高校內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)探析

王宏偉

摘要：進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，有利于提高內(nèi)部管理和控制的有效性，有利于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，提高高等院校的管理水平。本文以X醫(yī)科大學(xué)為例，針對高等院校內(nèi)部管控現(xiàn)狀，圍繞完善制度、明確職責(zé)、理順流程、加強(qiáng)監(jiān)督等方面，分析介紹了如何提升內(nèi)部管理和控制，對各高等院校實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》具有一定的參考作用。

關(guān)鍵詞：高校 內(nèi)部控制 規(guī)范建設(shè)

管理工作事關(guān)大局，基礎(chǔ)工作關(guān)乎成效。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位一項(xiàng)重要的管理活動，是一項(xiàng)制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石，實(shí)施好內(nèi)控規(guī)范，對于提高學(xué)校管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序具有重要意義。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（實(shí)行）》及相關(guān)法律法規(guī)的要求，下面以X醫(yī)科大學(xué)為例分析建立一套適合學(xué)校實(shí)際的科學(xué)、規(guī)范的內(nèi)部控制體系。

一、高校內(nèi)部管控現(xiàn)狀及存在問題

（一）內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)層面存在的問題

1.內(nèi)控體系的主控部門缺失

由各部門編寫制度后各自排版打印，未形成行文下發(fā)，制度多卻不系統(tǒng)，制度之間缺乏關(guān)聯(lián)性，甚至相互抵觸，沒有形成合力。許多部門新制度出臺，但未對舊的制度進(jìn)行明確廢止說明，存在不同版本的制度。

2.制度編制不夠全面

學(xué)校編制的制度更多是從部門的角度考慮，沒有形成以學(xué)校整體層面和以業(yè)務(wù)流程為主線的制度體系，工作流程圖未能覆蓋所有業(yè)務(wù)流程，也未能充分體現(xiàn)業(yè)務(wù)流程及審批流程的有機(jī)結(jié)合以及院內(nèi)各部門、各業(yè)務(wù)流程和信息溝通方面的協(xié)同機(jī)制，未對各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)不兼容職務(wù)做出明確規(guī)定，無風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，無風(fēng)險(xiǎn)控制文檔，未反映各業(yè)務(wù)流程中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)。

（二）內(nèi)控制度的執(zhí)行層面存在的問題

1.預(yù)算編制各部門參與度不高且依據(jù)不充分

學(xué)校預(yù)算編制僅由計(jì)劃財(cái)務(wù)處根據(jù)上年預(yù)算數(shù)編制，且各部門的經(jīng)費(fèi)只有總額，未列明具體編制依據(jù)，可能導(dǎo)致編制方法不科學(xué)，影響年度收支安排及資金使用效率。

2.采購計(jì)劃編制不全面

學(xué)校每年僅將政府采購項(xiàng)目列入年度預(yù)算支出范圍內(nèi)，可能導(dǎo)致年度預(yù)算支出編制不全面；需追加采購資金的項(xiàng)目，未按相關(guān)審核審批程序留下實(shí)施軌跡；需詢價(jià)采購的項(xiàng)目均未留下相關(guān)詢價(jià)記錄，可能導(dǎo)致詢價(jià)程序隨意、不合理，會造成候選供應(yīng)商不符合要求，采購價(jià)格偏高或以次充好的情況。

3.固定資產(chǎn)盤點(diǎn)不實(shí)

按規(guī)定時(shí)間內(nèi)未進(jìn)行有效盤點(diǎn)，可能造成卡片數(shù)據(jù)賬不夠完整，不能真實(shí)反映設(shè)備的實(shí)際情況，可能導(dǎo)致賬實(shí)不符的風(fēng)險(xiǎn)；學(xué)校未及時(shí)對對外投資資產(chǎn)進(jìn)行歸口管理。

4.在建工程交付手續(xù)不完整

學(xué)校某些基建工程未及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)長期掛賬；工程項(xiàng)目變更隨意、未經(jīng)有效審核審批，可能導(dǎo)致工程量的增加，延長了工程工期；工程項(xiàng)目年初計(jì)劃與實(shí)際執(zhí)行相差較大，可能導(dǎo)致年初計(jì)劃流于形式，弱化了預(yù)算的剛性，不便于校園工程項(xiàng)目管理。

5.學(xué)校無合同歸口管理部門

各部門按照需要自行簽訂合同并管理；查閱相關(guān)合同文本發(fā)現(xiàn)，學(xué)校對外簽訂合同的印章管理使用混亂，所用印章均為本部門印章；合同簽訂后未及時(shí)傳遞至計(jì)財(cái)處作為價(jià)款支付及賬務(wù)處理依據(jù)，未建立合同履行監(jiān)督審查制度。

6.專項(xiàng)資金管理不完善

使用部門臺賬建立不完善，且未及時(shí)與財(cái)務(wù)進(jìn)行對賬，可能導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用部門及學(xué)校不能及時(shí)掌握專項(xiàng)資金使用情況，從而影響資金使用效率的風(fēng)險(xiǎn)。

以上發(fā)現(xiàn)的問題可能影響學(xué)校工作權(quán)責(zé)不一致、不能合理協(xié)調(diào)配合，影響內(nèi)部高效的運(yùn)轉(zhuǎn)；降低資產(chǎn)安全及使用效率；財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整無法得到保障。

二、內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)

為進(jìn)一步推動行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作，提高單位（部門）管理能力，提升行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部管理水平，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求，下面以X醫(yī)科大學(xué)為例，介紹內(nèi)部控制體系規(guī)范建設(shè)。

（一）啟動和組織實(shí)施

2016年4月，X醫(yī)科大學(xué)正式啟動內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)。為了建立健全的工作機(jī)制，更有效地開展內(nèi)控規(guī)范工作，本次內(nèi)控規(guī)范工作通過與第三方咨詢機(jī)構(gòu)合作的方式，成立了內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組與內(nèi)控工作小組，全面提升相關(guān)人員對風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控知識的理解與運(yùn)用，為學(xué)校內(nèi)部控制建立風(fēng)險(xiǎn)管理的長效機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

內(nèi)控工作小組依據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范及結(jié)合本校的實(shí)際情況制訂了具體實(shí)施方案。本次內(nèi)控工作分為六個(gè)階段：啟動和組織實(shí)施準(zhǔn)備階段，廣泛調(diào)研摸底把脈階段，內(nèi)控體系規(guī)范設(shè)計(jì)階段，中期驗(yàn)收及試運(yùn)行階段，運(yùn)行評價(jià)與內(nèi)控手冊正式發(fā)布階段，內(nèi)控手冊實(shí)施效果跟進(jìn)及再次優(yōu)化階段。通過對學(xué)校的相關(guān)處室及部門進(jìn)行調(diào)研，以了解學(xué)校內(nèi)部控制體系的實(shí)際情況，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控體系的不足，為學(xué)校內(nèi)控體系的優(yōu)化提供依據(jù)。

（二）廣泛調(diào)研摸底把脈

內(nèi)控工作小組依據(jù)《中華人民共和國會計(jì)法》《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國政府采購法》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等相關(guān)法律法規(guī)以及學(xué)校現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定和要求，通過實(shí)施訪談、資料分析、穿行測試、現(xiàn)場觀察等程序，對學(xué)校的計(jì)劃財(cái)務(wù)處、資產(chǎn)處、教務(wù)處、人事處、學(xué)生處、科技處、外事處、發(fā)展改革處、審計(jì)處、后勤管理處、圖書館和教學(xué)科研條件保障中心及相關(guān)學(xué)院等14個(gè)部門開展了調(diào)研診斷工作，具體包括全面預(yù)算、各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)、科研及專項(xiàng)資金管理、零余額核算、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、飲食服務(wù)中心等業(yè)務(wù)領(lǐng)域和流程。對學(xué)校既有內(nèi)部控制體系的健全性和有效性的判斷，也有基于全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和成本效益等五個(gè)原則的判斷。

內(nèi)控項(xiàng)目組通過對相關(guān)處室、部門負(fù)責(zé)人和相關(guān)崗位人員的訪談，了解當(dāng)前學(xué)校內(nèi)控體系情況；資料分析主要是對學(xué)校的制度、部門職責(zé)、崗位職責(zé)等進(jìn)行分析，從中了解內(nèi)控體系設(shè)計(jì)情況；選取樣本進(jìn)行穿行測試，主要是對關(guān)鍵業(yè)務(wù)、關(guān)鍵管理活動、發(fā)生頻次較高的業(yè)務(wù)活動等方面的憑證、記錄表、單據(jù)等進(jìn)行抽樣檢查、分析，從中了解內(nèi)控體系執(zhí)行情況，進(jìn)而觀察學(xué)校內(nèi)控體系的執(zhí)行情況。

（三）內(nèi)控體系規(guī)范設(shè)計(jì)

通過一系列的內(nèi)控診斷，針對內(nèi)控問題，學(xué)校對內(nèi)控制度設(shè)計(jì)層面及執(zhí)行層面均制定了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

1.風(fēng)險(xiǎn)評估

本次內(nèi)控建設(shè)工作中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，即設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別、分析和應(yīng)對策略的選擇，形成學(xué)?！讹L(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫》；通過建立科學(xué)、完整的《風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫》，學(xué)校及時(shí)堵塞漏洞、消除隱患，同時(shí)作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。

2.梳理流程

梳理形成業(yè)務(wù)流程目錄，并在此框架指導(dǎo)下，實(shí)施流程梳理，編制業(yè)務(wù)流程圖；以流程圖的形式使學(xué)校各部門人員更加清晰地了解各業(yè)務(wù)流程。

對學(xué)校原有的制度進(jìn)行完善和提升，即結(jié)合流程描述和實(shí)際業(yè)務(wù)操作完善制度設(shè)計(jì)，使單位各類經(jīng)濟(jì)活動有據(jù)可依、有章可循。例如：①計(jì)劃財(cái)務(wù)處的制度相對比較成熟，制度修訂中更加細(xì)化了對收入管理、費(fèi)用支付、票據(jù)管理、貨幣資金管理、納稅管理等流程。②后勤基建科的制度原有14個(gè)，制度中存在相互重疊等現(xiàn)象，現(xiàn)將基建制度整合成基建工程項(xiàng)目管理，維修工程項(xiàng)目管理。細(xì)化了工程立項(xiàng)準(zhǔn)備、立項(xiàng)、材料進(jìn)場，建設(shè)項(xiàng)目開工準(zhǔn)備、項(xiàng)目驗(yàn)收、工程項(xiàng)目進(jìn)度款支付、工程決算，基建檔案借閱，資料歸檔等業(yè)務(wù)流程。③資產(chǎn)管理處新建了《采購管理制度》《招標(biāo)管理制度》《合同管理制度》等。

根據(jù)規(guī)章制度、部門職責(zé)和崗位職責(zé)以及流程圖編制權(quán)限指引表，明確學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的授權(quán)審批權(quán)限，提高決策效率。

3.制度落地

本次內(nèi)部控制體系建設(shè)已形成96個(gè)流程圖，116個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制文檔，完善、修訂后的制度有35個(gè)。在建章立制的基礎(chǔ)上，形成學(xué)校的《內(nèi)部控制工作手冊》，作為指導(dǎo)本校開展各項(xiàng)工作的依據(jù)。本次內(nèi)控建設(shè)工作要將《內(nèi)部控制工作手冊》作為今后一段時(shí)期學(xué)校人員培訓(xùn)的首選和必選課程，作為學(xué)校財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、后勤管理等人員繼續(xù)教育的重要內(nèi)容。要將內(nèi)控規(guī)范監(jiān)督檢查列入日常工作計(jì)劃，形成協(xié)調(diào)配合、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的良好局面。

行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范是一項(xiàng)重大的管理制度創(chuàng)新，制度的生命力在于執(zhí)行，各高校需精心組織、扎實(shí)工作，切實(shí)做好內(nèi)控規(guī)范的實(shí)施工作。內(nèi)控手冊具有適應(yīng)性，是對本單位有關(guān)規(guī)章制度的科學(xué)化、系統(tǒng)化整合，各高校應(yīng)以各原有內(nèi)部管理制度為基礎(chǔ)，對照分析，建立或完善適合本單位的內(nèi)控規(guī)范體系，充分發(fā)揮內(nèi)控職能作用，進(jìn)一步提高高校的管理水平和服務(wù)能力。

（作者單位：新疆醫(yī)科大學(xué)）