新預(yù)算法下推進(jìn)我國(guó)預(yù)算公開(kāi)政策研究

徐鵬程

摘要：2014年通過(guò)的新預(yù)算法給政府預(yù)算公開(kāi)確立了法律依據(jù)，并對(duì)預(yù)算公開(kāi)的程序、時(shí)間及內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定，但就目前各地預(yù)算公開(kāi)的實(shí)際情況來(lái)看，仍存在諸多問(wèn)題。重在剖析，新預(yù)算法下我國(guó)預(yù)算公開(kāi)仍存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議，為促進(jìn)預(yù)算公開(kāi)工作有序推進(jìn)提供參考。

關(guān)鍵詞：預(yù)算公開(kāi)；新預(yù)算法；政策建議

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.24.067

1政府預(yù)算公開(kāi)的意義

1.1體現(xiàn)依法保障納稅人知情權(quán)的精神

政府財(cái)政資金源自于納稅人繳納的稅收，作為納稅人有權(quán)了解政府的支出狀況。從委托代理理論來(lái)看，政府機(jī)關(guān)為代理人，接受納稅人委托管理國(guó)家事務(wù)或?yàn)樯鐣?huì)提供公共服務(wù)。因此，政府有義務(wù)向納稅人公開(kāi)其相關(guān)政府活動(dòng)或行為，接受納稅人監(jiān)督。

根據(jù)相關(guān)憲法精神，我國(guó)公民有權(quán)通過(guò)法律規(guī)定的相關(guān)途徑參與管理國(guó)家或社會(huì)事務(wù)，有權(quán)對(duì)政府提出批評(píng)和建議。政府預(yù)算公開(kāi)能夠讓公眾了解政府的運(yùn)行狀況，并對(duì)政府的決策或行為提出自己的意見(jiàn)和建議，這是公民參與監(jiān)督政府行為、依法履行參與國(guó)家事務(wù)的重要體現(xiàn)，也是發(fā)展民主政治的要求。

1.2有助于建立廉潔政府，提高財(cái)政資金效率

腐敗已成為我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家治理制度的一大問(wèn)題。多年以來(lái)，政府的腐敗問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，如政府采購(gòu)、項(xiàng)目招標(biāo)等領(lǐng)域，潛規(guī)則盛行似乎已成為公開(kāi)的秘密。公款吃喝、公款旅游以及政府公車(chē)私用一直為社會(huì)所詬病，“三公”消費(fèi)規(guī)模過(guò)大已經(jīng)引起社會(huì)群眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。在政府行為處以一種黑箱的狀態(tài)下，政府官員在經(jīng)濟(jì)人的本性驅(qū)使下，尋租是必然的選擇。因此，公開(kāi)透明是防止腐敗的重要手段，通過(guò)公開(kāi)政府預(yù)算，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，無(wú)疑是遏制腐敗、縮減“三公”經(jīng)費(fèi)的一大利器。讓社會(huì)大眾了解政府花錢(qián)在哪些項(xiàng)目上、花多少錢(qián)？其支出項(xiàng)目是否必要、其支出額度是否恰當(dāng)？在社會(huì)監(jiān)督的壓力下，政府官員在運(yùn)用財(cái)政資金時(shí)必會(huì)更加謹(jǐn)慎，其權(quán)力必不敢任性，達(dá)到強(qiáng)化預(yù)算約束的效果。

另一方面，在預(yù)算公開(kāi)的情況下，納稅人能清楚的了解政府支出多少，取得多少成果。促使政府更有效率的使用財(cái)政資金，為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，提高財(cái)政資金的使用效率。

1.3推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)是建立現(xiàn)代政府治理體系的重要部分

建立現(xiàn)代政府治理體系的實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)政府公權(quán)力運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、法治化，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。政府預(yù)算是按照一定法定程序制定的規(guī)范政府收支活動(dòng)的法律性文件，政府機(jī)關(guān)不得隨意修改，體現(xiàn)了對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督和制約。推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)制度的建立有利于提高政府預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，促使政府自覺(jué)接受預(yù)算約束。因此，推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)將會(huì)有助于打造法治政府，建立現(xiàn)代政府治理體系。

2我國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)的現(xiàn)狀

我國(guó)政府預(yù)算長(zhǎng)期以來(lái)被視作為政府機(jī)密，非政府相關(guān)人員都難以知道其中內(nèi)容。隨著社會(huì)開(kāi)放度不斷加大，在學(xué)者的不斷呼吁和中央政府的推動(dòng)下，政府預(yù)算公開(kāi)工作得以在近些年取得突破性進(jìn)展，目前我國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)現(xiàn)狀主要呈現(xiàn)兩方面特點(diǎn)：

（1）公開(kāi)政府預(yù)算形成社會(huì)共識(shí)，并成為未來(lái)預(yù)算工作的發(fā)展趨勢(shì)。2008年5月開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》以法律條文的形式明確了政府預(yù)算應(yīng)列為政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容。2009年，廣州市政府首開(kāi)先例，在其財(cái)政局官方網(wǎng)站上曬出市政府部門(mén)預(yù)算，涵蓋了100多個(gè)部門(mén)，內(nèi)容包括預(yù)算收支基本情況、收入和支出總表等。接著在國(guó)務(wù)院的推動(dòng)下，2010年全國(guó)人民代表大會(huì)決定公開(kāi)包括國(guó)務(wù)院各部門(mén)在內(nèi)的各級(jí)政府預(yù)算。隨后，中央各部委相繼在其官方網(wǎng)站上公布了年度部門(mén)預(yù)算收支總表。緊接著2011年在國(guó)務(wù)院的要求下，各部委在公布其年度預(yù)算總表外，新增了部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)。在2014年通過(guò)的新預(yù)算法中，正式以法律條文的形式明確規(guī)定了政府預(yù)算公開(kāi)的形式、內(nèi)容及程序，為政府預(yù)算公開(kāi)制定了法律依據(jù)。推動(dòng)政府預(yù)算公開(kāi)正式成為各級(jí)政府未來(lái)的重要工作之一。

（2）當(dāng)前預(yù)算公開(kāi)信息仍離社會(huì)期望有一定差距，仍存在較大改進(jìn)空間。盡管當(dāng)前各部門(mén)預(yù)算公開(kāi)工作已較以前有較大進(jìn)步，但仍難以令社會(huì)滿(mǎn)意。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

①預(yù)算的完整性、真實(shí)性有待提高。當(dāng)前各級(jí)、各部門(mén)預(yù)算并沒(méi)有涵蓋所有財(cái)政資金，仍有相當(dāng)部分預(yù)算外資金存在，這部分預(yù)算外資金脫離預(yù)算監(jiān)管，成為一大漏洞，容易誘發(fā)腐敗、濫用財(cái)政資金問(wèn)題，這嚴(yán)重削弱了政府預(yù)算控制財(cái)政資金收支的作用。同時(shí)，各級(jí)政府在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)缺乏嚴(yán)肅性，各單位對(duì)預(yù)算的重要性認(rèn)識(shí)不夠，在編制預(yù)算過(guò)程中大多抱著一種走過(guò)場(chǎng)的態(tài)度，沒(méi)有專(zhuān)注于部門(mén)預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，各地區(qū)各部門(mén)間的統(tǒng)計(jì)口徑也存在著不統(tǒng)一的問(wèn)題，也使外部人員無(wú)法準(zhǔn)確了解預(yù)算單位真實(shí)收支情況。

②預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容過(guò)于抽象，且過(guò)于專(zhuān)業(yè)。參加過(guò)人民代表大會(huì)的代表們?cè)啻畏从痴A(yù)算內(nèi)容不夠細(xì)致，且太過(guò)專(zhuān)業(yè)，甚至部分財(cái)經(jīng)專(zhuān)家都表示看不懂，相關(guān)的支出項(xiàng)目缺乏必要的說(shuō)明，令人無(wú)法判斷其支出是否必要及合理，使得預(yù)算審查效果大打折扣。而對(duì)于普通群眾來(lái)說(shuō)，更不可能讀懂預(yù)算，理解其中涵義，也就難以發(fā)揮監(jiān)督政府的作用。這也反映出政府單位仍對(duì)接受社會(huì)公眾監(jiān)督存在著抗拒的心理。

③預(yù)算公開(kāi)工作執(zhí)行有待改進(jìn)，相關(guān)預(yù)算信息獲取難的問(wèn)題仍然存在。在民間的呼吁和國(guó)務(wù)院的推動(dòng)下，預(yù)算公開(kāi)工作得以不斷展開(kāi)，但從目前公開(kāi)情況來(lái)看，僅省部級(jí)單位預(yù)算公開(kāi)情況較好，市縣級(jí)政府預(yù)算則通常比較難以獲得。另一方面，政府預(yù)算公開(kāi)渠道過(guò)于單一。當(dāng)前，政府預(yù)算基本都是在其官方網(wǎng)站上公開(kāi)，在其他媒介上則很難出現(xiàn)，且部分單位官網(wǎng)界面過(guò)于繁瑣，查閱者需要花費(fèi)較多時(shí)間才能找到其預(yù)算信息。

④社會(huì)公眾參與監(jiān)督政府預(yù)算的意識(shí)較淡薄，熱情不夠。政府預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程中一直是政府與民間群體間博弈的過(guò)程。作為政府一方，必然不愿意公開(kāi)其預(yù)算，當(dāng)前推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)工作的主要力量來(lái)自于中央政府的大力推動(dòng)，來(lái)自社會(huì)的動(dòng)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大部分社會(huì)群眾一直對(duì)政府工作漠不關(guān)心，認(rèn)為政府工作跟自己利益關(guān)系不大，使得社會(huì)群眾很少主動(dòng)關(guān)心政府預(yù)算公開(kāi)工作進(jìn)展如何，這也導(dǎo)致部分政府對(duì)于預(yù)算公開(kāi)工作不夠積極，存在敷衍了事的現(xiàn)象，直接影響預(yù)算公開(kāi)效果。

3國(guó)外預(yù)算公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)

縱觀在預(yù)算公開(kāi)工作取得較好效果的一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，盡管這些國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、司法制度上不盡相同，但在預(yù)算公開(kāi)工作上有不上相同或相似的做法：

3.1公開(kāi)的內(nèi)容盡可能廣泛、詳細(xì)

除涉及部分個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密或少數(shù)政府敏感文件，其他各種信息皆悉數(shù)予以公開(kāi)。同時(shí)，對(duì)于各種涉及規(guī)范政府行為的財(cái)經(jīng)法規(guī)、政策文件等，也一并予以公開(kāi)，以便民眾查詢(xún)。對(duì)于部分相對(duì)較專(zhuān)業(yè)的問(wèn)題或名詞，還配備詳細(xì)的解釋?zhuān)蜉o以圖表、漫畫(huà)幫助民眾理解。

3.2公開(kāi)方式力求多樣化且及時(shí)

對(duì)于政府預(yù)算信息，除了在官方網(wǎng)站上予以公布，還會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視媒體或出版書(shū)籍等向社會(huì)予以公開(kāi)，并編制索引目錄，便于查詢(xún)。除了政府統(tǒng)一公開(kāi)的內(nèi)容，個(gè)人可以根據(jù)自己需求想政府提交信息公開(kāi)申請(qǐng)，政府都必須在規(guī)定期限內(nèi)做出回應(yīng)，如政府拒絕其申請(qǐng)應(yīng)給出理由，個(gè)人不認(rèn)同其理由可通過(guò)法院提出行政訴訟。同時(shí)，相關(guān)法律文件也對(duì)于敏感信息予以了詳細(xì)規(guī)定，防止政府對(duì)敏感信息予以擴(kuò)大解釋。

3.3建立完善的信息公開(kāi)監(jiān)督制度

多國(guó)政府都制定了相關(guān)法律對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)工作的執(zhí)行情況制定了制度化的審查監(jiān)督程序。如美國(guó)《信息公開(kāi)法》規(guī)定，各聯(lián)邦政府及各州州政府和其司法部門(mén)每年都應(yīng)當(dāng)提交《信息公開(kāi)法》執(zhí)行情況報(bào)告，國(guó)會(huì)會(huì)對(duì)報(bào)告予以審查，對(duì)不合格的予以問(wèn)責(zé)。

4改善推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)工作的建議

4.1轉(zhuǎn)變政府的保密觀念，淡化其抗拒心理

當(dāng)前，政府預(yù)算公開(kāi)工作仍難以達(dá)到工作的期望，主要原因之一就是政府部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)形成的保密意識(shí)，其預(yù)算內(nèi)容向來(lái)被視作敏感內(nèi)容，使得政府部門(mén)對(duì)預(yù)算公開(kāi)持持一種消極態(tài)度。因此，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)其責(zé)任意識(shí)，政府所用資金均來(lái)自于納稅人，想納稅人公開(kāi)其用途和去向是政府的義務(wù)和責(zé)任，而非取決于政府的意愿。同時(shí)，要培養(yǎng)政府機(jī)關(guān)透明化文化。現(xiàn)代社會(huì)的政府應(yīng)當(dāng)是透明化的政府、開(kāi)放型政府，應(yīng)習(xí)慣于接受來(lái)自社會(huì)各方面的監(jiān)督和審視，讓社會(huì)大眾能參與政府的社會(huì)管理工作中，這也有利于建立社會(huì)與政府間的互信，提高政府公信力。

4.2提高預(yù)算編制的質(zhì)量，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容

當(dāng)前各單位編制的預(yù)算普遍在完整性和科學(xué)性上有所欠缺，列支的支出項(xiàng)目不夠細(xì)致，構(gòu)成了人大或社會(huì)公眾審查或監(jiān)督預(yù)算的障礙。因此，一方面要規(guī)范預(yù)算編制程序和內(nèi)容，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)技術(shù)；另一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算編制人員的培訓(xùn)，提高其預(yù)算編制能力，確保部門(mén)預(yù)算能真實(shí)、準(zhǔn)確地反映各政府單位的收支情況，使社會(huì)公眾既能看得到預(yù)算，又能看得懂預(yù)算。

4.3創(chuàng)新預(yù)算公開(kāi)形式，拓寬預(yù)算公開(kāi)渠道，讓社會(huì)有更多途徑，更容易獲得政府預(yù)算信息

當(dāng)前，政府預(yù)算主要公布在各單位官方網(wǎng)站上，且進(jìn)入部分單位官方網(wǎng)站要找到其單位預(yù)算也并不是一件容易的事情。所以。為便于社會(huì)公眾獲取政府預(yù)算信息，應(yīng)增加公開(kāi)渠道，如在相關(guān)報(bào)紙上刊載，或以海報(bào)的形式向社會(huì)公開(kāi)，以便于社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，在預(yù)算內(nèi)容的表達(dá)上進(jìn)行口語(yǔ)化、通俗化，避免使用過(guò)多的專(zhuān)業(yè)名詞，給公眾增加閱讀難度。例如，可以根據(jù)預(yù)算內(nèi)容編制口語(yǔ)化讀本，豐富預(yù)算內(nèi)容表現(xiàn)形式，更多使用圖表，使閱讀者更加直觀的了解預(yù)算信息。

4.4完善預(yù)算公開(kāi)的制度化建設(shè)

2014年新通過(guò)的預(yù)算法已經(jīng)為預(yù)算公開(kāi)工作提供了法律依據(jù)，并對(duì)預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容及時(shí)間限制有了明確的規(guī)定，各地應(yīng)盡快制定相關(guān)的條例，規(guī)范預(yù)算公開(kāi)的細(xì)節(jié)。首先，應(yīng)明確預(yù)算公開(kāi)的主體對(duì)象。當(dāng)前，省部級(jí)政府單位已基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算公開(kāi)，而市縣級(jí)政府在預(yù)算公開(kāi)工作上還有待改善，相當(dāng)部分市縣級(jí)政府并沒(méi)有公開(kāi)其政府預(yù)算。其次，應(yīng)對(duì)預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容予以規(guī)范，對(duì)各種支出公開(kāi)到何種程度應(yīng)作出明確規(guī)定，避免部分單位對(duì)預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容進(jìn)行模糊處理，影響預(yù)算公開(kāi)效果。

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