水體跨域治理的國外經(jīng)驗

陸穎

2016年歲末，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》，要求全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，并對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責任，實行聯(lián)防聯(lián)控。從各地已經(jīng)開展的“河長制”實踐看，人大監(jiān)督對“河長制”的落實和起效具有重要的推動作用，還有些水系由人大領導任河長。國外沒有與“河長制”完全相同的設置，但也有各自的河流湖泊管理和保護機制，特別是在跨地區(qū)合作治理水體上有一些有益經(jīng)驗。特將這些方面的信息進行整編簡介，以期為人大今后在水體管治方面發(fā)揮更大更多作用提供一些參鑒。

基本舉措：立法進行規(guī)范

就水體污染問題制定相關法律，是許多國家處理跨地域治水事務的基本措施。立法確立了水體管理和治理的剛性框架，也是各項舉措得以順利推行的根本保證。

英國在全面治理泰晤士河時，首要的就是通過相繼頒布《公共健康法》《防污染法案》《污染控制法》等相關法律，對直接向泰晤士河排放工業(yè)廢水和生活污水作了嚴格的規(guī)定，各工廠的廢水需自行處理，符合一定的水質(zhì)標準后才能排入河中，或排入下水道轉入城市污水處理廠后，再排入泰晤士河。為了解決大氣中煙塵對泰晤士河的污染，有關部門制定了嚴格的工業(yè)廢氣排放標準，并限期達標，一些污染嚴重又不認真治理的工廠被關閉。

美國在上世紀70年代治理伊利湖的富營養(yǎng)化污染問題時，各州相繼通過法案，禁止生產(chǎn)含磷洗滌劑。1988年俄亥俄州通過一項法案，要求從1990年起該州伊利湖周圍35個地區(qū)禁止銷售含磷洗滌產(chǎn)品。

作為國際河流萊茵河的源頭所在地，瑞士聯(lián)邦政府和聯(lián)邦州政府為防河流上游水質(zhì)被污染，先后頒布了《森林法》《環(huán)境保護法》《特殊垃圾回收與運輸規(guī)定》《水資源保護法》《環(huán)保法》《水體資源免遭污染和空氣保潔法》等數(shù)十部涉及保護水體的法律法規(guī)，禁止企業(yè)將未經(jīng)處理的工業(yè)和生活用水直接排入附近的任何水體，就連瀕河建筑物上的雨水也必須經(jīng)屋檐排水槽引入地下，再經(jīng)過處理后才準排入水體。由于實施了嚴格的水體環(huán)境保護法，不僅萊茵河源頭，包括整個瑞士的數(shù)十條河流、上千個湖泊的水體至今常年清澈透明，所有水質(zhì)全部達到飲用水標準。

長效做法：建立協(xié)作機制

建立專門的水體管理機構，形成跨地區(qū)治理協(xié)作機制，是具有久遠歷史且成效顯著的措施，被歐美國家普遍運用。聯(lián)合治理機構的建立，有助于明確和協(xié)調(diào)各區(qū)域間的權責利益關系，制定貫穿全流域的管治政策，保證各項措施的平穩(wěn)有序推進。

德國的埃姆舍河，位于著名的魯爾區(qū)，是萊茵河的一條支流，流域面積達865平方公里。由于魯爾區(qū)的工業(yè)廢水和生活污水直排入河，19世紀下半葉時，埃姆舍河成為歐洲最臟的河流之一。為加強河流治污工作，當?shù)卣?、煤礦和工業(yè)界代表于1899年成立了德國第一個流域管理機構，即埃姆舍河治理協(xié)會，獨立調(diào)配水資源，統(tǒng)籌管理排水、污水處理及相關水質(zhì)，專職負責干流及支流的污染治理。治理資金60%來源于各級政府收取的污水處理費，40%由煤礦和其他企業(yè)承擔。

北美的五大湖區(qū)跨越美國和加拿大兩國國界，治理五大湖區(qū)水污染，是無法單靠一個國家的努力。因此，在五大湖區(qū)水污染治理實踐中，美國和加拿大在1909年共同成立了國際聯(lián)合委員會。該委員會由6個成員組成，其中3個成員來自美國，3個成員來自加拿大，其主要職能是站在獨立、公正的立場上，對于涉及美國和加拿大利益的水資源問題，進行雙方都能夠接受的調(diào)解，以預防和處理雙方之間的矛盾和沖突。國際聯(lián)合委員會主要開展三項工作：一是行使審批權。比如，審批水資源利用、截留等活動的申請，保證該活動不會對另一方的湖區(qū)自然水位和水量造成影響。二是進行調(diào)查研究。比如，根據(jù)兩國政府的意見，對國際聯(lián)合委員會決議的執(zhí)行情況進行跟蹤研究，有時委托一些專家委員會對決議的執(zhí)行情況進行監(jiān)督研究。三是仲裁具體糾紛。對于兩國政府間在邊界水域產(chǎn)生的矛盾，政府可提請國際聯(lián)合委員會介入，以獲得最終裁決。時至1983年，美國伊利諾斯州、印第安納州、密歇根州、明尼蘇達州、俄亥俄州和威斯康辛州6個州協(xié)商設立五大湖州長理事會。1989年，美國紐約州、賓夕法尼亞州加入該理事會。后來，加拿大的安大略省、魁北克省以準會員身份加入該理事會。五大湖州長理事會的主要職責是協(xié)調(diào)五大湖區(qū)10個州、省之間的利益關系，特別是鼓勵和促進公共部門和私人部門進行有效合作，共同解決經(jīng)濟與環(huán)境之間的現(xiàn)實問題，實現(xiàn)五大湖區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)增長。

20世紀50年代之后，萊茵河一度淪為歐洲最大的污水道，部分河段甚至完全喪失自凈能力。為治理這一國際河流的污染問題，萊茵河流經(jīng)的國家也采取了聯(lián)合設立多國共管的合作機構、建立協(xié)同機制的辦法。1950年，由荷蘭發(fā)起，聯(lián)合德國、盧森堡、法國和瑞士等國共同成立了“保護萊茵河免受污染國際委員會”，委員會主席由成員國部長輪流擔任，委員會的職責主要在于調(diào)查研究萊茵河污染的性質(zhì)、程度與來源，提出防污具體措施，制定有關共同遵守的標準。該國際委員會定期召開磋商防污重大問題的流域國家部長級會議，匯報本國防污計劃和政策的執(zhí)行情況，并制定其它有關防污的協(xié)議與條約，但每年最多召開一次，會議費用由各國各自承擔；而討論具體治理措施的各個執(zhí)行部門的會議每周必須開一次，以提高工作效率。1976年，簽定了“無機鹽協(xié)定”，每個國家必須按一定比例付錢用于減少阿爾薩斯地區(qū)碳酸鉀鹽廠向萊茵河排放的無機鹽量。此外，一些流域國家還建立了大河流域通報員制度。萊茵河流域現(xiàn)有通報檢測站點數(shù)十個，設立的在冊通報員上百個。這批常年活動在水質(zhì)監(jiān)測第一線的“報警員”遇到水質(zhì)稍不符合規(guī)格的問題就會立即報告相關監(jiān)測部門，以便迅速檢查引起污染的原因，及時采取處置措施。

動力機制：社會多元參與

跨地區(qū)治理水體污染，僅僅依靠政府力量還不夠，需要社會各界的多元參與：融合社會各層面的治理意見，形成環(huán)保共識；發(fā)揮志愿者的能量，強化監(jiān)測、監(jiān)管、治理的各項環(huán)節(jié)；引入市場化手段，挖掘河流保護的內(nèi)在動力。

日本在治理滋賀縣琵琶湖水污染的過程中，就尤為注重發(fā)揮社會公眾的力量。在治理初期，滋賀縣知事就利用多種方式廣泛聽取民眾的意見建議，然后擬定治理計劃，送縣議會審議批準?？傮w計劃確定之后，滋賀縣政府還要制定年度實施計劃草案，廣泛公之于民眾，征求和聽取各方的意見。在此基礎上，政府對計劃草案進行修改完善，最終確定年度實施計劃。在總體計劃、年度計劃的制定過程中，社會公眾都能夠充分表達意見，合理的建議會被政府采納。同時，政府出版環(huán)境白皮書、環(huán)境保護宣傳報等，讓公眾及時掌握琵琶湖的生態(tài)環(huán)境狀況、環(huán)境保護政策法律、湖泊治理計劃。滋賀縣政府將琵琶湖流域細分為甲賀、草津、八日市等7個小流域，在每個小流域都設立流域研究會。流域研究會主要開展小流域內(nèi)部上下游地區(qū)公眾之間的交流活動，組織公眾進行跨流域的踏勘、學習。通過這些活動，社會公眾不僅熟悉本地的環(huán)境狀況，還加深對相關區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況的了解，增加參加環(huán)境保護活動的緊迫感。

美國的波托馬克河從北由馬里蘭州向南，穿過大華盛頓地區(qū)，從哥倫比亞特區(qū)西端流向大海。為了保護好波托馬克河，波托馬克河生態(tài)維護協(xié)會制定了一個“河流監(jiān)管計劃”，組織熱心維護河流健康的志愿者，監(jiān)管兩岸可能發(fā)生的違法行為。這些志愿者不但要有熱情，還要對監(jiān)管工作認真負責。生態(tài)維護協(xié)會有專門的志愿者報名網(wǎng)站，有意者可通過多種形式向協(xié)會報名當志愿者。這些志愿者經(jīng)過培訓后，被安排輪班監(jiān)督河流兩岸的違法行為。志愿者們每周都要分批定期步行或駕舟到河流的各個區(qū)域，仔細進行巡查，監(jiān)管的主要方面是防止污染，發(fā)現(xiàn)并舉報非法向波托馬克河傾瀉有害物質(zhì)，大面積撲殺魚蟹，砍伐樹木，以及對河流健康有潛在影響的開發(fā)項目和行為等。由于這些志愿者都有很強的責任心，且都要經(jīng)過一段時間的專門訓練或自學，掌握一定的相關知識，因而他們的報告大都有很強的針對性，非常有利于波托馬克河生態(tài)維護協(xié)會及政府其他相關部門及時采取措施，策劃河流清理、植樹以及防止水土流失等。

英國在管理泰晤士河時還嘗試引入市場化力量。為了對河段進行統(tǒng)一管理，英國將泰晤士全河流域劃分成10個區(qū)域，合并了200多個管水單位，建立了新的水業(yè)管理局，實行私有化后成為泰晤士河水業(yè)管理公司（以下簡稱“水管公司”）。水管公司是一個經(jīng)濟獨立、自主權較大的水污染防治機構。其決策機構是董事會，董事會成員由兩部分組成：一部分由環(huán)境、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、糧食大臣各任命2-4名熟悉業(yè)務，并具有一定組織協(xié)調(diào)能力的人員擔任；另一部分是流域內(nèi)的地方代表。其中，國家任命的代表數(shù)額不得超過地方代表的數(shù)額。這樣，成立一個由國家和地方聯(lián)合建立的組織對河流進行管理，擺脫了單純來自地方行政的束縛，盡可能公平地對水資源進行全流域的分配。在實際管理工作中，水管公司實行誰排污誰付費的辦法，發(fā)展沿河旅游業(yè)和娛樂業(yè)，既解決了城市河流污染治理資金不足的難題，又促進了城市的社會經(jīng)濟發(fā)展，取得顯著的社會經(jīng)濟效益。1987-1988年，水管公司總收人5.97億英鎊，總支出3.86億英鎊，上交政府的盈利2.11億英鎊。

水管公司對工業(yè)廢水的收費基于下列公式進行計算：C-每m3工業(yè)廢水的總收費；R-每m3工業(yè)廢水的接納費與運輸費；V-每m3工業(yè)廢水初級處理費；Ot-工業(yè)廢水在ph7靜止沉淀一小時以后的COD（mg/l）；Os-沉淀污水的COD（mg/l）；B-每m3沉淀污水的生物氧化處理的費用；St-工業(yè)廢水在ph7下總SS（mg/l）；Ss-原污水的總SS（mg/l）；S-每m3廢水的初沉污泥的處理與處置費。 （作者單位：上海圖書館〈上海科學技術情報研究所〉）