“全面二孩”政策實施效果和前景

穆光宗

中國人口形勢已發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，需要及早應(yīng)對少子化危機(jī)。少子化危機(jī)更甚于老齡化危機(jī)。

2015年10月底，中共十八屆五中全會公報宣布，中國將全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。人口新政于2016年1月1日開始實施。但“全面二孩”政策落地一年來，全國二孩的生育數(shù)量低于預(yù)期。2016年全國出生人口超1750萬，相比2015年的出生人口1655萬，僅僅增加了95萬；相比2014年的出生人口1687萬，也只是增加63萬?？傮w來看，全國總和生育率（TFR）逐年緩慢下降是一個大趨勢，持續(xù)的低生育和少子化已經(jīng)成為人口新常態(tài)。

“全面二孩”政策遇冷

2013年12月，中共十八屆三中全會決定啟動“單獨(dú)二孩”政策，逐步完善生育政策。從政策出臺之后的實際效果看，單獨(dú)二孩的申請量不大，有些人擔(dān)心的井噴現(xiàn)象根本沒有出現(xiàn)。單獨(dú)二孩政策遇冷已經(jīng)成為各界共識。當(dāng)時中國社會科學(xué)院人口所王廣州等學(xué)者認(rèn)為，如果2015年城鄉(xiāng)全部放開二孩政策，出生人口堆積與現(xiàn)行生育政策不變相比增加600萬左右，超過1000萬的可能性很小。而且即便是增加1000萬出生人口，高峰年的出生人口會相當(dāng)于甚至低于20世紀(jì)80年代末到90年代初的水平，并不會造成出生人口的堆積。

制約二孩生育的因素大致包括強(qiáng)生育控制、低生育意愿和高生育成本三個方面，這些因素早已驅(qū)使中國進(jìn)入持續(xù)穩(wěn)定、內(nèi)生性的“低生育陷阱”。實踐證明，民眾對生育二孩的熱情并不高。例如，甘肅酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施等農(nóng)村地區(qū)從20世紀(jì)80年代就開始試點(diǎn)“兩胎加間隔”，目前這些試點(diǎn)地區(qū)的生育水平近似甚至低于周邊地區(qū)，更明顯低于政策規(guī)定的生育水平。調(diào)查顯示，中國人口的生育意愿已基本穩(wěn)定在平均TFR（總和生育率）1.6-1.8之間。

所以說，“全面二孩”政策和“單獨(dú)二孩”政策一樣恐怕難逃“遇冷”命運(yùn)。因為處在相同時代背景下的單獨(dú)和非獨(dú)家庭的生育意愿不會有本質(zhì)的區(qū)別，他們的生育成本和生育預(yù)期在相同的社會環(huán)境中有著高度的相似性甚至是同質(zhì)性。下面，我們分析一下造成低生育的主要因素。

首先，生育力因素。因為環(huán)境污染、年齡偏大、疾病等因素，人類的生育力急劇下降。很多70后婦女已經(jīng)過了適齡生育的年齡，她們雖然在全面二孩的“目標(biāo)人群”中，實際上卻難以成為“行動人群”，全國目前適合生育二孩的夫婦有9000萬對，有相當(dāng)一部分就屬于非行動人群，這樣目標(biāo)人群就大打折扣；另一方面，男性生殖健康問題也越來越突出。

其次，職場影響。女性作為生育主體，職業(yè)發(fā)展對生育的影響必需考慮。生育的機(jī)會成本已經(jīng)成為影響現(xiàn)代生育決策和生育行為的重要因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自由職業(yè)或者不固定工作以及做家庭婦女的女性更容易作出再生育的決定，而工薪階層的女性相對更為猶豫，她們認(rèn)為兩個孩子會更難于兼顧工作和家庭。

再次，家庭經(jīng)濟(jì)條件。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大城市率先進(jìn)入了孩子精養(yǎng)模式，養(yǎng)育成本急劇上升。按照育兒的基本配置，不算產(chǎn)前檢查、奶粉、尿不濕、服裝等生活用品開支，前三年花在二孩身上的支出少則二三十萬元，多則五六十萬元。事實上，還有很多開支完全在預(yù)料之外，如應(yīng)急開支。報早教班少則一萬多則三五萬，很多人想省但省不下來。生養(yǎng)孩子成為越來越昂貴、越來越理性的行為，沒有較好的家庭經(jīng)濟(jì)條件作為依托，一些家庭只能望二孩興嘆，想生而不敢生。

第四，住房和人力條件。生育二孩需要更大的住房空間，也意味著需要更多的家庭人力資源來照顧孩子。如果沒有雙方老人的支持和幫助，一些年輕夫婦難有生育二孩的底氣和決心。2016年11月，國家衛(wèi)計委家庭司司長王海東表示，根據(jù)他們的調(diào)研，已生育一孩而不打算生二孩的母親中有60.7%是出于孩子無人照料的原因。當(dāng)前嬰幼兒家長對托育服務(wù)的需求較為強(qiáng)烈，嬰幼兒托育服務(wù)供需矛盾較為突出。從微觀層面上，我們可以看到父母的老去固化了家庭的低生育行為。

第五，大寶的態(tài)度。很多報道和研究發(fā)現(xiàn)，第一個孩子是否歡迎弟弟妹妹的態(tài)度對父母的生育決策存在著影響。有些父母正是出于對大寶反對態(tài)度的忌憚而被迫放棄了二孩孕育計劃。這種生育決策在理論上稱之為“孩子本位”的生育決策。

第六，對孩子培養(yǎng)質(zhì)量的考慮。20世紀(jì)70年代出生的女性普遍認(rèn)為政策放開得太晚，特別是70年代前期出生的女性大多放棄了生育計劃。除了考慮到高齡生產(chǎn)對自身和孩子健康的影響，一個重要原因是兩個孩子的年齡相差太大，很難作伴，如果收入沒有保障，生育兩個孩子勢必會拉低第一個孩子的生活和教育水準(zhǔn)。

第七，帶孩子太辛苦。很多女性覺得帶孩子太辛苦，現(xiàn)在孩子已經(jīng)長大了，不想重復(fù)一遍帶孩子的辛苦過程，懼怕成為“孩奴”。80后年輕夫婦和家庭更注重自身的事業(yè)發(fā)展和生活質(zhì)量。

上述任何一點(diǎn)都足以澆滅生育二孩的熱情?！坝隼洹卑ǘ€層面的理解，一是意愿生育率低于政策生育率；二是實際生育率低于意愿生育率。實際情況是三類生育率處于梯度分布的格局中：全面二孩政策生育率大概是1.8，意愿生育率低于1.5，實際生育率低于1.3。在符合全面二孩條件的目標(biāo)人群中，可以分出有再生育意愿和無再生育意愿的；在有再生育意愿的人群中還要區(qū)分有生育能力和無生育能力的；在有再生育意愿也有生育能力的人群中，還要看有沒有生養(yǎng)的條件，例如，經(jīng)濟(jì)上能否承受第二個孩子的生養(yǎng)費(fèi)用、房間是否足夠大、有沒有人帶孩子等諸多因素。綜合考慮下來，從生育意愿轉(zhuǎn)化為生育行動的將是目標(biāo)群體中的行為群體，他們對實際的生育水平和生育數(shù)量才會有實質(zhì)性的貢獻(xiàn)和影響。因此，全面二孩政策出臺后雖然短期內(nèi)出生量會有所增加，但生育率和出生率仍將持續(xù)低迷。

從長遠(yuǎn)看，由于適齡生育的婦女人數(shù)大大減少，所以在低生育率的狀態(tài)下，出生量也將明顯減少，導(dǎo)致更嚴(yán)重的少子化。2015-2025年，24歲至29歲的生育旺盛期女性數(shù)量將從7387萬降至4116萬，這意味著10年后即使生育率保持不變，出生量也將減少接近一半。

“全面二孩”政策前瞻

全面評價二孩政策實施成效還為時過早，目標(biāo)人群的生育潛能將慢慢釋放，2017-2018年出生人數(shù)增多，可能形成一個小高峰。但考慮到二孩政策對于提升生育率的作用相當(dāng)微弱，所以對延緩人口老齡化的作用將極為有限。

中國人口形勢已發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，需要及早應(yīng)對少子化危機(jī)。少子化危機(jī)更甚于老齡化危機(jī)。少子化有二個含義，一是生育的少子化，指生育率持續(xù)低于更替水平的狀態(tài)或趨勢；二是人口的少子化，即0-14歲少兒的人口比重低于20%，或人口規(guī)模不斷下降的狀態(tài)或趨勢。

首先，中國生育的少子化進(jìn)程大概可回溯到20世紀(jì)90年代初。當(dāng)時總和生育率開始低于更替水平2.2，此后便一路走低。如果說1980年出臺一孩政策以后，中國就進(jìn)入了政策性的低生育率陷阱；那么經(jīng)過十年改革開放和計生文化的雙重洗禮，中國從1990年以后就進(jìn)入了意愿性的低生育率陷阱，平均的意愿生育水平大致在1.6-1.8；2000年以來，中國已進(jìn)入統(tǒng)計性的超低生育率陷阱，實際的生育水平已經(jīng)低于1.3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于更替水平，屬于極度危險的超低生育率。2000年以來數(shù)據(jù)雖然有所波動，但趨勢明顯，就是持續(xù)低迷，屬于不折不扣的“超低生育率”。

其次，中國人口的少子化進(jìn)程大致可回溯到21世紀(jì)初。過去幾十年來，中國0-14歲的少兒人口占總?cè)丝诘谋戎囟荚诔掷m(xù)下降，1964年為40.7%，1982年為33.6%，1990年為27.7%，2000年為22.9%，到2010年已經(jīng)降為16.6%，2014年下降到15.3%。根據(jù)國際人口統(tǒng)計學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，一個社會0-14歲人口占比15%-18%為“嚴(yán)重少子化”，低于15%為“超少子化”。

生育甚至人口的少子化將帶來三大長期性挑戰(zhàn)：

一是年輕人口虧損。長期的超低生育率將給一個國家?guī)頍o法估量的巨大危害。人口增長的隊列效應(yīng)規(guī)律必然使人口少子化演變?yōu)槟贻p人口虧損、后備勞動力資源短缺，從而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)大的制約作用。

二是人口結(jié)構(gòu)坍塌。少子化和老齡化的惡性循環(huán)將引發(fā)代際人口發(fā)展失衡。老年人口缺乏年輕人口的支撐，產(chǎn)生大面積的老無所依問題。1982-2010年，0-14歲人口比重下降了17個百分點(diǎn)，與此同時，65歲及以上人口比重上升了3.87個百分點(diǎn)。可以看出，少子化的速度超過了老齡化，人口發(fā)展代際失衡進(jìn)一步加劇。

三是人口發(fā)展萎縮。少子化問題雖然是最近的話題，但其積累的負(fù)能量人口慣性卻不可小覷。嚴(yán)重少子化說明中國人口發(fā)展的潛力被大大削弱，中國人口的可持續(xù)發(fā)展堪憂。

綜合應(yīng)對低生育率陷阱

中國人口的生育率過低早已出現(xiàn)且將成為長期化的現(xiàn)象。未富先老、失獨(dú)空巢、性別失衡、人力短缺等問題的惡化都與持續(xù)低生育率現(xiàn)象有關(guān)。全面開放生育的同時，要大力打造有利于二孩生育的友好社會環(huán)境。

首先，需要繼續(xù)生育政策的改革。生育權(quán)限政策的改革具有主導(dǎo)性，其宗旨是在微觀上提高計生家庭抗風(fēng)險的能力，在宏觀上實現(xiàn)適度生育水平，也就是以TFR近更替水平（TFR在1.8-2.5之間）為目標(biāo)。全面二孩政策雖然有助于在一定程度上提升超低生育水平，但這不過是有限的生育權(quán)限政策改革，生不生還是未知數(shù)。這是因為生育文化、生育觀念先于生育政策、生育權(quán)限發(fā)生了變革。要充分挖掘全面二孩的政策效能，就必須配套實施人口宣傳政策、生育權(quán)限政策、生育服務(wù)政策和生育福利政策。生育政策的改革實際上是牽一發(fā)而動全身的整體性和系統(tǒng)性社會變革過程。

其次，促成大國人口認(rèn)識的改革。全面二孩不是生育政策改革的終點(diǎn)，只是部分的“還權(quán)于民”。在理念上要樹立安全、平衡、可持續(xù)發(fā)展的人口觀和合適之家的家庭觀，“嬰兒潮”如果有的話，也是好處多于壞處，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。在宣傳上要從“只生一個好”過渡到“按政策生育”甚至按意愿生育、從獨(dú)生子女家庭到至少二孩的合適之家，重建適度生育的文化，逐漸回歸到“家庭計劃”并且促進(jìn)“家庭發(fā)展”。為此，中國需要明確生育政策改革的路線圖和時間表，路線圖就是從“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”再到“自主生育”，時間表就是在“十三五”期間快速完成從全面節(jié)制生育到全面鼓勵生育的歷史轉(zhuǎn)軌。

再次，推進(jìn)計劃生育家庭福利政策的改革。完善適度生育和優(yōu)化生育的相關(guān)配套措施，聯(lián)動生育政策改革和社會公共政策改革，共同創(chuàng)造和維護(hù)人類繁衍后代的良好環(huán)境。中國生育福利——家庭友好政策供給嚴(yán)重匱乏，公民享受的福利待遇非常少。根據(jù)全國人大常委會關(guān)于修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》的決定，符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。但如何延長，沒有做出規(guī)定。例如，《山東省人口與計劃生育條例修正案（草案征求意見稿）》提出：“符合法律和本條例規(guī)定生育子女的夫妻，除國家規(guī)定的產(chǎn)假外，增加產(chǎn)假60日，并給予男方護(hù)理假7日。增加的產(chǎn)假、護(hù)理假，視為出勤，工資照發(fā)，福利待遇不變?！?/p>

中國要向日本等國學(xué)習(xí)生育獎勵補(bǔ)貼、母親假期、入托福利等措施，使得部分生育成本外部化，減輕家庭的生育成本和養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，營造家庭友好的社會氛圍和生育環(huán)境，實現(xiàn)低生育向適度生育的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在，中國為生、育、教提供的公共服務(wù)明顯不足，分布不均，家長有很多后顧之憂。例如，根據(jù)2016年中國人口與發(fā)展研究中心在全國10個城市就3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)情況的專題調(diào)研，中國嬰幼兒人口在各類托育機(jī)構(gòu)的入托率比較低，與發(fā)達(dá)國家相比差距很大。但是嬰幼兒家長對2-3歲托兒托育的需求最為強(qiáng)烈，嬰幼兒托育服務(wù)供需矛盾較為突出。此外，全面二孩政策放開后，婦產(chǎn)科人數(shù)增加，城市三甲醫(yī)院出現(xiàn)產(chǎn)科病房緊張現(xiàn)象，這就需要為安全分娩打造公平高效的公共衛(wèi)生服務(wù)體系。