全面深化改革背景下地方立法的新思考

鄭輝+卞琳

為加強(qiáng)本市立法學(xué)研究人員的合作交流，推動(dòng)新修改的立法法的深入研討，在全面深化改革背景下助力地方立法工作的體制機(jī)制創(chuàng)新，2016年12月9日，上海市法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)與上海市立法研究所在華東政法大學(xué)聯(lián)合舉辦2016年年會(huì)。華東政法大學(xué)副校長(zhǎng)顧功耘致歡迎辭，上海市法學(xué)會(huì)專職副會(huì)長(zhǎng)施基雄作講話。會(huì)議邀請(qǐng)來(lái)自上海市委、市人大、市政府、市第一中級(jí)人民法院、上海社科院、市法學(xué)會(huì)、華東政法大學(xué)、上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海師范大學(xué)、上海政法學(xué)院等立法實(shí)務(wù)部門(mén)與科研院所的專家、學(xué)者，從各自的研究領(lǐng)域出發(fā)，結(jié)合上海市立法實(shí)際與理論前沿問(wèn)題，作出了精彩的發(fā)言。會(huì)議最后由上海市立法研究所副所長(zhǎng)鄭輝作會(huì)議總結(jié)。中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院講席教授沈國(guó)明致閉幕詞。

一、重大改革于法有據(jù)涉及的相關(guān)問(wèn)題

上海市第一中級(jí)人民法院研究室主任劉言浩認(rèn)為，在法治與改革的關(guān)系上，自貿(mào)區(qū)建設(shè)通過(guò)三年來(lái)的創(chuàng)新實(shí)踐積累了豐碩的成功經(jīng)驗(yàn)，形成一種理想模式：即先有改革需求，然后通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，暫時(shí)調(diào)整原有法律的部分條款在自貿(mào)區(qū)的實(shí)施，待實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟后再轉(zhuǎn)化為正式立法。同時(shí)他也指出，在當(dāng)前的司法改革、刑事審判制度改革等領(lǐng)域仍未很好地貫徹自貿(mào)區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人大的授權(quán)和有關(guān)法律的修改滯后于實(shí)踐，致使有些重大問(wèn)題，如法官助理的地位等沒(méi)有及時(shí)在立法中加以確認(rèn)。

復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院劉志剛教授指出破舊立新的改革與維護(hù)既定制度的法制之間存在著不相協(xié)調(diào)之處。他認(rèn)為，解決這一問(wèn)題通常有三條思路：一是改革先行，立法跟進(jìn)；二是兩者兼顧；三是立法先行，以立法引領(lǐng)改革，重大改革于法有據(jù)。其中第三種思路是最為積極的，但同時(shí)也面臨著非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題：試點(diǎn)改革、逐步推進(jìn)、形成經(jīng)驗(yàn)，這樣一種改革路徑?jīng)Q定了引領(lǐng)改革的是地方性立法，而不可能是全國(guó)性立法。但地方立法空間有限，與承擔(dān)改革任務(wù)之間必然會(huì)產(chǎn)生矛盾。在學(xué)理層面還需要逐步探索這一矛盾的解決之策。

上海市法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳平認(rèn)為，法是改革的關(guān)鍵，但重大改革涉及的機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)、人才規(guī)劃等問(wèn)題并非法所能解決，需要另?yè)袼?。從浦東新區(qū)來(lái)看，它所承擔(dān)的包括自貿(mào)區(qū)、科創(chuàng)中心等在內(nèi)的國(guó)家重大戰(zhàn)略改革任務(wù)，與其現(xiàn)有的立法資源相比是不匹配的?，F(xiàn)實(shí)中新生事物不斷涌現(xiàn)且從既有的法律中無(wú)法找到依據(jù)，如民宿制度、公司商務(wù)秘書(shū)制度等。因此，眼下迫切需要解決這些領(lǐng)域的法制保障問(wèn)題。立法要能夠跟上改革的需求，才能做到于法有據(jù)。其中更關(guān)鍵的是上一級(jí)相關(guān)部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)。其在作出重大改革決策時(shí)首先就要考慮到相應(yīng)的法制保障問(wèn)題，而不是決策過(guò)后開(kāi)始實(shí)施時(shí)才發(fā)現(xiàn)與現(xiàn)有的法律制度難以匹配。解決重大改革于法有據(jù)的問(wèn)題，與地方提出立法需求相比，自上而下提高立法的效率可能會(huì)更高。

上海師范大學(xué)法政學(xué)院馬英娟教授指出，無(wú)論是先改革后立法的“政策驅(qū)動(dòng)型”，還是先立法后改革的“立法驅(qū)動(dòng)型”，都有各自的局限性和片面性。前者便捷高效，但不穩(wěn)定且可能破壞法治，后者易滯后并難以及時(shí)回應(yīng)改革的需要。因此，重大改革于法有據(jù)，需要在兩者間適當(dāng)平衡。如果改革與形式上的法相抵觸，可利用法律解釋等手段和方法，注重根據(jù)法律原則、精神和立法目的，對(duì)改革盡量作合憲性、合法性的解釋，避免草率作出違憲或違法的結(jié)論。同時(shí)，充分使用地方立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制性立法的權(quán)力，以保證在既有法律體系中無(wú)法解釋的改革部分于法有據(jù)。如果沒(méi)有實(shí)體法的依據(jù)，可以通過(guò)授權(quán)決定來(lái)確定改革的總體框架。與此相關(guān)的制度，包括授權(quán)決定、授權(quán)機(jī)關(guān)、授權(quán)原則和授權(quán)期限等等，都需要進(jìn)一步探討。此外，還需加快修改相關(guān)法律的步伐，以盡快確認(rèn)改革措施于法有據(jù)。

上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)申海平老師認(rèn)為重大改革于法有據(jù)的路徑有兩個(gè)，即法律的立改廢釋和法律的授權(quán)。我國(guó)從上世紀(jì)80年代開(kāi)始的授權(quán)立法發(fā)展到現(xiàn)在，出現(xiàn)了授權(quán)暫時(shí)調(diào)整和暫時(shí)停止部分法律規(guī)定在特定區(qū)域適用等直接授權(quán)形式。通過(guò)法律授權(quán)實(shí)現(xiàn)于法有據(jù)有效率高、利于維護(hù)法的穩(wěn)定性和易于控制改革風(fēng)險(xiǎn)等優(yōu)勢(shì)。但目前立法法對(duì)于授權(quán)立法制度和暫時(shí)調(diào)整制度的相關(guān)規(guī)定非常原則，法律也沒(méi)有對(duì)直接授權(quán)特定區(qū)域進(jìn)行改革試點(diǎn)作出相關(guān)規(guī)定，有必要設(shè)計(jì)更為完善的授權(quán)制度來(lái)避免不當(dāng)授權(quán)帶來(lái)的危害和混亂。其中，授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)，被授權(quán)主體包括全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院各部委和直屬機(jī)構(gòu)、省級(jí)及設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)和同級(jí)人民政府，授權(quán)程序包括全國(guó)人大及其常委會(huì)直接授權(quán)和自下而上的申請(qǐng)授權(quán)。為了保障授權(quán)的法制化和規(guī)范化，建議制定一部改革授權(quán)法。

上海市政府法制辦經(jīng)濟(jì)法規(guī)處處長(zhǎng)常江回顧了本市自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革為解決改革舉措與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸問(wèn)題所作出的努力，其創(chuàng)造性采取的法律暫時(shí)調(diào)整實(shí)施的路徑經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)作出相關(guān)決定，隨后又由新修改的立法法予以確認(rèn)，即立法法第13條。但該條缺陷在于沒(méi)有啟動(dòng)主體和相應(yīng)的程序性安排，不利于第13條的準(zhǔn)確實(shí)施。一方面，自貿(mào)區(qū)實(shí)踐當(dāng)中參照的是立法程序，即由國(guó)務(wù)院提出議案，全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行立法，頗費(fèi)時(shí)日，有可能占用太多的行政資源，且不能滿足重大改革舉措在時(shí)空上的效力要求。建議針對(duì)第13條設(shè)計(jì)一套快速啟動(dòng)的立法程序。如，可否由地方政府或試驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案，更快捷地讓改革舉措依法落地。另一方面，全國(guó)性法律暫時(shí)調(diào)整實(shí)施以后，地方面臨法律缺位的問(wèn)題，對(duì)于基本經(jīng)濟(jì)制度地方又沒(méi)有立法權(quán)限。上海的實(shí)踐是從國(guó)務(wù)院的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案中尋找立法依據(jù)，通過(guò)制定地方自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例來(lái)彌補(bǔ)法律空白。實(shí)踐中的此類授權(quán)立法模式需進(jìn)一步加大研討探索，條件成熟時(shí)由法律予以明確規(guī)范，以更好依法推動(dòng)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新。

上海政法學(xué)院副校長(zhǎng)關(guān)保英教授探討了行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力的現(xiàn)象。改革過(guò)程中有時(shí)政策允許行政主體從事某些法律尚未規(guī)定的行為，而行政主體會(huì)可能為之貼上“合法化”的標(biāo)簽。其方式就是在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下不按法定程序?yàn)樽陨碓O(shè)立管理權(quán)、制裁權(quán)等法外權(quán)力。這種做法的弊端體現(xiàn)為使行政權(quán)力體系失范、職權(quán)法定原則無(wú)效、濫用職權(quán)可以隱蔽實(shí)施、行政侵權(quán)更具形式合法性等方面。他提出的具體治理路徑包括：強(qiáng)化職權(quán)法定原則的理論構(gòu)造；強(qiáng)化權(quán)力設(shè)定的公眾參與；強(qiáng)化權(quán)力清單制度；強(qiáng)化權(quán)力行使的程序化；強(qiáng)化權(quán)力救濟(jì)制度。

華東政法大學(xué)朱應(yīng)平教授贊同以授權(quán)作為保障重大改革于法有據(jù)的常用方法。他認(rèn)為，上海市自貿(mào)區(qū)的設(shè)立可以借鑒廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)的做法，獲得授權(quán)以后的地方立法以不違反法律、行政法規(guī)的基本原則為前提，大膽進(jìn)行改革，不違法也不違憲。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院調(diào)整三部法律的部分規(guī)定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施，次年全國(guó)人大通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告和國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，從學(xué)理分析，可認(rèn)為是授權(quán)方式中的事后追認(rèn)，也不構(gòu)成違憲。

二、地方立法涉及的相關(guān)理論和實(shí)踐問(wèn)題

上海市政府法制辦副主任劉平提出了五個(gè)問(wèn)題：1、黨的領(lǐng)導(dǎo)在地方立法中的實(shí)現(xiàn)方式和途徑。黨的主張通過(guò)什么方式轉(zhuǎn)化為法律意志？目前法律法規(guī)相關(guān)機(jī)制的建立比較隨意、無(wú)規(guī)律可循。2、地方立法空間問(wèn)題。地方立法如何在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的前提下發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性？如何理解地方立法“不抵觸、有特色、可操作”三原則尤其是“不抵觸”的具體含義？地方立法突破滯后的法律是否違反“不抵觸”原則？顯然，地方立法空間需要有一個(gè)完善穩(wěn)定的機(jī)制來(lái)予以厘定。3、地方立法民主問(wèn)題。在立法活動(dòng)中體現(xiàn)人民意愿是民主的根基。當(dāng)前現(xiàn)實(shí)是立法表決權(quán)大多由人大常委會(huì)行使，而人民代表大會(huì)如何有效行使立法權(quán)還需不斷推進(jìn)。4、立法程序規(guī)范問(wèn)題。立法是理想對(duì)現(xiàn)實(shí)妥協(xié)的產(chǎn)物。如何在實(shí)踐中將立法從被動(dòng)的應(yīng)急工具轉(zhuǎn)變成法律活動(dòng)的常態(tài)？現(xiàn)有的立法博弈是在規(guī)則內(nèi)還是在規(guī)則外尚存歧見(jiàn)。5、立法工作者的職業(yè)化和專業(yè)化。在立法工作中，立法工作者的角色是什么？有無(wú)話語(yǔ)權(quán)？如何體現(xiàn)其專業(yè)性？有待探討。

上海市人大常委會(huì)法工委立法一處處長(zhǎng)沈建明認(rèn)為，在我國(guó)多民族多省份的國(guó)情下，尤其新修改的立法法將地方立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市以后，需要特別重視地方立法的法制統(tǒng)一性。全國(guó)人大常委會(huì)也加強(qiáng)了對(duì)地方立法的備案審查力度。關(guān)鍵問(wèn)題是，地方立法如何處理好與上位法之間的關(guān)系？與上位法如果有不一致的地方，其范圍程度應(yīng)如何明確規(guī)范？另一個(gè)問(wèn)題是，當(dāng)國(guó)家改革帶動(dòng)法律的修改，上位法變動(dòng)后，下位法應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改，但實(shí)踐中地方立法往往滯后。建議可通過(guò)地方性法規(guī)的編纂進(jìn)行簡(jiǎn)易修改。此外，考慮到立法工作者的力量有限，一些綜合性的立法起草工作可由符合專業(yè)水準(zhǔn)的社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

上海市人大常委會(huì)法工委立法二處副處長(zhǎng)崔凱認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)和界定地方立法的功能，著力對(duì)立法與立法要達(dá)到的效果之間的關(guān)系進(jìn)行研究。一方面，對(duì)實(shí)踐中較多的促進(jìn)型和鼓勵(lì)型立法，要分析這些立法與其要達(dá)成的立法效果之間的差距、影響因素以及鼓勵(lì)型功能是否能實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。另一方面，地方立法空間呈現(xiàn)碎片化趨勢(shì)。現(xiàn)有的地方立法往往從某一產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域或部門(mén)角度提出問(wèn)題，系統(tǒng)性、整體性不足，從而導(dǎo)致事實(shí)上一部地方立法眾多條文中真正涉及地方制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容并不多。同時(shí)，地方立法的效力空間也面臨挑戰(zhàn)。在當(dāng)代信息化社會(huì)背景下，交易的各個(gè)環(huán)節(jié)往往分散在各處，打破了傳統(tǒng)立法中交易主體和行為合二為一的局面，受區(qū)域性局限的地方立法如何應(yīng)對(duì)也是亟需考量的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

上海市人大常委會(huì)法工委辦公室主任姜志東首先介紹了本市下設(shè)各區(qū)人大新設(shè)法制委員會(huì)的情況。對(duì)于這一新生事物，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的回應(yīng)是有利于加強(qiáng)區(qū)級(jí)層面的法制工作；有利于行使統(tǒng)一審議的職責(zé)；有利于區(qū)級(jí)規(guī)范性文件備案審查工作；有利于加強(qiáng)法治人才建設(shè)。而在實(shí)踐中，如何界定區(qū)級(jí)人大法制委員會(huì)的職責(zé)，如何發(fā)揮其立法作用，人員配備和能力建設(shè)等問(wèn)題需要學(xué)界予以關(guān)注和研究。其次，關(guān)于立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制和執(zhí)行問(wèn)題，也需要進(jìn)一步研判和探討。第三，關(guān)于區(qū)域性地方立法聯(lián)動(dòng)問(wèn)題。近年來(lái)長(zhǎng)三角區(qū)域性立法聯(lián)動(dòng)得到發(fā)展，主要涉及有共同需求且跨區(qū)域覆蓋的生態(tài)環(huán)境類立法事項(xiàng)。此類立法聯(lián)動(dòng)有助于克服地方立法的碎片化，但需要提前進(jìn)行系統(tǒng)考慮，尤其要考慮完善立法提案機(jī)制。要為區(qū)域性立法建立一個(gè)完整的規(guī)范或指導(dǎo)性意見(jiàn)。

中共上海市委研究室姚麗霞博士以《上海市煙花爆竹管理?xiàng)l例》的修訂和實(shí)施情況為例，認(rèn)為立法過(guò)程中必須考慮法律規(guī)范能否被接受和被實(shí)施。如果條件不具備，不如采用立法以外其他成本更低的方法。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮執(zhí)法成本和相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)等因素。此外，立法前期的公開(kāi)和民主立法程序，也是凝聚社會(huì)共識(shí)的過(guò)程。

復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院涂云新老師分析了立法權(quán)水平劃分和垂直劃分問(wèn)題。立法的垂直劃分，即中央和地方立法權(quán)的劃分，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章與地方的地方政府規(guī)章之間的立法權(quán)劃分，有待進(jìn)一步明確厘清。立法權(quán)的水平劃分包括兩個(gè)層面，一是全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)和行政機(jī)關(guān)立法權(quán)的劃分；二是地方人大及其常委會(huì)和地方政府規(guī)章的劃分，也需要進(jìn)一步明確規(guī)范。要防止人大的立法職能部分地被行政立法替代，防止人大立法主導(dǎo)變成人大常委會(huì)法工委或?qū)Ｎ瘯?huì)主導(dǎo)，就要根據(jù)最適功能理論，在水平層級(jí)上的各立法主體之間，依據(jù)事物的本質(zhì)和利益所涉及的范圍進(jìn)行最適功能的劃分。

上海市人大常委會(huì)法工委備案審查處處長(zhǎng)顧萍介紹了上海市地方立法的備案審查制度實(shí)踐過(guò)程。從2005年對(duì)地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查開(kāi)始，該制度逐步得到加強(qiáng)。通過(guò)各方努力，2016年開(kāi)始啟動(dòng)對(duì)政府所有規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的程序，并建立了人大和政府的備案審查的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。目前也存在若干問(wèn)題，包括：相關(guān)制度較粗；規(guī)范性文件備案審查范圍不明確；審查主體和處理程序不夠完善；報(bào)備工作機(jī)制不健全；審查標(biāo)準(zhǔn)較模糊。此外，實(shí)踐中也在拓寬代表參加備案審查的途徑、探索建設(shè)備案審查互聯(lián)互通信息化平臺(tái)等。

會(huì)議最后由上海市立法研究所副所長(zhǎng)鄭輝作總結(jié)，他認(rèn)為本次會(huì)議得到各界高度重視，參會(huì)者有著濃厚的問(wèn)題意識(shí)，圍繞著完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的關(guān)鍵問(wèn)題展開(kāi)討論，有利于立法理論研究的推進(jìn)和立法實(shí)踐從數(shù)量立法向質(zhì)量立法的轉(zhuǎn)變。

中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)沈國(guó)明教授在閉幕詞中強(qiáng)調(diào)，要理性對(duì)待旺盛的立法需求，形成法律并非萬(wàn)能的共識(shí)，目前地方立法主體的擴(kuò)大使得地方政府對(duì)立法有著較強(qiáng)偏好，因此要加強(qiáng)備案審查等立法監(jiān)督，防止出現(xiàn)地方立法對(duì)上位法的抵觸而破壞法制的和諧統(tǒng)一；要理性看待改革與法律的關(guān)系，有的改革可能不可避免地帶有試錯(cuò)性質(zhì)，可以要求其與法不沖突，依法授權(quán)探索，同時(shí)法也隨之漸進(jìn)發(fā)展完善。立法職業(yè)共同體應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法自身的規(guī)律及本學(xué)科的特點(diǎn)，學(xué)會(huì)應(yīng)用后實(shí)證主義等新方法研究傳統(tǒng)問(wèn)題，從工具理性、價(jià)值理性、實(shí)質(zhì)理性等層面提出研究成果，對(duì)于指導(dǎo)立法更有價(jià)值。

理性對(duì)待旺盛的立法需求，形成法律并非萬(wàn)能的共識(shí)，目前地方立法主體的擴(kuò)大使得地方政府對(duì)立法有著較強(qiáng)偏好，因此要加強(qiáng)備案審查等立法監(jiān)督，防止出現(xiàn)地方立法對(duì)上位法的抵觸而破壞法制的和諧統(tǒng)一。