土地制度改革應(yīng)讓農(nóng)村爆發(fā)活力

陳洪宛

2017年一號文件即將出臺，根據(jù)去年12月底召開的中央農(nóng)村工作會議精神，配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，農(nóng)村土地制度改革將是今年“三農(nóng)”領(lǐng)域的一大重點。二元土地制度涉及國民經(jīng)濟(jì)方方面面，對要素自由流動、資源優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展改革成果等形成嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性壁壘。具體到農(nóng)村，如何通過土地制度改革讓經(jīng)濟(jì)活力得到更大的釋放？這是目前需要著力推動解決的一個重要問題。

筆者認(rèn)為，在保證土地所有權(quán)不變及科學(xué)合理規(guī)劃的前提下，加快農(nóng)村房地確權(quán)登記頒證，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩大經(jīng)濟(jì)社會板塊融合發(fā)展，是當(dāng)前重大的結(jié)構(gòu)性改革。此舉在短期內(nèi)可以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力、帶動消費；長期看，則有助于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、終結(jié)城鄉(xiāng)之間新的不公平與“剪刀差”，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同邁入全面小康社會。

首先，應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)、退出是當(dāng)前城鄉(xiāng)改革的重頭戲。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與抵押已經(jīng)較為普遍，但是宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)和集體資產(chǎn)股權(quán)（集體收益分配權(quán)）等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出，有一個明確而共同的約束條件，即必須限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。這不僅極大地降低了產(chǎn)權(quán)本身所應(yīng)有的價值，也讓城鄉(xiāng)要素自由平等交換無從談起。

如果能夠深化相關(guān)改革，在保障農(nóng)民權(quán)益不受損的前提下，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和退出范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到城市居民和各類市場主體，不僅有助于盤活農(nóng)村閑置資源，而且可以為有能力在城鎮(zhèn)地區(qū)穩(wěn)定就業(yè)和生活且愿意落戶的非戶籍人口提供一定的資金支持。

其次，要增強(qiáng)農(nóng)地農(nóng)房的財產(chǎn)權(quán)屬性。將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與退出限定在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的規(guī)定，是將這些產(chǎn)權(quán)視為實物福利，其出發(fā)點是擔(dān)心農(nóng)地農(nóng)房一旦放開流轉(zhuǎn)，會出現(xiàn)農(nóng)戶流離失所乃至發(fā)生社會動蕩。應(yīng)該看到，當(dāng)前社會保障制度框架已經(jīng)初步建立，應(yīng)敦促各地提高統(tǒng)籌層次，加大對房地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶的保障力度。

另外，農(nóng)房農(nóng)地入市早已發(fā)生，并未發(fā)生各方所擔(dān)心的不良社會后果；恰恰相反，放開農(nóng)房農(nóng)地入市大大增加了居民收入、拓展了城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)空間。較為務(wù)實的做法，是將宅基地的福利屬性與財產(chǎn)屬性分開，讓后者通過高效的流轉(zhuǎn)及其所帶來的高收益提高生活水平。

最后，需加強(qiáng)農(nóng)地農(nóng)房流轉(zhuǎn)的金融支持。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)范圍僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)剛開始試點，加上相關(guān)政策法規(guī)的限制，農(nóng)地農(nóng)房抵押貸款也受到了嚴(yán)格限制，農(nóng)村金融抑制現(xiàn)象十分嚴(yán)重。我國近年來力推金融資源更多向農(nóng)村傾斜，實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，頂層設(shè)計的美好藍(lán)圖在實踐中還未取得預(yù)期的良好成效，全國的大型金融機(jī)構(gòu)很少涉足農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押。已有案例表明，農(nóng)房農(nóng)地抵押并不是洪水猛獸，只要把控好風(fēng)險、規(guī)范好程序，就能極大地提升資金使用效率。

以撼動并終結(jié)二元土地制度為目標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，其基礎(chǔ)已經(jīng)構(gòu)筑打牢，若能夠以新發(fā)展理念為指引再往前走一步，將讓農(nóng)村釋放出難以估量的能量與活力?！?/p>

（作者是國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任【主持工作】）