關(guān)于本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證情況的調(diào)研報(bào)告

根據(jù)市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)2016年工作要點(diǎn)安排，今年9月至11月，委員會(huì)先后赴市農(nóng)委及浦東、金山、奉賢、嘉定、寶山、松江、閔行等7個(gè)區(qū)20多個(gè)鎮(zhèn)村，調(diào)研本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作情況。總體來(lái)看，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作推進(jìn)有力，進(jìn)展順利，依法維護(hù)了農(nóng)民合法的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益。在全面推進(jìn)的同時(shí)，還需要解決存在的問題，進(jìn)一步提升工作質(zhì)量。

一、基本情況

從調(diào)研情況來(lái)看，本市從2011年起開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，全市9個(gè)涉農(nóng)區(qū)，應(yīng)開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的農(nóng)戶59.02萬(wàn)戶，承包地面積168.15萬(wàn)畝，涉及87個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1076個(gè)村。截至2016年9月底，全市已完成確權(quán)登記的農(nóng)戶數(shù)58.52萬(wàn)戶，占應(yīng)登記農(nóng)戶數(shù)的99.2%；登記面積166.85萬(wàn)畝，占應(yīng)登記面積的99.2%，已經(jīng)接近市農(nóng)委提出的登記率99.5%的工作目標(biāo)。其中奉賢、金山兩區(qū)作為農(nóng)業(yè)部確定的全國(guó)試點(diǎn)區(qū)，將于今年年底率先開展檢查驗(yàn)收，其余7個(gè)涉農(nóng)區(qū)將于今年年底基本完成，明年開展檢查驗(yàn)收。主要做法是：

（一）抓試點(diǎn)有序推進(jìn)。2011年，金山、奉賢兩區(qū)列入農(nóng)業(yè)部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)單位。根據(jù)農(nóng)業(yè)部要求，結(jié)合上海實(shí)際，市農(nóng)委下發(fā)文件，區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)成立工作機(jī)構(gòu)，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，明確牽頭部門，配備工作力量，市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)。建立了工作分片聯(lián)系制度、動(dòng)態(tài)月報(bào)制度、定期交流制度等專項(xiàng)工作制度。同時(shí)組織工作人員赴兄弟省市、區(qū)縣考察學(xué)習(xí)，加強(qiáng)橫向聯(lián)系交流，學(xué)習(xí)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作扎實(shí)有序推進(jìn)。

（二）抓工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，市農(nóng)委于2012年、2014年先后下發(fā)《確權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)范（試行）》《確權(quán)登記工作規(guī)范》兩個(gè)文件，對(duì)區(qū)、鎮(zhèn)工作機(jī)構(gòu)、工作方案、工作流程等進(jìn)一步明確，對(duì)農(nóng)戶承包地塊位置圖的繪制、登記薄的制作、承包權(quán)證的制作等提出了具體的技術(shù)要求。對(duì)工作中的相關(guān)申請(qǐng)書、統(tǒng)計(jì)表、匯總表等文書檔案進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)范。組織區(qū)鎮(zhèn)工作人員進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，確保登記工作質(zhì)量。

（三）抓信息化管理。按照“制度+科技”的要求，本市開發(fā)了“上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)信息管理系統(tǒng)”，在村、鎮(zhèn)、區(qū)層層審核校對(duì)的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記內(nèi)容錄入信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶登記申請(qǐng)書、情況登記表、登記簿等資料的電子化管理，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的計(jì)算機(jī)打印，以及農(nóng)戶承包信息的實(shí)時(shí)查詢，并開通了在村“一點(diǎn)通”上查詢土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記信息的功能。同時(shí)，按照市農(nóng)委、市檔案局的要求，建立了登記檔案管理制度，設(shè)立了專門的檔案室、檔案柜，明確專門的檔案管理人員，強(qiáng)化了農(nóng)村土地承包基礎(chǔ)信息管理。

（四）抓日常管理規(guī)范。通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記確權(quán)頒證，承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到了進(jìn)一步的明確和保護(hù)，農(nóng)村土地承包的日常管理工作步入規(guī)范化渠道。拿到附有地塊位置圖的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，農(nóng)民就像吃了一顆“定心丸”，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”進(jìn)一步得到落實(shí)，農(nóng)戶委托村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地的積極性更高。為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，市農(nóng)委與市工商局聯(lián)合印發(fā)了《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本（2016版）》，流轉(zhuǎn)合同進(jìn)入“上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)信息管理系統(tǒng)”進(jìn)行網(wǎng)簽，實(shí)現(xiàn)信息化管理，推進(jìn)了農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了良好基礎(chǔ)。

二、存在問題

雖然本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作取得了較好的成效，目前已經(jīng)進(jìn)入收尾階段，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，還面臨著一些困難和問題，需要在下一步工作中予以重視。

（一）多種原因?qū)е虏糠洲r(nóng)戶未進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。目前全市尚未登記的農(nóng)戶數(shù)為0.74萬(wàn)戶，涉及承包地面積2.21萬(wàn)畝。主要有兩種情況：一是部分鎮(zhèn)村因列入規(guī)劃范圍，兩年內(nèi)面臨動(dòng)遷開發(fā)而暫緩確權(quán)登記工作。二是已經(jīng)開展經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的鎮(zhèn)村，個(gè)別農(nóng)戶因?qū)Φ怯浌ぷ髡J(rèn)識(shí)不足、對(duì)承包面積有異議或其它矛盾糾紛等原因暫不提出登記申請(qǐng)。

（二）極少數(shù)已經(jīng)登記的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證尚未按規(guī)定要求發(fā)放到戶。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，仍有極少數(shù)地方在開展經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作后，因需要進(jìn)一步核對(duì)相關(guān)信息、便于基礎(chǔ)信息變更管理、幫助農(nóng)民代為保管等原因，農(nóng)戶的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證仍集中在村委會(huì)統(tǒng)一保管，尚未發(fā)放到戶。

（三）經(jīng)營(yíng)權(quán)登記技術(shù)規(guī)范與農(nóng)業(yè)部要求有差異。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作，屬于農(nóng)村改革試點(diǎn)探索性工作，一方面沒有現(xiàn)成的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)做法，另一方面農(nóng)業(yè)部的技術(shù)規(guī)范是在各地的經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上逐步出臺(tái)，所以時(shí)間節(jié)點(diǎn)上遲于本市工作進(jìn)程。因此本市工作推進(jìn)與農(nóng)業(yè)部的要求有些差異：一是本市的農(nóng)戶承包地塊位置采用國(guó)土部門“二調(diào)”數(shù)據(jù)成果和實(shí)地核對(duì)相結(jié)合的方式，與農(nóng)業(yè)部GPS定點(diǎn)明確地塊四至位置的要求不盡一致。二是先行試點(diǎn)的鎮(zhèn)已經(jīng)完成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，涉及169個(gè)村的地塊位置圖繪制、編碼等與新的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)有一定差異。

三、意見建議

本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作臨近尾聲，愈到后面矛盾愈多，難度愈大。要按照中央和市委的決策部署，積極穩(wěn)妥做好下一步的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。為此建議：

（一）要積極推進(jìn)，確保完成預(yù)定工作目標(biāo)。2013年，中央要求用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，本市提出到2016年底基本完成，并制定了登記率99.5%的工作目標(biāo)。因此，雖然本市已基本完成工作目標(biāo)，但尚未登記的村和農(nóng)戶，往往是工作的難度所在。要以攻堅(jiān)克難的決心，嚴(yán)格按照工作質(zhì)量要求，在妥善解決歷史遺留問題和矛盾糾紛的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記率。一是對(duì)原暫緩確權(quán)登記的村、組，進(jìn)一步梳理，區(qū)別情況，符合登記工作條件的，要加強(qiáng)督促指導(dǎo)，做好確權(quán)登記頒證工作。二是對(duì)未登記的承包農(nóng)戶，要逐戶上門了解情況，耐心細(xì)致講解登記頒證工作的重要意義，認(rèn)真化解歷史遺留的矛盾糾紛，盡可能地提高農(nóng)戶的登記率。

（二）要保質(zhì)保量，確保符合登記工作技術(shù)規(guī)范。確權(quán)登記頒證工作涉及農(nóng)村改革發(fā)展的長(zhǎng)久大計(jì)，確權(quán)登記的成果是土地承包關(guān)系的有效記錄和證明，必須保證工作質(zhì)量。一是在工作推進(jìn)中，要堅(jiān)持依法依規(guī)的原則，嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部的要求和本市的工作規(guī)范推進(jìn)。法律法規(guī)不涉及的重大事項(xiàng)，要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。二是對(duì)不同區(qū)、鎮(zhèn)繪制的地塊位置圖差異等問題，要根據(jù)農(nóng)業(yè)部標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行校驗(yàn)，確保符合質(zhì)量要求。三是在與農(nóng)業(yè)部技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接中，對(duì)已完成登記工作的鎮(zhèn)村，盡可能通過(guò)信息技術(shù)方式處理，避免再次回收農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，引起農(nóng)民群眾的誤解。

（三）要認(rèn)真自查，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放到戶。嚴(yán)格按照檢查驗(yàn)收辦法，組織區(qū)縣開展自查，積極做好全市確權(quán)登記頒證檢查驗(yàn)收工作。重點(diǎn)是對(duì)已經(jīng)基本完成的奉賢區(qū)、金山區(qū)兩個(gè)全國(guó)試點(diǎn)單位做好檢查驗(yàn)收工作。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是農(nóng)民承包權(quán)益的重要憑證，在驗(yàn)收工作中，要把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是否發(fā)放到戶作為關(guān)鍵性指標(biāo)，凡是發(fā)現(xiàn)已登記但權(quán)證未到戶的情況，都應(yīng)明確指出并要求加以整改，確保農(nóng)民土地承包權(quán)益。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是農(nóng)民承包權(quán)益的重要憑證，在驗(yàn)收工作中，要把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是否發(fā)放到戶作為關(guān)鍵性指標(biāo)，凡是發(fā)現(xiàn)已登記但權(quán)證未到戶的情況，都應(yīng)明確指出并要求加以整改，確保農(nóng)民土地承包權(quán)益。