關于建立備案審查銜接聯(lián)動機制的思考

王娟

備案審查是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度。近年來，中央連續(xù)發(fā)文，要求建立“備案審查銜接聯(lián)動機制”。國家層面已建立了由中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳及法工委、國務院法制辦共同參與的備案審查協(xié)作機制。本市也應積極地啟動相關工作，以更好地推進依法治市。

一、備案審查銜接聯(lián)動機制的背景情況

（一）我國的備案審查工作體系。體系包括兩個方面：一是分領域監(jiān)督、各負其責?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱“黨內(nèi)文件備案審查規(guī)定”）明確，上級黨委對下級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展備案審查。法律規(guī)定，上級人大有權對下級人大制定的地方性法規(guī)、決議決定開展備案審查。國務院法規(guī)規(guī)章備案條例規(guī)定，上級政府對下級政府制定的規(guī)章開展備案審查。二是跨領域監(jiān)督。憲法、立法法、監(jiān)督法規(guī)定，各級人大對同級政府制定的規(guī)章、決定命令開展備案審查。

（二）備案審查銜接聯(lián)動機制的基本內(nèi)涵。其內(nèi)涵是：為推進備案審查工作深入開展，加強各工作機構的協(xié)調(diào)配合，在黨委、人大和政府的備案審查工作機構之間建立的協(xié)作機制。2012年頒行的黨內(nèi)文件備案審查規(guī)定率先提出建立該制度，其著力點在于保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩個規(guī)范體系的協(xié)調(diào)。黨的十八大以來，建立健全銜接聯(lián)動機制又成為協(xié)同人大與政府備案審查工作的抓手。2016年的全國人大常委會工作報告指出：常委會工作機構與有關方面共同建立了法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制。

（三）備案審查銜接聯(lián)動機制的積極意義。一是有利于統(tǒng)一審查標準。無論是黨內(nèi)文件、人大法規(guī)，還是行政規(guī)范性文件，其審查都有一定標準。建立銜接聯(lián)動機制，有利于深化對審查標準的研究，有助于審查標準的統(tǒng)一，進而推動各系統(tǒng)文件制定工作的規(guī)范化。二是有利于工作的交流銜接。建立銜接聯(lián)動機制，有利于各系統(tǒng)相互借鑒學習。建立銜接聯(lián)動機制，也有助于進一步理順各級人大對同級政府文件的備案審查工作。

二、本市建立備案審查銜接聯(lián)動機制的必要性

（一）建立銜接聯(lián)動機制是國家對地方部署的任務

2015年，中央辦公廳下發(fā)關于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見。2016年，中共中央下發(fā)《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，再次提出：“推動建立法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”。2016年，李建國副委員長在第二十二次全國地方立法研討會上，要求地方人大“主動加強與黨委、政府各備案審查工作機構的協(xié)作配合，抓緊建立備案審查銜接聯(lián)動機制”。

（二）建立銜接聯(lián)動機制是推進全面依法治市的需要

上海十三五規(guī)劃綱要提出，要“始終把依法辦事作為做好一切工作的基礎”“依法決策、依法行政、依法管理”。隨著全社會法治觀念的不斷增強，人民群眾對規(guī)范性文件的合憲性合法性關注度越來越高。為深入落實全面依法治國，貫徹中央部署、回應社會呼聲，上海應該建立銜接聯(lián)動機制以統(tǒng)籌推進備案審查工作。

（三）建立銜接聯(lián)動機制已有兄弟省市的法治實踐

2014年，重慶市委辦公廳制發(fā)了關于建立規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的實施意見。2015年，江蘇省制定了貫徹中辦關于備案審查銜接聯(lián)動機制的意見的實施辦法。廣東省在貫徹落實黨的十八屆四中全會決定的意見中提出：“要探索建立黨委、人大、政府備案審查的銜接聯(lián)動機制”。2015年，浙江省對推動建立黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查與行政規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制、落實政府與人大備案審查機構的溝通聯(lián)系制度，開展了系列工作。

三、關于本市建立備案審查銜接聯(lián)動機制的幾點建議

（一）借鑒中央和兄弟省市做法，研究銜接聯(lián)動機制

國家層面和兄弟省市對備案審查銜接聯(lián)動機制已有規(guī)范和實踐，本市應積極借鑒，啟動對建立本市黨委、人大和政府之間相應工作機制的研究。

（二）從行政規(guī)范性文件入手，探索多部門協(xié)作

修改后的行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟時，可以提請法院對行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件進行審查。本市已出現(xiàn)相關案例。建議人大、政府會同法院，共同對行政規(guī)范性文件的審查標準等問題開展研究。

（三）從信息化建設入手，夯實工作基礎

全國人大正擬用3年建立起覆蓋全國、功能完備、操作便捷的備案審查信息平臺。建議以落實全國人大信息化工作部署為契機，研究提升本市備案審查的整體信息化水平。