或者潛在失業(yè)最后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將被延遲，這將會(huì)導(dǎo)致一國(guó)或地區(qū)不得不耗費(fèi)更長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)達(dá)到成熟產(chǎn)業(yè)體系和出口資本品階段，即具有較少的勞動(dòng)力剩余和更高的生產(chǎn)率水平的階段。總之，早熟的去工業(yè)化會(huì)導(dǎo)致累積循環(huán)的負(fù)反饋，不充分增長(zhǎng)-低投資-低生產(chǎn)率-高失業(yè)率，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)失敗。鑒于此，道路選擇和制度變革對(duì)獲取制造業(yè)優(yōu)勢(shì)具有決定意義。自2008年金融危機(jī)以來(lái)，主要經(jīng)合組織國(guó)家，如美國(guó)，德國(guó)。日本，英國(guó)等都重視就業(yè)和增長(zhǎng)的新源泉，尤其是制造業(yè)，都開(kāi)始察覺(jué)到本地制造業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)和產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)。進(jìn)而，政策制定者開(kāi)始重估產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策，正視全球制造業(yè)的演變特征：經(jīng)合組織國(guó)家制造業(yè)份額日漸衰減、新興經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)力日益增強(qiáng)、資源節(jié)約型制造業(yè)需求日益增加、全球制造業(yè)價(jià)值鏈的復(fù)雜性和重要性日趨膨脹、技術(shù)變化日益加速等。因此，理清世界政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系演變，探明主要經(jīng)合組織國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略意圖，厘定政府合適的作用及政策準(zhǔn)則，將有助于更好實(shí)施“中國(guó)制造2025”。

二、世界政治經(jīng)濟(jì)演變與政策準(zhǔn)則

全球制造業(yè)展現(xiàn)出日漸增加的碎片化和復(fù)雜性。產(chǎn)品生產(chǎn)呈現(xiàn)日益增加的階段化創(chuàng)制，包括原料提取。零部件生產(chǎn)，組裝，定制，都可以在不同地區(qū)和國(guó)家進(jìn)行。同時(shí)，每一生產(chǎn)階段又融合了多種制造企業(yè)與非制造企業(yè)的多層次相互作用，因此，最近20年來(lái)中間品貿(mào)易日趨增長(zhǎng)，用于價(jià)值鏈下一階段的再循環(huán)，如果用不變價(jià)格測(cè)算，在過(guò)去80年間世界中間品進(jìn)口已出現(xiàn)10倍的增長(zhǎng)（Kawakami&Sturgeon，2010）。也有學(xué)者指出，中間品貿(mào)易已經(jīng)占據(jù)世界貿(mào)易額的一半以上（Miroudot et al.，2009）。由于全球制造業(yè)生產(chǎn)與需求的“重力中心”已經(jīng)從發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)到新興經(jīng)濟(jì)體，特別是移向亞洲，這導(dǎo)致全球產(chǎn)業(yè)格局重塑——生產(chǎn)的區(qū)位、控制和所有權(quán)的再配置（Gereffi et al，2005）。于是，發(fā)展中國(guó)家占世界制造業(yè)出口的份額從1992年的20.4%上升到2000年的29.4%，到2009年已經(jīng)達(dá)到39%（UNIDO，2011），同時(shí)伴隨的是中高技術(shù)產(chǎn)品份額的不斷提升（UNIDO，2013）。2010年，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體首次吸收了接近一半的全球FDI，同時(shí)按購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)計(jì)算，非經(jīng)合組織國(guó)家生產(chǎn)世界GDP的一半（OECD，2013）。這些變動(dòng)結(jié)果表明：生產(chǎn)的重置，以及更重要的相關(guān)活動(dòng)，如研發(fā)與專(zhuān)業(yè)服務(wù)的遷移。根據(jù)測(cè)算，所有電子行業(yè)研發(fā)活動(dòng)的90%在亞洲完成（Ezell&Atkinson，2011）。

盡管制造業(yè)需求蓬勃增長(zhǎng)，但也出現(xiàn)了一些新的焦點(diǎn)問(wèn)題：市場(chǎng)拉力因素，如個(gè)性化產(chǎn)品和全球新興中產(chǎn)階級(jí)的需要日益劇增，催生新的市場(chǎng)需求：新興技術(shù)推力因素，如制造業(yè)時(shí)限的快速減少、納米技術(shù)、生物技術(shù)、新材料與新生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，重新界定了競(jìng)爭(zhēng)能力；不斷涌生的商業(yè)模式和組織趨向，如蓬勃發(fā)展的產(chǎn)品-服務(wù)系統(tǒng)、虛擬全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、智能化生產(chǎn)、物聯(lián)網(wǎng)等，將改變價(jià)值鏈結(jié)構(gòu)與企業(yè)-消費(fèi)者交互方式；自然資源、清潔水的減少，逆向氣候變化，說(shuō)明需要提升資源使用效率（UNIDO，2011）。這些來(lái)自市場(chǎng)、技術(shù)和商業(yè)模型的新趨向?qū)?huì)重塑全球未來(lái)制造業(yè)。同時(shí)，這些變化將重塑?chē)?guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源，并對(duì)企業(yè)與國(guó)家提出新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。面對(duì)全新的制造業(yè)全球化圖景，由于不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和與之相關(guān)的社會(huì)，政治與文化環(huán)境所形成的網(wǎng)絡(luò)化特征（見(jiàn)表1），國(guó)家間將出現(xiàn)分化（Coe et al，2008）。

在過(guò)去兩個(gè)世紀(jì)，工業(yè)化國(guó)家已經(jīng)采用了廣泛的介入政策，旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家制造業(yè)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)重組。與之相關(guān)的是，合適的政府作用和政策準(zhǔn)則二戰(zhàn)后，許多國(guó)家采用產(chǎn)業(yè)政策作為國(guó)家指令性規(guī)劃工具，如進(jìn)口替代-出口推動(dòng)/幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)-戰(zhàn)略性行業(yè)的國(guó)有企業(yè)。理論界將之稱(chēng)為“挑選勝者”方法?；诖嬖诖罅康氖袌?chǎng)失敗，特別是發(fā)展中國(guó)家，政府必須干預(yù)國(guó)家結(jié)構(gòu)重組。而20世紀(jì)后期，出現(xiàn)了突出的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)問(wèn)題，逐漸發(fā)現(xiàn)政府失敗比市場(chǎng)失敗更嚴(yán)重。因此，產(chǎn)業(yè)政策在許多國(guó)家慢慢失勢(shì)。但是，日本、臺(tái)灣、韓國(guó)、新加坡和香港采用政府干預(yù)（包括產(chǎn)業(yè)貿(mào)易和技術(shù)政策），獲得了成功。認(rèn)為政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理主要有兩個(gè)邏輯依據(jù)：市場(chǎng)失敗和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)（Lin，2012：Andreoni&Scazzieri，2014）。近年來(lái)，古典產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)進(jìn)一步豐富，并重構(gòu)創(chuàng)新系統(tǒng)框架，提供技術(shù)-創(chuàng)新演化關(guān)系的新視角。Freeman（1987）、Lundvall（1992）和Nelson（1993）首次重視基礎(chǔ)設(shè)施與制度問(wèn)題，技術(shù)鎖定、路徑依賴(lài)與轉(zhuǎn)型失敗，聯(lián)系與網(wǎng)絡(luò)配置失敗，以及企業(yè)、本地網(wǎng)絡(luò)與系統(tǒng)交互的學(xué)習(xí)演化（Melerba，2002：Andreoni，2013）。這些問(wèn)題逐漸被歸納為“系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)失敗”（Dodgson et al，2011：Wade，2012），這使得要超越企業(yè)、行業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)來(lái)融入更廣闊的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)演化背景下來(lái)尋求對(duì)策。

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策是在特定國(guó)家背景下制定，國(guó)家間為尋求最具有價(jià)值捕獲潛力的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)而展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)。一般地，國(guó)家背景特征包涵：制度行業(yè)構(gòu)成制造業(yè)體系配置、技術(shù)結(jié)構(gòu)和資源稟賦。因此，弄清國(guó)家制造業(yè)系統(tǒng)中可利用的要素投入的性質(zhì)和作用特別重要。此外，制造業(yè)價(jià)值鏈和生產(chǎn)技術(shù)的相互依賴(lài)性不斷增強(qiáng)，基于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或者技術(shù)分類(lèi)的分析將不能全面解析國(guó)家制造業(yè)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)性。最后，國(guó)家制造系統(tǒng)涵蓋復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)：廣泛的部件、材料、生產(chǎn)系統(tǒng)及次生產(chǎn)系統(tǒng)、生產(chǎn)者服務(wù)以及產(chǎn)品相關(guān)的服務(wù)系統(tǒng)。所有這些都需要整合于國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)和全球價(jià)值鏈。因此，許多國(guó)家紛紛開(kāi)始探究增強(qiáng)特定部門(mén)、技術(shù)或者產(chǎn)業(yè)活動(dòng)中某些領(lǐng)域的戰(zhàn)略方法。

三、歐美再工業(yè)化與新產(chǎn)業(yè)政策

（一）去工業(yè)化的生成機(jī)制

歷史上，發(fā)達(dá)國(guó)家去工業(yè)化，或者說(shuō)出現(xiàn)工業(yè)化進(jìn)程的拐點(diǎn)，主要標(biāo)志是制造行業(yè)的萎縮，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和就業(yè)率下降。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)估計(jì)，一國(guó)出現(xiàn)去工業(yè)化（或轉(zhuǎn)折點(diǎn)）時(shí)人均收入達(dá)到12000美元（1991購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)）（Rowthorn&Ramaswamy，1999：Rowthorn&Courts，2004）。收入和價(jià)格是解釋一國(guó)需求格局演變的主要變量。一國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的需求收入彈性是伴隨工業(yè)化而出現(xiàn)變化的，即收入不斷提高，而制造業(yè)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降。加速去工業(yè)化也有外部原因：服務(wù)業(yè)占優(yōu)勢(shì)、為獲取國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)制造業(yè)穩(wěn)步向上升級(jí)。達(dá)到去工業(yè)化所需要的收入水平，意味著經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展的最后階段，成為不斷發(fā)展的資本品凈出口國(guó)。同時(shí)，服務(wù)行業(yè)已充分發(fā)展能提供足夠復(fù)雜的生產(chǎn)性服務(wù)，并吸收新工人和其他部門(mén)的轉(zhuǎn)移工人。在這個(gè)階段，服務(wù)業(yè)被認(rèn)為是制造業(yè)功能的“補(bǔ)充物”，成為雇傭工人和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。然而，這種循環(huán)不能無(wú)限地保持較快速度。在某一點(diǎn)，制造行業(yè)將開(kāi)始萎縮，標(biāo)志著工業(yè)化進(jìn)程轉(zhuǎn)折點(diǎn)的出現(xiàn)，換句話說(shuō)要開(kāi)始去工業(yè)化。值得重視的是，世界政治經(jīng)濟(jì)格局演變下，歐美產(chǎn)業(yè)政策變化揭示：去工業(yè)化和再工業(yè)化可以往復(fù)與重啟，來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的循環(huán)提升。

（二）“再工業(yè)化”的現(xiàn)實(shí)邏輯

制造業(yè)是一國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)繁榮和推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。主要經(jīng)合組織國(guó)家的再工業(yè)化是一種現(xiàn)實(shí)的考量，力圖加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造和科技進(jìn)步，推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，防止制造業(yè)萎縮而失去世界創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者地位。（1）發(fā)展制造業(yè)提升生產(chǎn)率，增加產(chǎn)出和就業(yè)。制造業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，拉動(dòng)其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)發(fā)展（即卡爾多增長(zhǎng)定律）。制造業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)與制造業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)高度正相關(guān)，這特別與規(guī)模遞增收益有關(guān)。制造業(yè)部門(mén)的演化發(fā)展帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，制造業(yè)增長(zhǎng)提升了生產(chǎn)率增長(zhǎng)，同時(shí)全部就業(yè)量隨著制造業(yè)產(chǎn)出穩(wěn)步增長(zhǎng)。制造業(yè)的特殊作用是規(guī)模經(jīng)濟(jì)或者遞增收益，也就意味著：制造業(yè)生產(chǎn)率將會(huì)提升的更快，經(jīng)由前向-后向聯(lián)系，遞增的制造業(yè)生產(chǎn)率將會(huì)使整個(gè)經(jīng)濟(jì)受益。（2）發(fā)展制造業(yè)激發(fā)技術(shù)革新，橋聯(lián)生產(chǎn)和創(chuàng)新過(guò)程。制造業(yè)部門(mén)產(chǎn)生生產(chǎn)率溢出，帶來(lái)新投入、轉(zhuǎn)移新知識(shí)和技術(shù)、提供更廉價(jià)的投入價(jià)格（如原材料和機(jī)械）。制造業(yè)遞增收益的潛在來(lái)源有干中學(xué)、勞動(dòng)力專(zhuān)業(yè)化、引發(fā)和吸納（國(guó)內(nèi)外的）創(chuàng)新與技術(shù)。（3）發(fā)展制造業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。首先，整個(gè)經(jīng)濟(jì)體也會(huì)受益于遞增需求，尤其是來(lái)自制造業(yè)部門(mén)工人，他們往往得到更高收入。制造業(yè)生產(chǎn)率遞增對(duì)一國(guó)短期與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展（或結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型）非常重要。事實(shí)上，制造業(yè)生產(chǎn)率遞增不僅拉動(dòng)勞動(dòng)力移向制造部門(mén)，同時(shí)也不會(huì)帶來(lái)其他部門(mén)產(chǎn)出損失，而且也支撐復(fù)雜產(chǎn)品和勞務(wù)生產(chǎn)，這是成熟經(jīng)濟(jì)體的重要特征。同時(shí)，制造業(yè)生產(chǎn)率遞增帶來(lái)制造品價(jià)格下降，進(jìn)而導(dǎo)致其他產(chǎn)品價(jià)格下降。制造行業(yè)是典型的資本密集型，空間集中的制造業(yè)比空間分散的農(nóng)業(yè)更容易實(shí)現(xiàn)資本積累。制造業(yè)部門(mén)提供特殊機(jī)會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)資本積累，在前向-后向聯(lián)系效應(yīng)作用下，任何資本積累將會(huì)導(dǎo)致行業(yè)自身增加需求，也會(huì)引致增加其他生產(chǎn)部門(mén)的需求。確切地說(shuō)，增強(qiáng)的資本積累可以看作是任一發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的起飛。其次，制造業(yè)需要生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的支撐，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)需要制造業(yè)的拉動(dòng)，主要經(jīng)合組織國(guó)家知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)與制造業(yè)緊密結(jié)合可以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。再次，投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的重要變量，投資將會(huì)擴(kuò)展生產(chǎn)能力，增加有效需求，也會(huì)補(bǔ)充經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程其他因子，如技術(shù)進(jìn)步，技能獲取，制度深化。（4）發(fā)展制造業(yè)增強(qiáng)出口競(jìng)爭(zhēng)力。生產(chǎn)率和價(jià)格揭示可貿(mào)易部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)力。高增加值和低國(guó)內(nèi)價(jià)格，影響一國(guó)真實(shí)匯率，是實(shí)行出口導(dǎo)向型增長(zhǎng)戰(zhàn)略至關(guān)重要的條件。此外，制造行業(yè)出口為國(guó)家進(jìn)口需求提供外匯，減輕來(lái)自經(jīng)常賬戶(hù)的增長(zhǎng)約束。制造行業(yè)與它擴(kuò)張的前向一后向聯(lián)系是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)：遞增需求-增長(zhǎng)的生產(chǎn)率-快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)-高的就業(yè)率（Kaldo，1989）。

（三）重獲競(jìng)爭(zhēng)力與新產(chǎn)業(yè)政策

再工業(yè)化是主要經(jīng)合組織國(guó)家鼓勵(lì)新興工業(yè)部門(mén)發(fā)展，建立能夠支持未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高端產(chǎn)業(yè)（如先進(jìn)制造技術(shù)、新能源，新材料，信息，環(huán)保等），從而重新?lián)碛袕?qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的新工業(yè)體系。金融危機(jī)后，各個(gè)國(guó)家都在重新考量產(chǎn)業(yè)政策，都急于尋求增長(zhǎng)和就業(yè)的出路。伴隨著主要經(jīng)合組織國(guó)家對(duì)制造業(yè)減少、全球氣候變化和資源效率、以及全球化加深的關(guān)注，政府如何施展合適作用來(lái)支持特定行業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)越來(lái)越受到重視。盡管世界共同趨勢(shì)驅(qū)動(dòng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，但新產(chǎn)業(yè)政策是特定的國(guó)家產(chǎn)業(yè)背景（行業(yè)結(jié)構(gòu)、價(jià)值鏈配置等）國(guó)家政策背景（不同行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)的任務(wù)與功能）制度背景（不用政府層級(jí)的作用，如區(qū)域政府產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)和商會(huì)）多重相互作用的政策事項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)。主要經(jīng)合組織國(guó)家共同的政策關(guān)注點(diǎn)包括：制造業(yè)研發(fā)活動(dòng)的重要性、機(jī)械技能工人培育、職業(yè)培訓(xùn)與再提升、資源節(jié)約型制造業(yè)發(fā)展、制造企業(yè)的金融支持，以及整合制造業(yè)相關(guān)的政策和政府強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)間結(jié)盟的轉(zhuǎn)化能力。尤其是，主要經(jīng)合組織國(guó)家越來(lái)越重視制造業(yè)體系性和產(chǎn)業(yè)間復(fù)雜的相互依賴(lài)性，因?yàn)樽钣邪l(fā)展?jié)摿Φ男屡d技術(shù)都根植于復(fù)雜的應(yīng)用體系，并且制造業(yè)本身也依賴(lài)于復(fù)雜的供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，具體來(lái)自生產(chǎn)部件、材料、生產(chǎn)系統(tǒng)及次級(jí)系統(tǒng)、生產(chǎn)者服務(wù)和產(chǎn)品相關(guān)服務(wù)體系主要經(jīng)合組織國(guó)家出臺(tái)的新產(chǎn)業(yè)政策是對(duì)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的重構(gòu)（王庭東，2013），是制造業(yè)升級(jí)和以發(fā)展新興工業(yè)為核心的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這些政策旨在探尋主導(dǎo)“新型制造業(yè)”的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備創(chuàng)新，來(lái)推動(dòng)環(huán)保、能源、交通等行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)，培育世界級(jí)人才，邁向新的產(chǎn)業(yè)革命。因此，政策事項(xiàng)側(cè)重仔細(xì)分析制造業(yè)系統(tǒng)演化與國(guó)家制造業(yè)價(jià)值捕獲的機(jī)會(huì)，進(jìn)而設(shè)計(jì)長(zhǎng)期的、可選擇的重要制造業(yè)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)政策。

國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和主要事項(xiàng)是預(yù)期產(chǎn)業(yè)變化的反映。根據(jù)預(yù)期效應(yīng)的差別，政策措施可以劃分為：國(guó)家制造系統(tǒng)的重要要素投入、系統(tǒng)層次、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性、不同層級(jí)政府的政策優(yōu)先權(quán)和實(shí)施的責(zé)任等事項(xiàng)（O'Sullivan et al，2013）。新產(chǎn)業(yè)政策重視國(guó)家制造業(yè)系統(tǒng)的要素投入和政府干預(yù)的層級(jí)，政策干預(yù)的介入，包括對(duì)常規(guī)制造企業(yè)、制造行業(yè)、宏觀框架，以及跨行業(yè)的與制造業(yè)相關(guān)活動(dòng)，尤其是提供對(duì)跨行業(yè)有影響的政策措施與搭建國(guó)家制造系統(tǒng)的各種供應(yīng)鏈。甚至在同一層級(jí)的政策干預(yù)，根據(jù)影響要素投入生產(chǎn)率的方式政策措施都或多或少是可選擇的。根據(jù)政策作用對(duì)象可以分為：知識(shí)（特別是研發(fā)活動(dòng)）、勞動(dòng)力（包括技能和教育）、生產(chǎn)能力（利用與組織制造業(yè)的機(jī)器、工廠、設(shè)備等的可用性和能力）、資源和基礎(chǔ)設(shè)施（尤其是能源，資源節(jié)約型支撐）以及金融資本。國(guó)家制造系統(tǒng)也依賴(lài)于與全球市場(chǎng)和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)相互作用的能力，因此也需要關(guān)注全球制造系統(tǒng)與市場(chǎng)的相關(guān)政策。

四、美國(guó)國(guó)家制造業(yè)系統(tǒng)與產(chǎn)業(yè)政策矩陣

（一）美國(guó)制造業(yè)演變與重塑?chē)?guó)家制造業(yè)體系

美國(guó)擁有世界上最大，最成熟與多樣化的工業(yè)系統(tǒng)，生產(chǎn)全球1/4的制造業(yè)增加值。2010年，美國(guó)制造業(yè)增加值為1.7萬(wàn)億美元，占GDP比重為11.7%，創(chuàng)造了1200萬(wàn)就業(yè)崗位，貢獻(xiàn)60%的總出口（EOP，2012）。20世紀(jì)后半葉，美國(guó)制造業(yè)逐漸轉(zhuǎn)向基于科技和資本密集型產(chǎn)業(yè)，如化工產(chǎn)品、汽車(chē)、運(yùn)輸設(shè)備，以及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如計(jì)算機(jī)和電子產(chǎn)品。與此同時(shí)，食品，衣服，木制品，打印機(jī)依然占據(jù)全部制造業(yè)較為重要的份額（NIST，2013）。

20世紀(jì)下半頁(yè)，美國(guó)金融、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)和租賃行業(yè)比制造業(yè)發(fā)展得更快，結(jié)果導(dǎo)致制造業(yè)占CDP份額急劇下降，以至于當(dāng)今房地產(chǎn)業(yè)仍然比制造業(yè)更大。在過(guò)去30年，美國(guó)已經(jīng)損失了800萬(wàn)制造業(yè)工作崗位。然而，這種相對(duì)下降伴隨著美國(guó)國(guó)家制造業(yè)體系的復(fù)雜轉(zhuǎn)型。大多數(shù)美國(guó)公司不斷增加離岸生產(chǎn)，增加了離岸研發(fā)中心。這種趨勢(shì)以杜邦在印度的戰(zhàn)略研發(fā)投資和IRM在中國(guó)的新研發(fā)中心為代表（Wessner&Wolff，2012）。盡管新技術(shù)和新產(chǎn)品在美國(guó)創(chuàng)造，大規(guī)模的制造工廠離岸生產(chǎn)使得諸如充電鋰電池，液晶顯示器，氧化制陶，太陽(yáng)能電池、半導(dǎo)體內(nèi)存裝置與設(shè)備都是在海外生產(chǎn)。這也導(dǎo)致生產(chǎn)和創(chuàng)新過(guò)程“脫聯(lián)”，削弱美國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的創(chuàng)新能力，出現(xiàn)技術(shù)鎖定和產(chǎn)業(yè)退化（Tassey'2010：Pisano&Shih，2012）。這種變化趨勢(shì)清晰地反映在美國(guó)高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易的急劇惡化；20世紀(jì)90年代高技術(shù)產(chǎn)品獲得大量盈余，到2011年出現(xiàn)了1000億美元的貿(mào)易赤字。類(lèi)似地，由于喪失規(guī)模實(shí)力，風(fēng)能渦輪和光伏模組的生產(chǎn)也逐漸敗給中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)同行。同時(shí)由于20世紀(jì)80年代中期公共研發(fā)資助基金的大幅減少和熟練技術(shù)工人短缺，進(jìn)一步惡化這種趨勢(shì)。據(jù)估計(jì)在今后5年美國(guó)60%的機(jī)械工人將步入退休，熟練技工不能完全滿(mǎn)足當(dāng)前及未來(lái)的國(guó)家需要（O'Sullivan et al，2013）。事實(shí)上，讀科學(xué)和機(jī)械學(xué)位的學(xué)生比重低于5%，而在歐洲為12%（主要在德國(guó)），在亞洲超過(guò)20%（Wessner&Wolff，2012）。

在過(guò)去20年，美國(guó)已經(jīng)開(kāi)始著手解決這些凸顯的結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)，特別重視創(chuàng)新政策（崔日明等，2013），尤其是聯(lián)邦政府層級(jí)政策。美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)是產(chǎn)業(yè)成功的主要驅(qū)動(dòng)力，盡管其他國(guó)家，如日本，積極地進(jìn)行技術(shù)競(jìng)賽，美國(guó)仍然是世界上研發(fā)支出和專(zhuān)利獲取的“領(lǐng)頭羊”。習(xí)慣上，美國(guó)創(chuàng)新體系由公共資金支持的研究性大學(xué)、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室以及公共機(jī)構(gòu)、公共部門(mén)編織的多主體相互作用網(wǎng)絡(luò)。這些公共機(jī)構(gòu)與部門(mén)有國(guó)防部，國(guó)家衛(wèi)生學(xué)會(huì)，國(guó)家科學(xué)基金，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)學(xué)會(huì)，國(guó)防、能源與農(nóng)業(yè)部，以及國(guó)家航空和太空管理局（Fuchs，2010）。自從20世紀(jì)90年代中期，國(guó)防部發(fā)揮的作用不斷增強(qiáng)?，F(xiàn)在，它花費(fèi)聯(lián)邦研發(fā)支出的一半，開(kāi)展極具影響的項(xiàng)目，如美國(guó)國(guó)防專(zhuān)屬的制造技術(shù)規(guī)劃（ManTech）和遠(yuǎn)景防御規(guī)劃研究（DAPRA）

聯(lián)邦政府力主發(fā)展國(guó)防、太空、健康、能源、環(huán)境方面的技術(shù)，以及有選擇地對(duì)某些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行研究補(bǔ)助和刺激公共-私人部門(mén)聯(lián)合參與。目前，聯(lián)邦政府75%制造業(yè)研發(fā)支出集中在航空和儀器行業(yè)（Wessner&Wolff，2012）。

美國(guó)要確保先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力，需要拋棄賭對(duì)特定企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，而要堅(jiān)定不移地奉行創(chuàng)新政策（EOP&PCAST，2011）。過(guò)去10年，很容易發(fā)現(xiàn)美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)向，而金融危機(jī)只是部分原因，但它也引起重新思考聯(lián)邦政府作用，并重拾“市場(chǎng)失敗”論（US Cogress，2009：EOP，2012）。美國(guó)“2009-恢復(fù)與再投資法案”是多達(dá)7870億美元的一攬子刺激計(jì)劃。在這些措施中，包括對(duì)大公司的緊急救濟(jì)，如通用汽車(chē)的重組，1000億美元的清潔能源推動(dòng)項(xiàng)目，對(duì)可再生能源輸電項(xiàng)目的混合貸款擔(dān)保，智能電網(wǎng)，對(duì)電池和重要新材料研究補(bǔ)貼，以及其他由高級(jí)研究項(xiàng)目機(jī)構(gòu)——能源署（ARPA-F）資助的研究項(xiàng)目。在州層面上，紐約、密西根、俄亥俄等州利用研發(fā)實(shí)驗(yàn)室與研發(fā)園來(lái)實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展便利化改造方案，吸引投資與建立新的高級(jí)制造業(yè)中心，并增加對(duì)頁(yè)巖能源提取與液壓破裂研究。

次貸危機(jī)后，奧巴馬政府宣布著重增加對(duì)行政部門(mén)政策資金支持和一系列增加重要要素投入的新政策。2010年國(guó)家出口倡議出臺(tái)，目的是到2014年通過(guò)出口倍增來(lái)創(chuàng)造就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這些倡議包括貿(mào)易代表團(tuán)交流，外貿(mào)展示，增加外國(guó)購(gòu)買(mǎi)者、創(chuàng)建跨機(jī)構(gòu)的貿(mào)易執(zhí)行中心、出口快遞項(xiàng)目的金融支持、中小企業(yè)和出口導(dǎo)向企業(yè)的信貸擴(kuò)張。增加中小企業(yè)獲取金融資本，譬如小型企業(yè)創(chuàng)新研究項(xiàng)目（SRIR）每年提供給小型企業(yè)超過(guò)25億美元的研發(fā)補(bǔ)貼和公共采購(gòu)合同，有助于這些企業(yè)專(zhuān)門(mén)從事特定技術(shù)系統(tǒng)和部件生產(chǎn)，增加技術(shù)能力同時(shí)，也引入一些激勵(lì)和規(guī)劃來(lái)重建基于美國(guó)制造業(yè)的框架性條件。由布什政府發(fā)起的制造業(yè)擴(kuò)展伙伴關(guān)系計(jì)劃進(jìn)一步加強(qiáng)，得到成倍資助。先進(jìn)能源制造業(yè)稅收信貸額外增加50億美元的投資，對(duì)于投資工廠和設(shè)備提供金融獎(jiǎng)勵(lì)和稅收減免（US Congress，2011a）。取消外包的稅收扣除，鼓勵(lì)內(nèi)包并給予20%的收入稅抵免，新成立100家新的科學(xué)，技術(shù)，機(jī)械和數(shù)學(xué)專(zhuān)修學(xué)校，并出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)方案提升科學(xué)、技術(shù)、機(jī)械和數(shù)學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)生畢業(yè)率（US Congress，2011b）。在推動(dòng)新材料探測(cè)計(jì)劃和機(jī)器人研發(fā)中心后，奧巴馬政府也努力推動(dòng)和協(xié)調(diào)制造業(yè)研發(fā)。遵從總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)的建議，奧巴馬政府提出投資10億美元來(lái)創(chuàng)建國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI），這是更大的區(qū)域制造業(yè)學(xué)會(huì)網(wǎng)絡(luò)的延展，來(lái)加快先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用（OMB，2012）。隨著2012年區(qū)域創(chuàng)新制造業(yè)學(xué)會(huì)創(chuàng)建，奧巴馬政府計(jì)劃在2013年發(fā)起成立三個(gè)新的學(xué)會(huì)，也敦促?lài)?guó)會(huì)在未來(lái)10年支持建立多達(dá)45個(gè)創(chuàng)新制造業(yè)學(xué)會(huì)（White House，2013）。

除了國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的影響，美國(guó)各部門(mén)產(chǎn)業(yè)政策事項(xiàng)主要集中在：（1）塑造制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力而重建框架條件，為中小企業(yè)的金融和技能支持創(chuàng)造渠道，減輕企業(yè)成本壓力，如醫(yī)保、稅收和能源（US Department of Commerce，2004：Domestic Policy Council，2006）；（2）創(chuàng)造進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)和確保國(guó)外市場(chǎng)平等機(jī)遇，而簽署雙邊協(xié)定和實(shí)施世貿(mào)規(guī)則；（3）推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)，優(yōu)先支持科技創(chuàng)新和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)（或項(xiàng)目）。就預(yù)期產(chǎn)業(yè)變化看，美國(guó)政府實(shí)行的政策措施旨在再工業(yè)化和吸引生產(chǎn)能力回流，重塑美國(guó)制造業(yè)體系，具體見(jiàn)表2。

（二）美國(guó)新產(chǎn)業(yè)政策矩陣與國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新體系

本文采用O，Sullivan et al。（2013）的產(chǎn)業(yè)政策矩陣分析方法，探討美國(guó)構(gòu)建制造業(yè)創(chuàng)新體系的政策組合和戰(zhàn)略意圖。美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策事項(xiàng)反映再工業(yè)化的需要，政策著力點(diǎn)是三個(gè)常見(jiàn)的組合——競(jìng)爭(zhēng)條件、出口推動(dòng)和制造業(yè)研發(fā)，如下圖1所示。

1.要素投入政策與國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新體系

（1）知識(shí)投入和制造業(yè)創(chuàng)新。美國(guó)高調(diào)宣稱(chēng)在先進(jìn)制造業(yè)和制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)力，增加知識(shí)要素投入。為更好捕捉新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和制造業(yè)研發(fā)機(jī)遇，美國(guó)成立了新的研發(fā)組織——美國(guó)國(guó)家制造業(yè)學(xué)會(huì)，不但扶助后期產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)，而且支持制造業(yè)相關(guān)創(chuàng)新，如生產(chǎn)技術(shù)和供應(yīng)鏈發(fā)展。美國(guó)極為重視研發(fā)培育，設(shè)立研發(fā)基金經(jīng)由研發(fā)機(jī)構(gòu)授權(quán)中小企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目創(chuàng)新研究。

（2）培育熟練技工和制造業(yè)項(xiàng)目培訓(xùn)。所有美國(guó)制造業(yè)相關(guān)的戰(zhàn)略都高度重視熟練機(jī)械工人的可得性，包括人口數(shù)量，也包括質(zhì)量，尤其是利用新興生產(chǎn)技術(shù)和制造業(yè)管理實(shí)務(wù)。同時(shí)，美國(guó)區(qū)域政府也資助很多制造業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目。

（3）生產(chǎn)能力和制造業(yè)全球擴(kuò)張。美國(guó)實(shí)施大量的國(guó)家制造業(yè)支持項(xiàng)目來(lái)幫助中小企業(yè)采用新的生產(chǎn)技術(shù)、過(guò)程改進(jìn)、可持續(xù)的制造業(yè)、出口激勵(lì)等等。美國(guó)擴(kuò)大生產(chǎn)能力政策，采取商務(wù)建議服務(wù)的組織方式，如制造業(yè)伙伴關(guān)系擴(kuò)展計(jì)劃，同時(shí)也反映美國(guó)生產(chǎn)能力政策的重要演變：在過(guò)去10年支持方式由傾向制造方法或工藝問(wèn)題轉(zhuǎn)向產(chǎn)品研發(fā)、制造業(yè)創(chuàng)新和參與全球市場(chǎng)（如操縱國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或者監(jiān)管要求）。

（4）資源節(jié)約型制造業(yè)和發(fā)展綠色制造技術(shù)?？沙掷m(xù)的，資源節(jié)約型制造業(yè)是美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注的主要挑戰(zhàn)之一。由于美國(guó)致力于水平鉆孔法和頁(yè)巖氣發(fā)展來(lái)獲取天然氣和石油，致使美國(guó)能源價(jià)格下降，有助于減輕制造業(yè)成本壓力。發(fā)展新的綠色技術(shù)制造業(yè)是共同關(guān)注的話題，美國(guó)政府已經(jīng)建立清晰的目標(biāo)來(lái)發(fā)展電動(dòng)交通工具行業(yè)，努力在2015年實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)臺(tái)電動(dòng)汽車(chē)投入使用。并且，電動(dòng)車(chē)相關(guān)技術(shù)是優(yōu)先研發(fā)項(xiàng)目，特別是電池。

（5）金融資本支持。中小制造業(yè)企業(yè)接入金融資本是美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)，主要依托美國(guó)進(jìn)出口銀行來(lái)支持制造企業(yè)，也包括特定機(jī)制來(lái)支持中小企業(yè)，自金融危機(jī)以來(lái)制造業(yè)企業(yè)可利用的金融支持獲得大幅提升。

2.全球制造業(yè)體系和市場(chǎng)

推動(dòng)制造業(yè)出口、參與全球新興市場(chǎng)和介入國(guó)際制造業(yè)體系是美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的主要議題，最近的“國(guó)家出口計(jì)劃”聚焦中小企業(yè)的出口扶助和金融支持，而且重視開(kāi)拓新市場(chǎng)和實(shí)施貿(mào)易協(xié)定來(lái)擴(kuò)展美國(guó)企業(yè)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。尤為重要的是，采取稅收激勵(lì)政策，鼓勵(lì)美國(guó)制造業(yè)重返本土。

3.政策干預(yù)層級(jí)與政策協(xié)調(diào)

在企業(yè)層面，美國(guó)引入矚目的現(xiàn)象是不再刻意出臺(tái)“挑選贏家”或“培育國(guó)家冠軍”的企業(yè)政策。在行業(yè)層面，制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的突出特點(diǎn)是選擇特定的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，譬如先進(jìn)制造業(yè)、頁(yè)巖氣等。在跨行業(yè)制造業(yè)層面，美國(guó)重點(diǎn)支持跨行業(yè)制造業(yè)，資助跨行業(yè)通用技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目來(lái)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)。

美國(guó)政府重視實(shí)施貿(mào)易協(xié)定和進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，為美國(guó)企業(yè)營(yíng)造良好有序的宏觀經(jīng)濟(jì)框架。美國(guó)制造業(yè)意欲創(chuàng)建國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)，增加世界競(jìng)爭(zhēng)力，因此政策協(xié)調(diào)極力推動(dòng)知識(shí)相關(guān)要素投入、生產(chǎn)領(lǐng)域的相關(guān)研發(fā)、制造業(yè)新興技術(shù)組織形式以及傳遞網(wǎng)絡(luò)。

五、中國(guó)制造業(yè)的升級(jí)策略

全球政治經(jīng)濟(jì)演變是國(guó)家間角逐競(jìng)爭(zhēng)力的結(jié)果。制造業(yè)發(fā)展水平是衡量國(guó)家綜合實(shí)力的重要標(biāo)志“中國(guó)制造2025”提供了中國(guó)制造業(yè)升級(jí)的政策性框架。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策矩陣方法有助于對(duì)政策機(jī)制、目標(biāo)和潛在影響的更深理解，也提供了評(píng)估和設(shè)計(jì)地區(qū)國(guó)家和國(guó)際層面產(chǎn)業(yè)政策的工具。

1.增加知識(shí)要素投入與打造中國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新體系

中國(guó)制造業(yè)需要堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與智能轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)要培養(yǎng)先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以綠色制造和新興技術(shù)為支撐，強(qiáng)化基礎(chǔ)與綠色發(fā)展，加快從制造大國(guó)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)。在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，智能設(shè)備與高端設(shè)備制造業(yè)是創(chuàng)新的首要選擇，并促進(jìn)以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)新材料、新能源產(chǎn)業(yè)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新興支柱產(chǎn)業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)保持中高速增長(zhǎng)和邁向中高端水平的雙目標(biāo)。

2.建立跨行業(yè)合作伙伴關(guān)系，培育制造企業(yè)創(chuàng)新能力

中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策需要做好信息收集，增加企業(yè)對(duì)復(fù)雜全球價(jià)值鏈競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，設(shè)計(jì)制造業(yè)支持項(xiàng)目，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)間“伙伴關(guān)系”，共同參與和規(guī)劃制造業(yè)相關(guān)投資和制造業(yè)企業(yè)活動(dòng)，有效地降低研發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn)，縮短新技術(shù)的研發(fā)周期，提升自主研發(fā)能力和創(chuàng)新能力：建立公開(kāi)統(tǒng)一的技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)私人企業(yè)參與，構(gòu)建政-產(chǎn)-學(xué)-研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系：推動(dòng)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的交叉融合，勾聯(lián)蘊(yùn)含人力資本和知識(shí)資本的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，將創(chuàng)新要素融入制造業(yè)（黃永春等，2013），助推制造業(yè)創(chuàng)新差異化優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)制造業(yè)-服務(wù)業(yè)共生新模式和新業(yè)態(tài)。

3.提升傳統(tǒng)制造業(yè)技術(shù)能力，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

中國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)特征需要強(qiáng)化以制造業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，核心利益是制造業(yè)實(shí)力的增強(qiáng)，領(lǐng)先國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)。制造業(yè)核心是提高生產(chǎn)效率，提升技術(shù)和增強(qiáng)國(guó)際化。對(duì)于中國(guó)制造企業(yè)而言，首先要讓生產(chǎn)效率提升高于勞動(dòng)力成本的增長(zhǎng)，才能保持競(jìng)爭(zhēng)力，這需要企業(yè)投入資金來(lái)改善設(shè)備。流程。生產(chǎn)工藝等；其次，要提升技術(shù)能力，讓產(chǎn)品的工藝、技術(shù)能夠符合消費(fèi)者的需要；人性化功能和良好體驗(yàn)是產(chǎn)品設(shè)計(jì)決定的，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展提供了個(gè)性化定制的契機(jī)，帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。制造業(yè)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、品質(zhì)和客戶(hù)體驗(yàn)是一個(gè)連貫的鏈條，共同決定了產(chǎn)品成功與否，這是現(xiàn)代制造商必須考慮的現(xiàn)實(shí)因素。第三，增強(qiáng)國(guó)際化。這需要國(guó)家、機(jī)構(gòu)和企業(yè)多方面積極參與與營(yíng)造，以及國(guó)家政策和政府機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)與扶持。

4.降低高技術(shù)資本品進(jìn)口依賴(lài)，創(chuàng)新制造業(yè)價(jià)值鏈

中國(guó)制造業(yè)需要掌握產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，加大對(duì)中小企業(yè)的投資和扶植，培養(yǎng)企業(yè)自主創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力，增強(qiáng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，健全由企業(yè)牽頭實(shí)施應(yīng)用性重大科技項(xiàng)目的機(jī)制，使企業(yè)真正成為研發(fā)要素投入、技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)實(shí)施，創(chuàng)新成果應(yīng)用的主體；采取必要措施來(lái)增加渠道授信。支持研發(fā)活動(dòng)，增加科技、勞動(dòng)力教育、投資基礎(chǔ)設(shè)施投資，推動(dòng)和保持私人投資的有效需求水平，降低資本品進(jìn)口的依賴(lài)，發(fā)展國(guó)內(nèi)技術(shù)能力。

5.營(yíng)造社會(huì)環(huán)境條件，激發(fā)制造企業(yè)升級(jí)動(dòng)力

制造業(yè)升級(jí)首先要解決的是企業(yè)意愿。制造業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量（或產(chǎn)品品質(zhì)瓶頸）是一個(gè)偽命題，因?yàn)楸姸喔咂焚|(zhì)加工貿(mào)易產(chǎn)品早已證明中國(guó)制造商具備這樣的能力。然而，國(guó)內(nèi)監(jiān)管，意識(shí)，行業(yè)環(huán)境等眾多因素相互作用導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的“檸檬市場(chǎng)”，于是制造商更愿意生產(chǎn)低品質(zhì)低價(jià)格的產(chǎn)品?，F(xiàn)實(shí)國(guó)情是中國(guó)消費(fèi)已逐步由追求溫飽進(jìn)入品質(zhì)的階段，如何通過(guò)政府和社會(huì)合力形成生產(chǎn)高品質(zhì)產(chǎn)品的良性市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)品質(zhì)升級(jí)，最終重塑“中國(guó)制造”的品牌內(nèi)涵，是產(chǎn)業(yè)升級(jí)中基本而長(zhǎng)遠(yuǎn)的課題。

制度創(chuàng)新由政府推動(dòng)（其中還包括金融制度），技術(shù)創(chuàng)新由產(chǎn)業(yè)推動(dòng)。在兼顧項(xiàng)目設(shè)計(jì)、政策可持續(xù)和選擇性投資優(yōu)先的背景下，長(zhǎng)期投資和規(guī)劃極為重要。然而，結(jié)構(gòu)調(diào)整是資源重置過(guò)程，能否達(dá)到轉(zhuǎn)型升級(jí)的目標(biāo)，依然需要接受時(shí)間的檢驗(yàn)。尤其是，制造業(yè)會(huì)帶來(lái)研發(fā)投入增加，創(chuàng)造就業(yè)崗位，而服務(wù)業(yè)具有規(guī)模收益遞減的特征，盲目的“去工業(yè)化”而高質(zhì)量生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)無(wú)法承擔(dān)提供復(fù)雜性服務(wù)產(chǎn)品，不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)就業(yè)增長(zhǎng)，而且只是增加交易成本，而非減少生產(chǎn)成本。此外，歷史經(jīng)驗(yàn)只能總結(jié)，而不能抄襲。