區(qū)域規(guī)劃應(yīng)更有層次感（討論）

張可云

新年伊始，兩會(huì)將近，各地政府和學(xué)界的“區(qū)域規(guī)劃”討論進(jìn)入新一輪高峰期。

上世紀(jì)末，區(qū)域經(jīng)濟(jì)就開始成為熱點(diǎn)問(wèn)題，受到各級(jí)政府和學(xué)界的重視，成為顯學(xué)。無(wú)論從理論還是實(shí)踐角度看，特定城市或區(qū)域依據(jù)發(fā)展歷史、現(xiàn)狀和內(nèi)部條件及外部環(huán)境變化，確定、調(diào)整城市的發(fā)展方向都是值得肯定的。

然而，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是決策部門，對(duì)區(qū)域規(guī)劃過(guò)程中的層次問(wèn)題注意不夠，在一定程度上容易引起政策混亂。例如，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)與京津冀地區(qū)的范圍就曾多次發(fā)生變化，甚至由同一個(gè)國(guó)家職能部門出臺(tái)的同一區(qū)域不同版本規(guī)劃所涉及的范圍居然不一致。

根據(jù)中國(guó)中央與地方政府的區(qū)域規(guī)劃決策，實(shí)際操作的區(qū)域可以根據(jù)空間尺度細(xì)分為七個(gè)層次：

一是小空間單元區(qū)域。這類區(qū)域往往是一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的局部地區(qū)，由地方政府負(fù)責(zé)；

二是省份內(nèi)地市組合區(qū)域。這類區(qū)域要么為省內(nèi)核心區(qū)域，要么為問(wèn)題突出的區(qū)域；

三是省際邊緣區(qū)域。這類區(qū)域的構(gòu)成單元基本上是地緣相近，人緣相親，發(fā)展水平與面臨的問(wèn)題相似；

四是跨少數(shù)省份區(qū)域。構(gòu)成這類區(qū)域的不同省份要么在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系方面比較密切，要么具有較大的互補(bǔ)性，要么在地理或文化方面具有較大的相似性；

五是跨較多省份區(qū)域。這類區(qū)域往往有一個(gè)紐帶，如河流、鐵路或海灣等，構(gòu)成省份的差別較大；

六是戰(zhàn)略區(qū)域。這類區(qū)域是中央為了統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展而專門劃定的；

七是跨國(guó)家區(qū)域。這類區(qū)域也是中央政府有目的地劃定的，但邊界不一定固定，中國(guó)政府不可能跨國(guó)調(diào)控。

這些年中央批準(zhǔn)或批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃，都可在上述七類中對(duì)號(hào)入座。不過(guò)，對(duì)區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)涵、分類、制定規(guī)范、操作程序與評(píng)價(jià)機(jī)制等，目前尚無(wú)共識(shí)。多年前，許多區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者便呼吁制定并實(shí)施《區(qū)域規(guī)劃法》，但進(jìn)展并不順利。

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐，要真正完善區(qū)域規(guī)劃須有一個(gè)明確、具有立法意義的區(qū)域劃分框架。歐盟的區(qū)域框架稱為NUTS，美國(guó)的區(qū)域框架稱為EA。

曾經(jīng)流行一順口溜：“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，全是鬼話，不如領(lǐng)導(dǎo)的一句話?！睘楸苊膺@種情況，區(qū)域規(guī)劃必須進(jìn)行大刀闊斧的改革，在制定主體、對(duì)象、程序、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)方面作完善、科學(xué)的安排，切忌雷同，注意根據(jù)目的確定規(guī)劃的框架與重點(diǎn)?！?/p>

(作者是中國(guó)人民大學(xué)教授)