“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制路徑的修正

馬曉紅

山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030006

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“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制路徑的修正

馬曉紅*

山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030006

經(jīng)濟利益的驅(qū)動、國家法律的缺失、不適以及中央及地方政府政策的模糊甚至互相矛盾等原因催生了小產(chǎn)權(quán)房大量涌現(xiàn)，但城鄉(xiāng)二元的土地制度才是其產(chǎn)生的根本原因。在城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)土地資源配置不公平，農(nóng)民獲得的土地權(quán)能不完整，并成為當(dāng)下土地制度改革的難題。而小產(chǎn)權(quán)房問題必然是要借助土地制度改革以及房產(chǎn)稅的開征的東風(fēng)才能解決。本文基于分析我國現(xiàn)行法律和相關(guān)政策規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房的意圖，結(jié)合當(dāng)前推行的土地制度改革，提出修正小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制路徑，以期為小產(chǎn)權(quán)房問題的順利解決打開一條通道。

小產(chǎn)權(quán)房；宅基地使用權(quán)；土地開發(fā)權(quán)；土地財產(chǎn)權(quán)

一、引言

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，一方面我國法律體制的弊端不斷顯現(xiàn)，而某些程度上小產(chǎn)權(quán)房的根源就在于法律的缺失和不適；另一方面中央和地方的政策看似為小產(chǎn)權(quán)房的未來指明了方向，實則模糊甚至相互矛盾，表現(xiàn)為中央在不斷推進農(nóng)村土地制度改革試點，但地方試驗性改革中卻未試點運行，反而被明文禁止?，F(xiàn)行法律和政策框架與現(xiàn)實訴求不匹配，因此，有必要修正小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制路徑，并結(jié)合當(dāng)前土地制度改革來為小產(chǎn)權(quán)房問題的解決打開一條通道。

二、解讀“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)法律及政策規(guī)制意圖

(一)嚴禁農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)

其規(guī)制意圖在于保護耕地，錯將“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)建設(shè)與農(nóng)用地數(shù)量的減少直接聯(lián)系起來。但“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)建設(shè)并不能成為農(nóng)用地數(shù)量銳減的主要原因，真正的罪魁禍首是地方政府不合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃，一方面地方政府為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的需要，另一方面由于建設(shè)用地與農(nóng)用地的資產(chǎn)價值懸殊，地方政府和集體經(jīng)濟組織都有農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)的天然積極性，進而導(dǎo)致其忽略規(guī)劃的合理性而盲目制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。

(二)禁止宅基地使用權(quán)的對外流轉(zhuǎn)

一方面，我國法律并未賦予宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的完整權(quán)能，存在法律的缺失；另一方面，出于對宅基地對外流轉(zhuǎn)可能會造成農(nóng)民流離失所從而導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的擔(dān)憂，當(dāng)前政策選擇以犧牲農(nóng)村房屋的資產(chǎn)屬性的方式來實現(xiàn)農(nóng)村宅基地及農(nóng)村住房所具有安身立命的社會保障功能，但這種政策禁令的正當(dāng)性、合理性卻有待商榷。實踐表明“現(xiàn)有發(fā)生的宅基地交易可以說都非農(nóng)民貧困的別無他法而賣宅基地，而是為了追求進一步發(fā)展而發(fā)生的[1]?？梢?，不能因少數(shù)農(nóng)戶的不理性就禁止宅基地交易。

(三)禁止在集體土地上建設(shè)對外銷售的商品住宅

我國《土地管理法》建立了以對建設(shè)用地審批管理為核心的用地管理制度體系，其本質(zhì)就是土地開發(fā)權(quán)的管理和分配。在土地開發(fā)權(quán)的歸屬上，我國實行的是城鄉(xiāng)土地開發(fā)權(quán)國家獨占模式[2]，農(nóng)村集體并無土地開發(fā)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，國家實現(xiàn)了對建設(shè)用地的一級市場的壟斷和對建設(shè)用地級差地租利益的獨占。這也是為什么我國從立法層面上禁止在集體土地上建設(shè)對外銷售的商品房，因為如若允許集體土地上建設(shè)的商品住宅對外銷售，我國可能面臨土地管理秩序混亂和地方政府喪失巨大的級差地租利益的風(fēng)險。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制路徑的修正

在增強農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)形成共識的當(dāng)下，無論是學(xué)界探討的土地管理制度改革，還是呼聲高漲的同地同權(quán)同價與集體土地入市，其本質(zhì)上都是基于彌補各類型土地使用權(quán)權(quán)能缺失的目的而圍繞土地開發(fā)權(quán)展開的改革。實踐也表明現(xiàn)行的土地開發(fā)權(quán)國家獨占模式也已不適應(yīng)當(dāng)前的土地管理需求。應(yīng)順應(yīng)增強農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的時代訴求，改革國家獨占農(nóng)村集體土地開發(fā)權(quán)這一模式。

目前學(xué)界有集體土地所有權(quán)人享有和集體土地使用權(quán)人享有兩種模式[3]。因集體土地所有權(quán)人享有模式會面臨因權(quán)利主體不明而導(dǎo)致各類土地開發(fā)權(quán)能不確定的最大弊病，故不考慮該模式。而從集體土地使用權(quán)人享有模式來看，其既能兼顧多元化的土地財產(chǎn)權(quán)益訴求，又能大大增加農(nóng)民財產(chǎn)收益，可以作為消除小產(chǎn)權(quán)房根源的切入點。具體如下：

首先，在我國現(xiàn)行法下，依據(jù)用途不同分別對包括承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等不同類型的土地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性施以不同程度的限制，這些都是出于賦予農(nóng)民長期而有保障的財產(chǎn)權(quán)的目的，不僅與我國現(xiàn)行的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)相吻合，更是與農(nóng)民最為接近的、為農(nóng)民享有的財產(chǎn)權(quán)。

其次，隨著農(nóng)民的生活奔向小康，農(nóng)村住房及其宅基地使用權(quán)的安身立命的社會保障功能日漸弱化，而其資產(chǎn)屬性及收益功能卻日漸凸顯。傳統(tǒng)的以命令和服從為主的土地管理模式顯然難以適應(yīng)時下日益多元化的土地市場主體利益訴求。因此，國家必須由以往只注重城市土地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)為并重城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性。而時下，中央和主流政策理論家爭論的宅基地使用權(quán)能否自由地實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等市場化流轉(zhuǎn)的議題，其實質(zhì)就屬于宅基地開發(fā)權(quán)內(nèi)容的范疇。因此，賦予集體土地使用權(quán)人享有集體土地開發(fā)權(quán)，既是順應(yīng)了保護宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性的時代訴求，又與我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的客觀現(xiàn)實相適應(yīng)。

再次，隨著我國經(jīng)濟社會的逐步轉(zhuǎn)型，我國法律也在逐步調(diào)整，主張賦予農(nóng)民長期而有保障的財產(chǎn)權(quán)，并在立法層面上將土地使用權(quán)物權(quán)化，旨在增強農(nóng)民土地的資產(chǎn)性和收益功能。但事實上農(nóng)民的土地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性不僅沒有得到切實保護，連收益也被強勢階層占有。近年來雖然國家放開了工業(yè)、商業(yè)、旅游用地進行經(jīng)營活動，享有與國有經(jīng)營性建設(shè)用地同等的權(quán)能，但唯獨禁止利潤豐厚的商品住宅入市，仍舊沿襲和重復(fù)以往的國家獨占開發(fā)權(quán)的模式，這實質(zhì)上是仍基于城鄉(xiāng)二元體制下土地開發(fā)權(quán)的不公平配置，與以公平為主兼顧效率的社會政策的設(shè)計宗旨相背離。而賦予集體土地使用權(quán)人享有集體土地開發(fā)權(quán)，便為建構(gòu)集體建設(shè)用地出讓制度和土地增值收益分配機制打開了通道，在此基礎(chǔ)上才能完整地實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同地同權(quán)同價。

[1]諸培新，曲福田，孫衛(wèi)東.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公平與效率分析[J].中國土地科學(xué)，2009(5)：26-29.

[2]陳柏峰.土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景[J].法學(xué)研究，2012(4).

[3]李鳳章，等著.土地抵押融資的法律困境與制度創(chuàng)新[M].上海：立信會計出版社，2012：131-133.

馬曉紅(1991-)，女，漢族，山西大同人，山西財經(jīng)大學(xué)，碩士研究生，研究方向：土地利用與規(guī)劃。

D922.181；D923.2；D

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