2016：立法引領(lǐng)改革拓新篇

王海燕

盤點上海過去一年的立法工作，成績亮眼。

有敢為人先者，比如在全國率先啟動社會信用地方立法；制定首部院前急救、院內(nèi)急救和社會急救“三位一體”的急救醫(yī)療服務(wù)條例，且在地方性“好人法”中首次寫入“社會急救免責(zé)”條款。

有以良法推動善治者，比如公共場所控?zé)煑l例、道路交通管理條例，幾乎與交通綜合管理“補短板”同步進行。

而一以貫之的是改革與立法同頻共振，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動作用，推動涉及本市改革發(fā)展全局和關(guān)系群眾切身利益的重要立法。這也是上海推進改革創(chuàng)新、民生改善立法上的一個“鮮明標簽”。

立法引領(lǐng)的案例顯現(xiàn)在各領(lǐng)域

在上海自貿(mào)試驗區(qū)運行不到一年的時間內(nèi)，上海市人大常委會曾推出一部內(nèi)容全面系統(tǒng)的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，堪稱上海地方立法史上最具影響的“第一法”，成為自貿(mào)試驗區(qū)可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗的重要組成部分。

上海自貿(mào)試驗區(qū)運行3年，法制保障沒有斷檔。2016年12月29日，上海市十四屆人大常委會第三十四次會議表決通過了關(guān)于修改《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》的決定，明確本市法規(guī)與法律、行政法規(guī)和中央相關(guān)方案不一致的均相應(yīng)調(diào)整實施，不再設(shè)定3年試驗期，為上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)提供持續(xù)法制保障。市人大常委會法工委主任丁偉說，這標志著本市法制保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)從“先試先行”邁入3年后的“新軌”，進一步適應(yīng)擴區(qū)后上海自貿(mào)試驗區(qū)深化改革開放的需要。

改革與法治同頻共振，這已然成為上海人大立法的鮮明標簽。為充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，市人大常委會積極推動涉及本市改革發(fā)展全局和關(guān)系群眾切身利益的重要立法。

在去年一年的立法矩陣里，立法引領(lǐng)的案例顯現(xiàn)在各個領(lǐng)域。

為支持具有全球影響力的科創(chuàng)中心建設(shè)，上海市人大常委會瞄準科技成果轉(zhuǎn)化這一環(huán)節(jié)發(fā)力，促進科技成果轉(zhuǎn)化條例草案提交審議，意圖解決科技成果從實驗室走向市場“最后一公里”的這一轉(zhuǎn)化瓶頸，著力打通科技成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)。

為貫徹國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，上海人大以最嚴標準修訂環(huán)境保護條例，確立有關(guān)大氣、土壤、水、固體廢棄物污染防治的12項制度措施，規(guī)定在所有環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)嵭邪慈沼嬃P制和雙罰制。

順應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略新機遇，上海市人大常委會制定了推進國際航運中心建設(shè)條例，明確協(xié)調(diào)推進機構(gòu)、固化自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新成果、促進航空樞紐建設(shè)，努力營造具有國際競爭力的航運法治環(huán)境。

按照深化行政審批制度改革要求，首次由主任會議提出議案，一攬子修改養(yǎng)老機構(gòu)條例等7件法規(guī)中的行政審批條款，支持政府簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)。

發(fā)揮統(tǒng)計服務(wù)市場運行和政府決策的重要作用，將施行多年的統(tǒng)計管理條例修訂為統(tǒng)計條例，規(guī)定統(tǒng)計指標體系應(yīng)動態(tài)更新，統(tǒng)計機構(gòu)和人員依法獨立行使職權(quán)，部門統(tǒng)計資料依法公開共享。

從零到一的立法突破

綜觀這一年的立法成果，屢有勇吃螃蟹、敢為人先之嘗試。

在公共場所有人突發(fā)急病卻無人“敢”救，一部“好人法”的破繭而出，打破了這種“集體的沉默”。

去年7月，上海市十四屆人大常委會第三十一次會議表決通過了《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例》。這是全國首部院前急救、院內(nèi)急救和社會急救“三位一體”的地方急救條例。其看點不僅于此，這部被公眾俗稱的“好人法”，鼓勵和倡導(dǎo)普通市民參與緊急現(xiàn)場救護活動，且緊急救護行為受法律保護，對患者造成損害的，依法不承擔(dān)法律責(zé)任。有評論言，此法規(guī)將為好人“撐腰”，具有積極的探索意義和深刻的導(dǎo)向作用。值得一書的是，“社會急救免責(zé)”的表述，是在上海這部“好人法”中首次出現(xiàn)的。

走在前例的并非僅有“好人法”，信用立法是另一個案例。

人無信不立、業(yè)無信不興、國無信則衰。上海是全國最早探索信用的地區(qū)，解放前第一家民族征信機構(gòu)、改革開放后第一家信用機構(gòu)都誕生在上海，信用市場相對比較發(fā)達，有關(guān)信用制度建設(shè)啟動也較早，十多年前就在全國率先出臺了個人和企業(yè)征信方面的政府規(guī)章。

若干年后，上海又一次走到了全國前列——率先啟動社會信用地方立法。2016年12月，《上海市社會信用條例（草案）》提交市十四屆人大常委會第三十四次會議一審。這是全國首部關(guān)于社會信用體系建設(shè)的綜合性法規(guī)，對信用信息的內(nèi)涵外延、歸集共享、聯(lián)合獎懲等作出創(chuàng)制性規(guī)定，賦予信用主體知情權(quán)、異議權(quán)和一定的信用修復(fù)權(quán)，努力強化信用約束，鼓勵誠實守信，同時防止信用濫用。

為了實現(xiàn)從零到一的信用立法突破，上海人大通過舉辦高峰論壇、社區(qū)聽證、知識競賽等多種方式聽取各方意見，建立人大、市政府領(lǐng)導(dǎo)雙組長的工作機制，對立法中的諸多難點進行攻堅，最終形成草案提交審議。

以良法推動善治

2016年春節(jié)，外環(huán)線以內(nèi)煙花爆竹基本“零燃放”。贏得一片贊譽的申城“零燃放”，其功始自煙花爆竹安全管理條例。

立法必須堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向。2016年的人大立法沿襲此特色——以良法促善治。

繼禁燃條例之后，市人大常委會將修改《上海市道路交通管理條例》作為年度重點立法項目提上日程，這幾乎與道路交通違法行為大整治行動同步拉開序幕。

根據(jù)道路交通立法內(nèi)容多、涉及部門多、立法難度大、社會敏感性強等特點，市人大常委會于7月、9月、11月對條例草案進行了3次審議，“這個立法過程也成為社會參與、社會動員、宣傳普法、凝聚共識的過程。”丁偉說。

良法是善治的前提，立法的過程是統(tǒng)一思想、形成共識的過程，涉及公眾利益的事情，立法要更加注重公眾參與，立法之后必須嚴格執(zhí)法，這已成了立法者的共識。

在這部法規(guī)的制定過程中，市人大召開了60多個座談會，征集350多位人大代表和8500多位市民的意見建議，對社會十分關(guān)心的禁止鳴喇叭、道路停車管理、機動車多次違法處罰等問題多次論證，慎重作出規(guī)定。同時還發(fā)揮了市人大常委會立法基層聯(lián)系點的作用，分別聽取機動車駕駛?cè)?、非機動車駕駛?cè)?、行人以及一線執(zhí)法人員的意見；對電子警察執(zhí)法、交通違法行為處理等進行實地調(diào)研。

2016年12月29日，上海市十四屆人大常委會第三十四次會議表決通過了《上海市道路交通管理條例》。相較原條例，近九成條款新修。由此，通過修法固化道路交通違法行為大整治行動的經(jīng)驗成果，也為本市道路交通的常態(tài)長效管理提供強有力的法制保障。

以良法促善治，控?zé)煼ㄒ?guī)亦然。順應(yīng)從嚴從緊控?zé)煹纳鐣拿靼l(fā)展趨勢，市人大深入調(diào)研，反復(fù)論證，對8700多位市民進行問卷調(diào)查，在此基礎(chǔ)上修改公共場所控制吸煙條例。條例修改后明確本市室內(nèi)公共場所、工作場所及公共交通工具內(nèi)禁止吸煙，并擴大室外公共場所控?zé)煼秶?，盡最大可能減少“二手煙”危害，上海由此迎來“最嚴”控?zé)煏r代。

以良法促善治，以立法來推動“1+6”文件的實施也值得一書。為貫徹市委關(guān)于創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的“1+6”文件精神，統(tǒng)籌推進基層組織立法，市人大常委會修訂通過街道辦事處條例，及時審議村委會組織法實施辦法、居民委員會工作條例草案，明確建立基層組織協(xié)助行政事務(wù)準入制度，強化“街村居”公共服務(wù)、公共管理、公共安全職能，著力理順村委會與村集體經(jīng)濟組織，居委會與業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等之間的關(guān)系，構(gòu)建各盡其責(zé)、協(xié)同有力的基層自治共治體系。