我國(guó)PCT申請(qǐng)資助政策的正當(dāng)性研究

劉淑華

我國(guó)PCT申請(qǐng)資助政策的正當(dāng)性研究

劉淑華

PCT申請(qǐng)資助政策作為我國(guó)專利資助政策的組成部分，是激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的政府干預(yù)手段，符合我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展不平衡的國(guó)情和廣大中小企業(yè)“走出去”的現(xiàn)實(shí)需求，也符合各國(guó)的通行做法。PCT申請(qǐng)資助政策并不違反WTO的“反補(bǔ)貼”原則和“國(guó)民待遇”原則，具有公平和效率的價(jià)值基礎(chǔ)。盡管有的地方PCT申請(qǐng)資助政策在內(nèi)容上存在一定漏洞，但不能由此否定PCT申請(qǐng)資助制度的正當(dāng)性，而應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我國(guó)PCT申請(qǐng)資助制度的發(fā)展和完善，更大程度地發(fā)揮PCT申請(qǐng)資助制度在激勵(lì)創(chuàng)新和提升我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面的作用。

《專利合作條約》 PCT申請(qǐng)資助政策 正當(dāng)性

一、問題的提出

PCT申請(qǐng)資助政策，是指我國(guó)各級(jí)地方政府運(yùn)用公共財(cái)政資源，對(duì)國(guó)內(nèi)創(chuàng)新主體提出PCT申請(qǐng)以及獲得授權(quán)所產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼的財(cái)政政策。①嚴(yán)格來說，各級(jí)地方政府并無(wú)單獨(dú)的PCT申請(qǐng)資助政策文件，而是將PCT申請(qǐng)資助作為地方政府的專利資助政策的組成部分加以規(guī)定，隨著地方政府專利資助政策的產(chǎn)生、發(fā)展而產(chǎn)生、發(fā)展。因此， PCT申請(qǐng)資助屬于專利資助的下位概念，具有專利資助概念的一般屬性。關(guān)于PCT申請(qǐng)資助政策的有關(guān)研究結(jié)論不可避免地帶有專利資助政策研究的共性。PCT申請(qǐng)資助政策降低了PCT申請(qǐng)的經(jīng)濟(jì)成本，刺激了國(guó)內(nèi)創(chuàng)新主體通過PCT途徑開展國(guó)際專利申請(qǐng)的積極性，促進(jìn)了我國(guó)PCT申請(qǐng)量的大幅增長(zhǎng)。據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）發(fā)布的2016年全球通過《專利合作條約》（PCT）途徑提交的國(guó)際專利申請(qǐng)情況的統(tǒng)計(jì)顯示，2016年，我國(guó)PCT申請(qǐng)量?jī)H次于美國(guó)和日本，位居全球第三，同比增長(zhǎng)率達(dá)到44.7%。“如果這一趨勢(shì)繼續(xù)保持，中國(guó)將在未來兩年內(nèi)超過美國(guó)，成為PCT體系的最大用戶”。②祝偉：《“中國(guó)制造”向“中國(guó)創(chuàng)造”轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新從來不會(huì)一蹴而就》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)－《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2017年3月27日。

PCT申請(qǐng)資助政策在促進(jìn)我國(guó)PCT申請(qǐng)量快速提升的同時(shí)，產(chǎn)生了一些負(fù)面的社會(huì)問題，引發(fā)各界關(guān)于我國(guó)PCT申請(qǐng)資助政策正當(dāng)性的質(zhì)疑。據(jù)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局發(fā)布的《PCT制度在中國(guó)實(shí)施狀況的調(diào)查報(bào)告》（2016年）顯示，我國(guó)PCT申請(qǐng)進(jìn)入國(guó)家階段的平均數(shù)量和獲得海外專利授權(quán)的數(shù)量仍然較少，并且部分地方的PCT申請(qǐng)資助政策存在申請(qǐng)資助、超額資助等問題，催生了一定數(shù)量的為通過資助獲利而提交的PCT申請(qǐng)，影響了我國(guó)PCT專利申請(qǐng)的質(zhì)量和國(guó)際形象。③國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局：《PCT制度在中國(guó)實(shí)施狀況的調(diào)查報(bào)告》（2016），http：//www.sipo.gov.cn/zscqgz/2017/201703/ t20170324_1309021.html，最后訪問日期：2017年6月16日。學(xué)術(shù)界認(rèn)為由于政府實(shí)施不當(dāng)?shù)膶＠Y助政策導(dǎo)致了我國(guó)專利申請(qǐng)量“泡沫”或問題專利的觀點(diǎn)屢見不鮮。實(shí)踐中，一些PCT申請(qǐng)的大戶（例如華為）認(rèn)為，政府資助催生了低質(zhì)量專利申請(qǐng)，建議取消PCT申請(qǐng)國(guó)際階段的資助。④中國(guó)專利保護(hù)協(xié)會(huì)：《PCT制度在中國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r及用戶需求調(diào)查研究報(bào)告》。部分地方政府也表示，在國(guó)家層面中央財(cái)政于2014年取消了PCT申請(qǐng)資助政策，導(dǎo)致地方財(cái)政對(duì)PCT申請(qǐng)進(jìn)行資助失去了指導(dǎo)和依據(jù)，地方PCT申請(qǐng)資助面臨制度取舍上的問題。⑤同注釋④。與此相反，地方政府在PCT申請(qǐng)資助政策的實(shí)施上卻越走越遠(yuǎn)。不僅對(duì)PCT申請(qǐng)資助政策的修訂完善保持了較好的延續(xù)性，而且地方政府對(duì)PCT申請(qǐng)資助的力度逐年加大，資助覆蓋面越來越廣。⑥依照制定主體的行政設(shè)置級(jí)別不同，地方 PCT申請(qǐng)資助政策基本形成了?。校h（區(qū)）－鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等四級(jí)政策體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，PCT申請(qǐng)資助政策在各級(jí)地方政府的專利資助政策中的涉及率達(dá)80%左右。地方政府對(duì)PCT申請(qǐng)資助的財(cái)政投入逐年加大。

因此，如何理性分析我國(guó)PCT申請(qǐng)資助政策的正當(dāng)性，以消除對(duì)我國(guó)PCT申請(qǐng)資助政策正當(dāng)性的懷疑和挑戰(zhàn)，關(guān)系到我國(guó)PCT申請(qǐng)資助政策的未來發(fā)展走向。本文認(rèn)為，所謂PCT資助政策的正當(dāng)性，是指PCT資助政策制定和實(shí)施具有合法性和合理性基礎(chǔ)，符合PCT制度的公平、正義和效率等價(jià)值目標(biāo)。PCT申請(qǐng)資助政策的正當(dāng)性與否不僅決定了PCT資助政策的生存或發(fā)展空間的大小，而且關(guān)系到我國(guó)PCT制度的實(shí)施效果，對(duì)于我國(guó)PCT制度的未來發(fā)展具有舉足輕重的作用。

二、PCT申請(qǐng)資助政策的正當(dāng)性基礎(chǔ)

（一）激勵(lì)創(chuàng)新——PCT申請(qǐng)資助政策的本質(zhì)

激勵(lì)創(chuàng)新是知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律制度和公共政策的本質(zhì)和宗旨。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律和政策體系為創(chuàng)新發(fā)展提供了重要支撐和有力保障。PCT申請(qǐng)資助政策作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共政策的組成部分，在本質(zhì)上體現(xiàn)了政府對(duì)創(chuàng)新市場(chǎng)失靈的干預(yù)。PCT申請(qǐng)資助政策降低了創(chuàng)新主體獲得PCT國(guó)際專利保護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本，使得個(gè)體無(wú)需承擔(dān)或較少承擔(dān)專利申請(qǐng)、維持的成本及其風(fēng)險(xiǎn)即可獲得專利權(quán)保護(hù)，有利于更大程度上激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。

由于技術(shù)創(chuàng)新存在高風(fēng)險(xiǎn)、高投入等特點(diǎn)，并且技術(shù)創(chuàng)新成果具有公共產(chǎn)品的特性，很難防止他人“搭便車”的行為，因此，創(chuàng)新成果只有及時(shí)獲得知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)才能確保創(chuàng)新投入的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，從而激勵(lì)進(jìn)一步創(chuàng)新。相比國(guó)內(nèi)專利申請(qǐng)而言，通過PCT途徑申請(qǐng)國(guó)外專利保護(hù)還存在申請(qǐng)和保護(hù)的成本高昂、法律風(fēng)險(xiǎn)大等障礙。如果單純依靠市場(chǎng)的自發(fā)機(jī)制，創(chuàng)新主體因資金困難而難于獲得專利權(quán)的保護(hù)，將導(dǎo)致創(chuàng)新的動(dòng)力不足和其他模仿者“盜用”和“搭便車”的行為，引發(fā)市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。因此，單純依靠創(chuàng)新市場(chǎng)的自發(fā)機(jī)制無(wú)法解決市場(chǎng)本身的固有缺陷，只有通過使用政府財(cái)政資金資助PCT申請(qǐng)，由政府公共部門承擔(dān)市場(chǎng)失靈情形下彌補(bǔ)PCT專利申請(qǐng)人的風(fēng)險(xiǎn)和損失的職能，將有限的公共資源用在具有PCT申請(qǐng)這一創(chuàng)新最大溢出效應(yīng)的地方，能夠有效解決創(chuàng)新的動(dòng)力不足的問題，從而促進(jìn)創(chuàng)新市場(chǎng)的繁榮。

（二）符合國(guó)情——PCT申請(qǐng)資助政策的基礎(chǔ)

PCT申請(qǐng)由于具有“一次申請(qǐng)、進(jìn)入多國(guó)”等優(yōu)勢(shì)，可以大大節(jié)約創(chuàng)新主體開展海外專利布局的時(shí)間和精力，因而成為我國(guó)創(chuàng)新主體向國(guó)外申請(qǐng)專利的主要途徑。然而，由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，創(chuàng)新主體的海外專利布局意識(shí)不足，繳納PCT專利申請(qǐng)費(fèi)用確實(shí)存在一定困難，對(duì)政府PCT申請(qǐng)資助的依賴程度較高。并且，在我國(guó)企業(yè)創(chuàng)新主體中，90%以上都是中小型企業(yè)。PCT申請(qǐng)、獲得授權(quán)和維持權(quán)利有效的費(fèi)用高昂是一直以來是制約我國(guó)廣大中小企業(yè)開展PCT申請(qǐng)的主要問題之一，尤其是對(duì)新興的民營(yíng)科技型企業(yè)能否繼續(xù)保持創(chuàng)新的內(nèi)在沖動(dòng)，能否保持持續(xù)創(chuàng)新的良好勢(shì)頭,能否保證創(chuàng)新利潤(rùn)的及時(shí)收回將產(chǎn)生巨大的抑制效應(yīng)。

因此，我國(guó)廣大中小企業(yè)存在和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等現(xiàn)實(shí)國(guó)情的長(zhǎng)期存在，正是我國(guó)PCT申請(qǐng)資助政策合理性的社會(huì)根基。為了鼓勵(lì)廣大中小企業(yè)等創(chuàng)新主體開展持續(xù)創(chuàng)新，提升創(chuàng)新主體的海外專利申請(qǐng)和布局意識(shí)，進(jìn)而提升我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)國(guó)內(nèi)創(chuàng)新主體的PCT申請(qǐng)進(jìn)行資助顯得尤為必要。一旦取消PCT申請(qǐng)資助政策，必然產(chǎn)生抑制社會(huì)創(chuàng)新的影響，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，將損害我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局組織開展的相關(guān)調(diào)查顯示，2014年國(guó)家財(cái)政部取消PCT申請(qǐng)資助，70.7%的用戶認(rèn)為對(duì)申請(qǐng)產(chǎn)生影響，包括向外申請(qǐng)專利意愿降低（53.5%）、向外申請(qǐng)數(shù)量的減少（68.6%）、PCT申請(qǐng)進(jìn)入國(guó)家階段數(shù)量減少（56.9%）和向外申請(qǐng)會(huì)更加慎重（68.3%）、會(huì)進(jìn)行評(píng)估（68.3%）等。而對(duì)于高校和科研院所的用戶而言，認(rèn)為國(guó)家資助取消對(duì)其申請(qǐng)意愿和申請(qǐng)數(shù)量都造成了負(fù)面影響。⑦同注釋④。

（三）體現(xiàn)訴求——PCT申請(qǐng)資助政策之回應(yīng)

在經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)下，我國(guó)企業(yè)開展全球?qū)＠季值牟椒ゼ涌?。越來越多的企業(yè)更加注重利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)為其走出國(guó)門、開拓國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行保駕護(hù)航。然而，我國(guó)創(chuàng)新主體在“走出去”中遇到的首要知識(shí)產(chǎn)權(quán)瓶頸即在貿(mào)易目的國(guó)獲得專利權(quán)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)成本高和法律風(fēng)險(xiǎn)大，這在很大程度上影響了我國(guó)申請(qǐng)人向外申請(qǐng)專利的積極性。如前所言，PCT申請(qǐng)?jiān)趪?guó)際階段的申請(qǐng)費(fèi)很高，特別是在進(jìn)入國(guó)家階段后企業(yè)還需要支付高昂的律師費(fèi)、翻譯費(fèi)以及維持費(fèi)，對(duì)于中小企業(yè)來說是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)，有時(shí)甚至?xí)绊懙狡髽I(yè)專利布局的決策。因此，對(duì)于非贏利性的大專院校和研究機(jī)構(gòu)，以及絕大多數(shù)的中小企業(yè)而言，難以籌措大量資金進(jìn)行專利海外申請(qǐng)。同樣，對(duì)于部分大型企業(yè)而言，企業(yè)自身投入的PCT申請(qǐng)的專項(xiàng)資金仍然有限。一些大型企業(yè)表示，目前的資助政策可以幫助企業(yè)解決一部分資金問題，特別是國(guó)際階段的費(fèi)用，但進(jìn)入國(guó)家階段的資助較少，企業(yè)仍面臨較大的資金壓力，并且建議將資助的重心從專利申請(qǐng)向?qū)＠跈?quán)后的維持和權(quán)利保護(hù)轉(zhuǎn)移。⑧同注釋③。

可見，國(guó)內(nèi)創(chuàng)新主體對(duì)PCT申請(qǐng)的資助訴求主要集中在PCT申請(qǐng)國(guó)際階段和國(guó)家階段的官費(fèi)、代理費(fèi)和年費(fèi)等支持上,反映了在我國(guó)創(chuàng)新主體在“走出去”過程中對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的迫切需求。各地的PCT申請(qǐng)資助政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展的實(shí)際情況在資助對(duì)象、資助階段、資助金額等方面做出不同規(guī)定，體現(xiàn)出因地因時(shí)制宜和促進(jìn)當(dāng)?shù)亍巴庀蛐汀苯?jīng)濟(jì)的發(fā)展等特點(diǎn)。

（四）順應(yīng)潮流——PCT申請(qǐng)資助的國(guó)際通行做法

作為彌補(bǔ)專利制度的市場(chǎng)失靈及滯后性的一種政策措施, 通過政府資助專利申請(qǐng)進(jìn)而作用于國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新能力的提高，對(duì)包括PCT途徑在內(nèi)提交的專利申請(qǐng)進(jìn)行資助成為世界各主要國(guó)家的通行做法。盡管各國(guó)政府的資助模式不盡相同，但各國(guó)無(wú)一例外都在利用政府資助專利費(fèi)用機(jī)制來刺激本國(guó)技術(shù)創(chuàng)新，以政府的政策激勵(lì)作為市場(chǎng)激勵(lì)和專利權(quán)激勵(lì)的有效補(bǔ)充。美國(guó)政府通過政府對(duì)創(chuàng)新市場(chǎng)的國(guó)家干預(yù)來實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新市場(chǎng)的繁榮，其中包括強(qiáng)有力的科技創(chuàng)新政府資助系統(tǒng)。20世紀(jì)80年代，《美國(guó)拜杜法案》的頒布使私人部門有可能享有政府資助科研成果的專利權(quán)，受政府資助的研究成果大量轉(zhuǎn)化為專利。政府資助專利申請(qǐng)是美國(guó)政府干預(yù)科技創(chuàng)新市場(chǎng)的常見方式，對(duì)于確保美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)“霸主”地位發(fā)揮著重要作用。

日本和韓國(guó)除了政府作為專利申請(qǐng)的資助主體以外，還充分發(fā)揮日本專利代理人協(xié)會(huì)、韓國(guó)發(fā)明促進(jìn)協(xié)會(huì)等社會(huì)公共機(jī)構(gòu)的公益職能，對(duì)中小企業(yè)和低收入人群等申請(qǐng)專利進(jìn)行資助，提高相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。如日本于2014年實(shí)施的資助政策《產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化法》第75條規(guī)定：“（1）在2014年4月開始到2018年3月間，請(qǐng)求專利審查或提出國(guó)際申請(qǐng)的，可以享受專利審查費(fèi)用減少1/3，專利維持年費(fèi)（第一年到第十年）減少1/3等減免措施；（2）對(duì)于沒有達(dá)到課稅程度的專利申請(qǐng)個(gè)人或者法人，依照《特許法》和《實(shí)用新型法》的規(guī)定，專利審查費(fèi)用以及專利維持年費(fèi)（第一年至第十年）可以全額免除或者半額免除；（3）對(duì)于研究開發(fā)型中小企業(yè)，依照《產(chǎn)業(yè)技術(shù)力強(qiáng)化法》第18條等規(guī)定，專利審查費(fèi)用以及專利維持年費(fèi)（第一年至第十年）可以全額免除或者半額免除?！笨梢?，日本政府對(duì)于PCT申請(qǐng)進(jìn)行資助不僅體現(xiàn)在一定期限內(nèi)對(duì)所有創(chuàng)新主體PCT申請(qǐng)的審查和維持費(fèi)用進(jìn)行減免，同時(shí)資助政策更傾斜于對(duì)個(gè)人和中小企業(yè)，特別注重對(duì)研究開發(fā)型中小企業(yè)進(jìn)行專利申請(qǐng)資助。

三、PCT申請(qǐng)資助政策正當(dāng)性面臨的挑戰(zhàn)及其分析

（一）合法性的挑戰(zhàn)：是否違反WTO相關(guān)規(guī)則

1.反補(bǔ)貼原則

部分否定PCT資助政策正當(dāng)性的觀點(diǎn)認(rèn)為，PCT申請(qǐng)資助政策僅對(duì)國(guó)內(nèi)創(chuàng)新主體的PCT申請(qǐng)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，違反了WTO的反補(bǔ)貼原則。WTO的相關(guān)規(guī)則作為中國(guó)法律淵源的組成部分，如果違反WTO的相關(guān)規(guī)則就意味著PCT申請(qǐng)資助政策不具有合法性基礎(chǔ)。顯然，PCT申請(qǐng)資助的“財(cái)政資助”和“利益”特點(diǎn)屬于反補(bǔ)貼協(xié)定所定義的補(bǔ)貼性，但這并不意味著此項(xiàng)資助必然違反WTO的反補(bǔ)貼規(guī)則。是否違反WTO的反補(bǔ)貼規(guī)則，還要看其是否符合協(xié)議中關(guān)于補(bǔ)貼專向性的規(guī)定。⑨根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第2條，為專向性補(bǔ)貼確立了下列原則：（l）當(dāng)補(bǔ)貼授予當(dāng)局確定或根據(jù)法律規(guī)定只允許某些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)可取得政府的補(bǔ)貼，則該項(xiàng)補(bǔ)貼為專向性補(bǔ)貼；（2）補(bǔ)貼授予當(dāng)局或法律雖然確立了取得補(bǔ)貼的資格和金額的客觀標(biāo)準(zhǔn)或條件，但即使嚴(yán)格遵守這些條件或標(biāo)準(zhǔn)也不能自動(dòng)取得給予補(bǔ)貼的資格；（3）除上述兩種情況外，還有其他各種理由證實(shí)補(bǔ)貼可能事實(shí)上為專向性補(bǔ)貼。此等理由可參考下列因素：補(bǔ)貼計(jì)劃由數(shù)量有限的企業(yè)使用；補(bǔ)貼計(jì)劃由特定企業(yè)支配性的使用;不成比例的大量補(bǔ)貼向特定企業(yè)的授予；在決定授予補(bǔ)貼時(shí)授予當(dāng)局行使決斷權(quán)的方式；授予當(dāng)局管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣性；已經(jīng)實(shí)施的補(bǔ)貼計(jì)劃的持續(xù)時(shí)間；（4）限于授予當(dāng)局管轄范圍內(nèi)指定地理區(qū)域內(nèi)的某些企業(yè)使用的補(bǔ)貼；（5）《SCM協(xié)議》中屬于禁止使用的補(bǔ)貼，即出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。如果不符合專向性規(guī)定，依然不受WTO協(xié)議的約束。

我國(guó)PCT申請(qǐng)資助政策具有普惠性，對(duì)于申請(qǐng)人獲得資助的資格以及資助數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)或條件都具有客觀性，在各地頒布的專利資助條例中有明確規(guī)定。因此，PCT申請(qǐng)資助并非明確針對(duì)特定的企業(yè)提供特定份額，而是對(duì)轄區(qū)內(nèi)符合條件的所有企事業(yè)單位一視同仁。因此，我國(guó)PCT申請(qǐng)資助政策具有非專向性，不能被認(rèn)為給予了特定產(chǎn)業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)屬于協(xié)議允許各成員國(guó)自主實(shí)施的非專向性補(bǔ)貼政策。同時(shí)，PCT政策資助的對(duì)象是專利申請(qǐng)而非產(chǎn)品，并不直接對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生影響，并未與任何出口產(chǎn)品相聯(lián)系，也談不上與產(chǎn)品出口的實(shí)績(jī)掛鉤。因此，PCT申請(qǐng)資助政策也不屬于WTO規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼。

2.國(guó)民待遇原則

判斷PCT申請(qǐng)資助政策是否違反WTO國(guó)民待遇原則的關(guān)鍵在于PCT申請(qǐng)資助政策是否針對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)和國(guó)外企業(yè)設(shè)立了不同的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。PCT申請(qǐng)資助本質(zhì)上屬于地方政府的公共行政行為，此種資助基于社會(huì)公共利益的需求而向本國(guó)居民提供的一種特殊性財(cái)政政策，不屬于一國(guó)設(shè)立專利保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。換言之，地方政府的PCT申請(qǐng)資助政策并不提供額外的專利保護(hù)上的優(yōu)惠，是否獲得PCT申請(qǐng)資助對(duì)于法律規(guī)定的專利權(quán)獲得保護(hù)的條件、程序和效力等并不產(chǎn)生影響。因此，PCT申請(qǐng)資助不屬于專利權(quán)的保護(hù)性規(guī)范，并不違反在本國(guó)國(guó)民和非本國(guó)國(guó)民之間同等適用的非歧視性原則。

（二）價(jià)值基礎(chǔ)的挑戰(zhàn)：是否違反PCT制度的公平和效率

公平與效率是衡量一個(gè)社會(huì)基本運(yùn)行制度優(yōu)劣的重要尺度。PCT申請(qǐng)資助政策是否導(dǎo)致低價(jià)值專利泛濫，妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平秩序或造成政府財(cái)政資金的浪費(fèi)，關(guān)系到PCT申請(qǐng)資助政策是否符合公平和效率的價(jià)值判斷。有觀點(diǎn)認(rèn)為，專利申請(qǐng)?jiān)诒举|(zhì)上屬于市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為。在我國(guó)專利制度運(yùn)行三十多年以后，我國(guó)創(chuàng)新主體的專利意識(shí)已經(jīng)有很大程度的提升，我國(guó)仍然實(shí)施專利申請(qǐng)資助這種不當(dāng)?shù)恼深A(yù)行為值得商榷。⑩徐棣楓、邱奎霖：《專利資助政策與專利制度運(yùn)行：中國(guó)實(shí)踐與反思》、載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第9期。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，PCT制度本身的設(shè)計(jì)就是對(duì)大型企業(yè)和跨國(guó)企業(yè)有利，PCT申請(qǐng)資助的比例越大對(duì)我國(guó)未必有利，PCT申請(qǐng)資助政策可能造成在不同企業(yè)之間“強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱”的馬太效應(yīng)。?同注釋④。

1.PCT申請(qǐng)資助政策的公平價(jià)值

公平主要針對(duì)PCT資助政策的內(nèi)容和實(shí)施結(jié)果而言。實(shí)質(zhì)公平既是PCT資助政策的出發(fā)點(diǎn)，又是PCT資助政策的終極目的，可以稱為PCT申請(qǐng)資助政策的“價(jià)值理性”。PCT申請(qǐng)資助政策平等地適用于地方政府轄區(qū)內(nèi)所屬的全部企事業(yè)單位和個(gè)人，其形式上是公平的。但是，由于經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展不平衡、規(guī)模和行業(yè)不同、企業(yè)等創(chuàng)新主體“走出去”的步伐不一致，運(yùn)用PCT規(guī)則的能力存在較大差異，對(duì)PCT申請(qǐng)資助的需求呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)。因此，為了體現(xiàn)PCT資助政策的實(shí)質(zhì)公平，合理的PCT申請(qǐng)資助政策上應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)、不同規(guī)模和不同技術(shù)創(chuàng)新能力的企業(yè)進(jìn)行分類資助和重點(diǎn)資助。

不可否認(rèn)，目前我國(guó)地方PCT申請(qǐng)資助政策的內(nèi)容并沒有體現(xiàn)出對(duì)不同申請(qǐng)主體的不同資助。一些地區(qū)甚至存在著部分中小企業(yè)和個(gè)人并不了解PCT申請(qǐng)資助政策的情形。因此，為了體現(xiàn)PCT資助政策的實(shí)質(zhì)公平，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善地方PCT申請(qǐng)資助政策。對(duì)于專利事業(yè)發(fā)展較快、PCT申請(qǐng)量較大的地區(qū)，以及大型企業(yè)和跨國(guó)企業(yè)等成熟的PCT用戶而言，PCT申請(qǐng)資助的階段應(yīng)對(duì)體現(xiàn)為對(duì)國(guó)家階段的授權(quán)、權(quán)利維持和保護(hù)方面產(chǎn)生費(fèi)用的資助。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和PCT申請(qǐng)意識(shí)落后地區(qū)，以及廣大中小企業(yè)、個(gè)人等處于競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)的PCT用戶而言，PCT資助政策更應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地偏向，尤其對(duì)技術(shù)創(chuàng)新性較高、發(fā)展前景好的小微企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以大力扶持，對(duì)PCT申請(qǐng)的國(guó)際階段和國(guó)家階段均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)資助，體現(xiàn)PCT申請(qǐng)資助政策的“助強(qiáng)扶弱”功能。此外，為了擴(kuò)大PCT申請(qǐng)資助政策的社會(huì)影響，應(yīng)當(dāng)通過巡回宣講、學(xué)習(xí)研討等形式加強(qiáng)PCT申請(qǐng)資助政策的宣傳，使不同的創(chuàng)新主體真正從PCT資助政策中受益，從而激發(fā)不同創(chuàng)新主體的創(chuàng)新潛力。

2.PCT申請(qǐng)資助政策的效率價(jià)值

效率一般指的是投入與產(chǎn)出或成本與收益的比率。PCT申請(qǐng)資助政策的效率價(jià)值是指對(duì)于PCT申請(qǐng)資助的財(cái)政資金的配置和利用達(dá)到價(jià)值最大化。通過有限的財(cái)政資金的分配來充分調(diào)動(dòng)PCT申請(qǐng)人的積極性，使財(cái)政資金的分配本身成為進(jìn)一步激勵(lì)創(chuàng)新的機(jī)制，產(chǎn)生更多高價(jià)值的PCT申請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的分配“少投入、多產(chǎn)出”。

PCT申請(qǐng)資助政策在注重公平的前提下，也應(yīng)當(dāng)兼顧效率，實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。盡管PCT申請(qǐng)資助政策的實(shí)施毋庸置疑地促進(jìn)了PCT申請(qǐng)量的增長(zhǎng)，在一定程度上體現(xiàn)了PCT申請(qǐng)資助政策的效率價(jià)值。但如前所言，由于PCT申請(qǐng)資助政策在申請(qǐng)程序、監(jiān)督程序等方面缺乏具體的規(guī)定，并且地方各級(jí)政府部門對(duì)PCT申請(qǐng)資助的信息缺乏共享，導(dǎo)致一些地方對(duì)于同一資助對(duì)象在不同層級(jí)政府部門之間產(chǎn)生重復(fù)資助的情形，甚至產(chǎn)生個(gè)別申請(qǐng)人為了騙取財(cái)政資助資金而提交大量非正常PCT申請(qǐng)等不良現(xiàn)象，出現(xiàn)個(gè)別申請(qǐng)人利用PCT申請(qǐng)資助政策和專利費(fèi)用減免政策贏利的情況，一定程度上造成了財(cái)政資金的大量浪費(fèi)，損害了PCT資助政策的效率價(jià)值。?例如，江蘇省、蘇州市、蘇州工業(yè)園區(qū)三級(jí)資助和獎(jiǎng)勵(lì)可以重復(fù)申請(qǐng)，上海和深圳市、區(qū)兩級(jí)資助可以重復(fù)申請(qǐng)。參見《PCT制度在中國(guó)實(shí)施狀況的調(diào)查報(bào)告》（2016），http：//www.sipo.gov.cn/zscqgz/2017/201703/t20170324_1309021.html，最后訪問日期：2017年6月16日。

因此，為了提高PCT申請(qǐng)資助政策的實(shí)施效率，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面出臺(tái)PCT申請(qǐng)資助的指導(dǎo)意見，明確PCT申請(qǐng)資助的監(jiān)管主體和監(jiān)管職責(zé)，在國(guó)家和省級(jí)層面建立PCT申請(qǐng)資助信息共享平臺(tái),完善PCT申請(qǐng)資助事前的審查評(píng)估機(jī)制和事后的跟蹤統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制。建立PCT申請(qǐng)資助的公示異議制度和誠(chéng)信評(píng)價(jià)機(jī)制，加大對(duì)PCT申請(qǐng)資助違法行為的懲罰力度，確保PCT申請(qǐng)資助財(cái)政資金利用的最大化，切實(shí)發(fā)揮PCT申請(qǐng)資助的財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。

（三）實(shí)施效果的挑戰(zhàn)：是否導(dǎo)致專利申請(qǐng)質(zhì)量降低

我國(guó)PCT申請(qǐng)的一個(gè)突出問題是，盡管申請(qǐng)量增速明顯，但進(jìn)入國(guó)家階段的平均數(shù)量仍然較少，2014年為1.1個(gè)（2013年為1.0個(gè)），不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家（美國(guó)3.1個(gè)，日本2.8個(gè)），也低于南非（4.1個(gè)）、印度（2.8個(gè)）、巴西（2.1個(gè)）等發(fā)展中國(guó)家的水平。?根據(jù)WIPO發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，參見國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局：《PCT制度在中國(guó)實(shí)施狀況的調(diào)查報(bào)告》（2016），http：//www.sipo.gov.cn/ zscqgz/2017/201703/t20170324_1309021.html，最后訪問日期：2017年6月16日。不少觀點(diǎn)將我國(guó)PCT申請(qǐng)質(zhì)量低均歸結(jié)于資助政策的不當(dāng)實(shí)施。認(rèn)為由于政府資助政策的不當(dāng)實(shí)施，引發(fā)地方政府的“專利競(jìng)賽”，并導(dǎo)致很多企業(yè)重視專利數(shù)量不重視質(zhì)量，產(chǎn)生大量“問題專利”和“專利泡沫”等問題。因此，主張逐步取消包括PCT申請(qǐng)資助在內(nèi)的所有專利資助政策。?參見袁真富：《中國(guó)專利競(jìng)賽：理性指引與策略調(diào)整》，載《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2006年11月；閆新：《企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作與政策研究》，“強(qiáng)國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)論壇”， http：//www.360doc.com/content/15/0811/00/26437691_490858794.shtml.還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“專利資助政策一方面推動(dòng)了專利數(shù)量的持續(xù)增長(zhǎng)，促進(jìn)了企業(yè)和公眾專利意識(shí)的提升；另一方面也滋生了‘問題專利’‘專利泡沫’‘專利投機(jī)’現(xiàn)象，拉低了專利質(zhì)量而飽受各界爭(zhēng)議?！?孫麗偉：《北京專利資助政策體系研究》，載《中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)》2017年第8期。“我國(guó)專利資助政策沒有起到相應(yīng)的作用，導(dǎo)致大量的垃圾專利和泡沫專利產(chǎn)生，阻礙了專利的技術(shù)轉(zhuǎn)化?！?馬忠法：《專利申請(qǐng)或授權(quán)資助政策對(duì)專利技術(shù)轉(zhuǎn)化之影響》，載《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2008年第12期?！拔覈?guó)專利資助政策的盛行，其不分類型的泛化資助導(dǎo)致垃圾專利的產(chǎn)生，資助對(duì)象未經(jīng)專利性審查即可獲利，顯示出資助程序的不當(dāng)，偏離了政府的初衷、給轉(zhuǎn)化帶來了人為障礙。”?張釵園：《專利資助政策的困境與出路》，載《科技進(jìn)步與對(duì)策》2012年第15期。

誠(chéng)然，提交的PCT申請(qǐng)只有進(jìn)入各國(guó)的國(guó)家階段并最終獲得授權(quán)，才能將增長(zhǎng)的申請(qǐng)數(shù)量轉(zhuǎn)化為有效的專利數(shù)量，真正實(shí)現(xiàn)海外布局、助力企業(yè)開拓海外市場(chǎng)。但是，一部分地方PCT申請(qǐng)資助政策由于規(guī)定提出PCT申請(qǐng)即進(jìn)行資助，而沒有對(duì)PCT申請(qǐng)的授權(quán)前景等質(zhì)量導(dǎo)向做出明確要求，導(dǎo)致了該地方的PCT申請(qǐng)數(shù)量高而真正獲得授權(quán)的數(shù)量少。

然而，從整體上來說，PCT資助政策在資助階段規(guī)定上的漏洞并不具有普遍性。一些地方的PCT申請(qǐng)資助政策則具有明顯的專利質(zhì)量導(dǎo)向。例如，上海市及下轄的12個(gè)區(qū)縣級(jí)的資助政策，以及江蘇省無(wú)錫市湖新區(qū)、徐州市本級(jí)以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、深圳市龍崗區(qū)等都明確規(guī)定PCT申請(qǐng)只有獲得國(guó)外授權(quán)才進(jìn)行資助。這些地方的資助政策對(duì)于提升PCT申請(qǐng)質(zhì)量，防范非正常PCT申請(qǐng)起到積極的政策效果。并且，地方PCT資助政策在修訂和完善的過程中正不斷朝著提高PCT申請(qǐng)質(zhì)量的方向努力。例如，在2016年8月修訂的江蘇省PCT申請(qǐng)資助有關(guān)政策文件中，對(duì)PCT專利質(zhì)量的政策導(dǎo)向更為明顯，規(guī)定了PCT申請(qǐng)進(jìn)入外國(guó)國(guó)家階段才進(jìn)行資助的條件，不乏科學(xué)性。

因此，部分地方PCT資助政策內(nèi)容的不完善是可能導(dǎo)致該地方PCT申請(qǐng)追求數(shù)量而質(zhì)量較低的一個(gè)原因，但并不能以偏概全地得出由于我國(guó)PCT申請(qǐng)資助政策不當(dāng)導(dǎo)致了我國(guó)PCT申請(qǐng)整體質(zhì)量低的結(jié)論。所謂的“專利泡沫”“問題專利”等低質(zhì)量專利的產(chǎn)生歸根結(jié)底是由我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展水平所決定的，并且與我國(guó)專利結(jié)構(gòu)、專利審查、專利代理等多方面因素相關(guān)。我們不能因?yàn)镻CT申請(qǐng)資助政策的內(nèi)容和實(shí)施中存在著問題而否認(rèn)PCT申請(qǐng)資助制度的正當(dāng)性。為了改變我國(guó)PCT申請(qǐng)進(jìn)入國(guó)家階段數(shù)量較少的狀況，而應(yīng)當(dāng)積極采取措施鼓勵(lì)PCT申請(qǐng)進(jìn)入國(guó)家階段，引導(dǎo)地方優(yōu)化PCT申請(qǐng)資助政策，加強(qiáng)PCT申請(qǐng)的專利質(zhì)量導(dǎo)向，繼續(xù)發(fā)揮政府費(fèi)用資助的激勵(lì)作用。

結(jié) 語(yǔ)

PCT申請(qǐng)資助政策的正當(dāng)性具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。盡管有的地方PCT申請(qǐng)資助政策在內(nèi)容上存在一定漏洞，對(duì)低質(zhì)量PCT申請(qǐng)缺乏合理引導(dǎo)，對(duì)重復(fù)資助、超額資助和騙取資助等行為缺乏有效監(jiān)管，難于實(shí)現(xiàn)PCT申請(qǐng)資助政策的實(shí)質(zhì)公平和財(cái)政資金利用效率的最大化。但是，我們不能因噎廢食，夸大PCT申請(qǐng)資助政策實(shí)施中存在著問題從而否定PCT申請(qǐng)資助制度的正當(dāng)性，而應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我國(guó)PCT申請(qǐng)資助制度的發(fā)展和完善，更大程度地發(fā)揮PCT申請(qǐng)資助制度在激勵(lì)創(chuàng)新和提升我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面的積極作用。

PCT subsidy policy is an important part of China’s patent subsidy system. As the governmental intervention to encourage the innovation and remedy the market failure, PCT subsidy policy not only helps to balance the development of regional economy of China and meets the needs of the “going out” strategy for Chinese enterprises, but also follows the international practices. PCT subsidy policy doesn’t violate the WTO principles of countervailing and national treatment, and it is of justice and effi ciency value. Though there are some loopholes in the regional PCT subsidy policy, its justifiabilityis not deniable. We should improve and develop the PCT subsidy system actively and bring the function of the PCT subsidy policy into full play, so as to encourage innovation and improve the international intellectual property competitiveness.

Patent Cooperation Treaty; PCT subsidy policy; justifi ability

劉淑華，法學(xué)博士，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展研究中心副研究員