關(guān)于本市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的跟蹤監(jiān)督調(diào)研報(bào)告

2015年11月，市人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議聽(tīng)取和審議了市人民政府關(guān)于本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革情況的專項(xiàng)工作報(bào)告。2016年9月至11月，市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)先后赴市農(nóng)委及浦東、金山、奉賢、嘉定、寶山、松江、閔行等7個(gè)區(qū)20多個(gè)鎮(zhèn)村調(diào)研，重點(diǎn)對(duì)本市鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革情況開(kāi)展了跟蹤監(jiān)督。具體情況如下：

一、基本情況

總體上來(lái)看，本市各級(jí)政府對(duì)去年市人大常委會(huì)專項(xiàng)監(jiān)督審議意見(jiàn)高度重視，認(rèn)真研究、落實(shí)整改，始終堅(jiān)持“兩個(gè)防止”：防止集體經(jīng)濟(jì)由內(nèi)部少數(shù)人侵占支配、防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)被外部資本吞并控制，牢牢把握“兩個(gè)確?！保捍_保集體經(jīng)濟(jì)組織牢牢管住集體土地和不動(dòng)產(chǎn)等資源性資產(chǎn)、確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益不受損害，堅(jiān)守改革底線、創(chuàng)新工作體制，堅(jiān)持因地制宜、注重試點(diǎn)先行，堅(jiān)定改革信心、有序有力推進(jìn)，全市村、鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步深化、進(jìn)展順利，基本實(shí)現(xiàn)了階段性工作目標(biāo)，取得了較好的改革成效。

（一）注重試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)。今年在持續(xù)推進(jìn)村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，對(duì)9個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣和2個(gè)中心城區(qū)的32個(gè)鎮(zhèn)（街道）開(kāi)展改革試點(diǎn)工作。截止2016年10月底，在村級(jí)改革方面，全市已完成改制村103個(gè)，累計(jì)完成1561個(gè)村，占全市1677個(gè)總村數(shù)的93.1%。在鎮(zhèn)級(jí)改革方面，全市啟動(dòng)了覆蓋9個(gè)郊區(qū)和2個(gè)中心城區(qū)的32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開(kāi)展改革試點(diǎn)，30個(gè)鎮(zhèn)正在有序推進(jìn)。

（二）注重公開(kāi)公正、民主決策。堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作全過(guò)程公開(kāi)公平公正，接受群眾監(jiān)督。強(qiáng)調(diào)有法律法規(guī)明確的，必須依法依規(guī)；已有政策的，要按政策認(rèn)真執(zhí)行；沒(méi)有政策依據(jù)的，通過(guò)召開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會(huì)民主決定。堅(jiān)持程序的合法性與公開(kāi)性相結(jié)合，將成員資格認(rèn)定的決定權(quán)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由他們充分協(xié)商、民主決定，確保了集體經(jīng)濟(jì)組織成員改革的知情權(quán)、建議權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）注重因地制宜、一事一議。本市先后探索了有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社三種改革形式。在城市化地區(qū)，采取股權(quán)形式量化集體資產(chǎn)；在其他地區(qū)，則采取份額形式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益。明確撤制村的改制，原則上不再設(shè)立集體股；未撤制村及鎮(zhèn)的改制，可設(shè)立一定比例的集體股，一般掌握在20%左右，主要用于本區(qū)域公共福利和公益事業(yè)等開(kāi)支。在具體推進(jìn)過(guò)程中，市農(nóng)委強(qiáng)化分類指導(dǎo)，對(duì)郊區(qū)部分區(qū)存在的資產(chǎn)權(quán)屬界定、納入改革的資產(chǎn)范圍等問(wèn)題，以及中心城區(qū)個(gè)別鎮(zhèn)居（村）民因利益矛盾引發(fā)的上訪問(wèn)題，通過(guò)“一村一策” “一事一議”的方式積極予以化解，努力營(yíng)建良好的改革氛圍。

（四）注重強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、全面參與。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行“一把手”工程，區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、各相關(guān)職能部門(mén)全面參與共同推進(jìn)，確保了改革順利推進(jìn)。在推進(jìn)過(guò)程中，將村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革納入市政府工作目標(biāo)考核體系，建立了目標(biāo)考核機(jī)制和月報(bào)通報(bào)制度，形成了由上而下的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。

二、問(wèn)題和不足

雖然本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革取得了階段性成效，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)還存在不少困難和問(wèn)題，特別是隨著改革的不斷深入，一些瓶頸問(wèn)題逐漸凸顯，同時(shí)也出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題、新矛盾，必須引起高度重視。主要有以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)改革的認(rèn)識(shí)還需進(jìn)一步提高。一是對(duì)改革的根本目的是為了發(fā)展的認(rèn)識(shí)還有誤區(qū)，部分干部群眾片面地認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的目的就是為了分紅，中心城區(qū)的“五區(qū)六鎮(zhèn)”有的提出要把農(nóng)村集體資產(chǎn)一次性分光，從而引發(fā)了群體性集訪，影響了改革的深入推進(jìn)。二是對(duì)深化改革缺乏攻堅(jiān)克難的決心，特別是面對(duì)鎮(zhèn)一級(jí)改革歷史遺留問(wèn)題較多、資產(chǎn)狀況比較復(fù)雜、推進(jìn)難度較高時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不同程度地存在著怕亂、怕煩、怕難等畏難情緒；有的干部擔(dān)心改革會(huì)激發(fā)矛盾，以及改革后基層組織運(yùn)行管理面臨的新情況新問(wèn)題，思想上不重視，行動(dòng)上能拖則拖、進(jìn)展遲緩。三是當(dāng)觸及自身利益時(shí)缺乏自我改革的勇氣，一些基層黨員干部曾經(jīng)為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作出過(guò)貢獻(xiàn)，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)部分干部成為既得利益者，因此不想改、不愿改、不肯改，一定程度上成了推進(jìn)改革的阻力。

（二）對(duì)歷史遺留問(wèn)題等還需進(jìn)一步研究和化解。一是部分地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)未對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行量化和處置，如今鎮(zhèn)級(jí)改革時(shí)出現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定難和資產(chǎn)權(quán)屬明晰難等問(wèn)題。二是部分鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)時(shí)投資的如幼兒園、水廠、學(xué)校、衛(wèi)生院等公益事業(yè)的集體資產(chǎn)，如今已被統(tǒng)籌為國(guó)有資產(chǎn)，其權(quán)屬矛盾突出。三是部分鎮(zhèn)級(jí)集體企業(yè)資產(chǎn)權(quán)屬界定難，鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體企業(yè)類型較多、情況復(fù)雜，有的是管理服務(wù)型企業(yè)，有的是公益性企業(yè)單位，有的是融資性企業(yè)，有的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)發(fā)公司，有的是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性公司，有的是招商引資企業(yè)，還有的“資不抵債”，對(duì)其中哪些企業(yè)應(yīng)當(dāng)納入改制范圍的爭(zhēng)議較多。

（三）對(duì)改制后的可持續(xù)發(fā)展還需進(jìn)一步重視。一是改革后收益分配壓力較大，改革的目的是為了更好地發(fā)展，但老百姓普遍對(duì)改革后的收益分配期望值較高，加上各鎮(zhèn)之間的貧富不一出現(xiàn)攀比，導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革后將面臨巨大的分紅壓力。二是鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力普遍不強(qiáng)，發(fā)展空間不斷壓縮甚至喪失，特別是隨著城市化的推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)總體趨于萎縮狀態(tài)，即使完成了鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革，也難以有收益分配。三是鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)難以保值增值，集體經(jīng)濟(jì)組織所屬的不動(dòng)產(chǎn)大多是上世紀(jì)80年代的房屋，年久失修且無(wú)產(chǎn)證，無(wú)法改建，現(xiàn)有不少未取得合法手續(xù)的建筑被拆除，使得一些原先依靠租賃收入的集體經(jīng)濟(jì)組織收入減少。

三、意見(jiàn)和建議

隨著本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的持續(xù)推進(jìn)，任務(wù)將會(huì)更加艱巨，矛盾也會(huì)更加突出。要按照中央和市委決策部署，進(jìn)一步推進(jìn)本市鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。建議：

（一）要強(qiáng)化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門(mén)各負(fù)其責(zé)的工作機(jī)制。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一場(chǎng)觸及農(nóng)村根本利益的系統(tǒng)性改革，任務(wù)艱巨、情況復(fù)雜、群眾敏感，需要不斷加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任。本市各級(jí)政府要切實(shí)把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革作為全面深化農(nóng)村改革的重中之重，列入重要議事日程，實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，層層落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門(mén)各負(fù)其責(zé)的工作機(jī)制。要積極化解基層干部思想上的畏難情緒，主動(dòng)消除農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)上的各種誤區(qū)，及時(shí)開(kāi)展針對(duì)性的宣傳解釋工作。同時(shí)，對(duì)參與改革的相關(guān)工作人員要加強(qiáng)政策和實(shí)務(wù)培訓(xùn)，確保改革有序推進(jìn)。中心城區(qū)“五區(qū)六鎮(zhèn)”要進(jìn)一步重視農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管工作，切實(shí)擔(dān)負(fù)起農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、周密安排、強(qiáng)化協(xié)調(diào)，把責(zé)任真正落實(shí)到單位、落實(shí)到專人。針對(duì)區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子剛剛換屆，新任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)前期工作情況生疏等情況，要及時(shí)采取有效措施，確保改革不受影響、持續(xù)推進(jìn)。

（二）要發(fā)揮試點(diǎn)示范作用，積極穩(wěn)妥推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)關(guān)系農(nóng)民切身利益的民心工程、穩(wěn)定工程，必須慎重對(duì)待，妥善處理。市政府及有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)級(jí)改革試點(diǎn)的工作指導(dǎo)和政策研究，完善改革工作方案，抓緊研究出臺(tái)鎮(zhèn)級(jí)改革的相關(guān)配套政策文件，明確鎮(zhèn)級(jí)改革的形式、份額（股權(quán)）設(shè)置、納入改革的資產(chǎn)范圍、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等，督促和指導(dǎo)鎮(zhèn)級(jí)試點(diǎn)單位合理界定集體資產(chǎn)的權(quán)屬問(wèn)題，厘清鎮(zhèn)政府管理職能和集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行職能的關(guān)系，妥善處理各種歷史遺留的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、債權(quán)債務(wù)糾紛等方面的問(wèn)題。鎮(zhèn)級(jí)改革試點(diǎn)要聚焦建立和完善長(zhǎng)效體制機(jī)制，始終貫徹民主決策原則，確保鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)改革的知情權(quán)、建議權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，把“公平、公正、公開(kāi)”貫穿于改革全過(guò)程。要注重總結(jié)提煉，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)揮好改革試點(diǎn)的示范作用，為全面推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)改革奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

（三）要加大集體經(jīng)濟(jì)的扶持力度，促進(jìn)改制后的集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。改革的目的是為了發(fā)展，改革的核心是明晰產(chǎn)權(quán)，改革的關(guān)鍵是要促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。本市各級(jí)政府要高度重視改制后的鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，要抓緊研究出臺(tái)扶持鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的針對(duì)性政策措施，進(jìn)一步加大鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的扶持力度，想方設(shè)法增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，切實(shí)消除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，拓展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道，積極為鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展創(chuàng)造更多有利條件。要鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極探索發(fā)展的有效形式，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值和農(nóng)民收入的持續(xù)增加，通過(guò)改革真正構(gòu)建起鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)與每位集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的聯(lián)系紐帶，建立起集體經(jīng)濟(jì)組織成員公平共享鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益，共享農(nóng)村改革發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（四）要鞏固改革成果，積極開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管立法工作。通過(guò)制定農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管地方性法規(guī)，從法律層面上加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、鞏固農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，既符合中央要求，又切合上海實(shí)際。市政府有關(guān)部門(mén)已經(jīng)形成了相關(guān)條例（草案），但仍要繼續(xù)加強(qiáng)調(diào)研、不斷細(xì)化和完善，既要把本市在加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管、推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面積累和形成的經(jīng)驗(yàn)做法吸收好、體現(xiàn)好，實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化、制度化，還要緊密結(jié)合本市實(shí)際，切實(shí)把黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，以及中央關(guān)于深化農(nóng)村改革的一系列重大決策和要求貫徹好、落實(shí)好，為深化本市農(nóng)村改革、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)、健全農(nóng)村基層民主、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，提供有力的法制保障。