我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)相關(guān)法律問(wèn)題研究

陳清

摘 要： 我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)應(yīng)堅(jiān)持總量適度控制的原則，而核準(zhǔn)主義的使用應(yīng)該是落實(shí)適度控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的最優(yōu)方案。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)質(zhì)量直接決定了開(kāi)發(fā)水平，應(yīng)通過(guò)注冊(cè)資本門(mén)檻和硬化技術(shù)指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程應(yīng)增加一系列強(qiáng)制性規(guī)定，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金應(yīng)貫穿項(xiàng)目始終，商品房預(yù)售許可制度應(yīng)細(xì)化。

關(guān)鍵詞： 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)； 核準(zhǔn)主義； 商品房預(yù)售

中圖分類(lèi)號(hào)： F293.31；D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.022

近二十年來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)發(fā)展迅速。從經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)在投資規(guī)模、開(kāi)發(fā)體量以及對(duì)地方GDP與財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率，都呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。[1] 現(xiàn)如今，黃金一代已然逝去，冷極生靜，檢討我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)制度的時(shí)機(jī)悄然來(lái)臨。

一、我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)理念的反思與革新

（一）反思——總量適度控制

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的數(shù)量是否要控制，一直有三種聲音：其一，完全放開(kāi)；其二，完全控制；其三，基本放開(kāi)，適度控制。[2]該問(wèn)題的分歧完全可以還原至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期“市場(chǎng)”與“市長(zhǎng)”關(guān)系的爭(zhēng)論中去。事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的諸次爭(zhēng)辯中，對(duì)此已經(jīng)形成了極為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，即市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，資源要素需要通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)配置的最優(yōu)化，當(dāng)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，國(guó)家應(yīng)進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)和調(diào)控，這就是著名的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論。它的影響不僅在經(jīng)濟(jì)生活，而且影響到法律體系的建構(gòu)。遙想當(dāng)年，經(jīng)濟(jì)法風(fēng)光無(wú)限，而民法岌岌可危。星移斗轉(zhuǎn)，民法已被確認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法律，經(jīng)濟(jì)法回歸到它本來(lái)應(yīng)有的位置。對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行總量適度控制是貫徹社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的必然要求，是實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要保障。當(dāng)然，我們應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)，國(guó)家宏觀調(diào)控的手段有很多，最不應(yīng)考慮的是行政命令，盡管它最立竿見(jiàn)影，但卻是負(fù)面?zhèn)ψ疃嗟姆绞?。歷次房地產(chǎn)調(diào)控過(guò)程中“限購(gòu)令”倍受質(zhì)疑，就是最好的警示，很多人甚至指出它是違法的，因?yàn)橄拶?gòu)令的推行破壞了“自然人民事權(quán)利能力平等”的原則，希望盡快能用其他的方式來(lái)代替它。通過(guò)法律制度的重新設(shè)計(jì)應(yīng)該是落實(shí)適度控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)數(shù)量的最優(yōu)方案。

（二）革新——采取核準(zhǔn)主義設(shè)立原則

長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)家鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，推進(jìn)城市化進(jìn)程的大背景下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻較低。一方面，導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)過(guò)多、過(guò)濫，參差不齊，極大地?fù)p害了消費(fèi)者的合法權(quán)益和房地產(chǎn)業(yè)自身的口碑與聲譽(yù)；另一方面，造就了“有錢(qián)就能開(kāi)發(fā)房屋”的客觀現(xiàn)實(shí)，事實(shí)上，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，牽扯到的事情復(fù)雜多樣。與此同時(shí)，在中國(guó)特定的社會(huì)文化中，房屋代表著家，代表著幸福，代表著人一生的付出。因此，僅僅靠一腔熱血和一筆錢(qián)是很難確保其承擔(dān)起如此大的社會(huì)責(zé)任和歷史使命。

綜觀中外的企業(yè)的發(fā)展史，我們不難發(fā)現(xiàn)，針對(duì)企業(yè)的設(shè)立存在不同的設(shè)立原則。其中以自由設(shè)立主義最為隨意，其在早期的自由放任經(jīng)濟(jì)時(shí)期曾經(jīng)受過(guò)推崇，而特許設(shè)立主義卻又邁向極其苛刻的另外一個(gè)極端。設(shè)想一下，在企業(yè)設(shè)立量相當(dāng)大的當(dāng)下，需要經(jīng)過(guò)國(guó)家元首或最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的特批成立企業(yè)，不僅不現(xiàn)實(shí)也沒(méi)有必要，故其也為各國(guó)所放棄。然而，讓我們比較欣慰的是，人類(lèi)探尋真理的努力卻從來(lái)都沒(méi)有停止過(guò)，人們還是一直在尋找保護(hù)投資人利益與保護(hù)債權(quán)人利益的最佳平衡點(diǎn)。在此之后，核準(zhǔn)主義和準(zhǔn)則主義應(yīng)運(yùn)而生，開(kāi)始進(jìn)入立法者的視線。在筆者所查到的立法資料中，我們能夠清晰地聆聽(tīng)到《城市房地產(chǎn)管理法》制定之初就有兩種不同的聲音，最終其選擇的是準(zhǔn)則主義，即只要符合設(shè)立要求即可登記。[3]而擺在工商登記機(jī)關(guān)面前的開(kāi)發(fā)企業(yè)的設(shè)立條件幾乎用的都是“固定的”、“符合國(guó)家規(guī)定的”、“足夠的”這樣一些模棱兩可、含糊不清的表達(dá)，結(jié)果就造成了今天人們所看見(jiàn)的魚(yú)龍混雜的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

針對(duì)上述問(wèn)題，是否可以考慮用“嚴(yán)格準(zhǔn)則主義”取代“準(zhǔn)則主義”的做法？事實(shí)上，準(zhǔn)則主義的弊端在我國(guó)2004年公司法修改過(guò)程中已經(jīng)為立法者所關(guān)注，嚴(yán)格準(zhǔn)則主義也是在那一時(shí)期被成功地引入到有限責(zé)任公司和股份有限公司制度中。[4]因此，有人建議，將其借鑒到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)中來(lái)，即進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)定房地產(chǎn)企業(yè)的設(shè)立條件和加重投資人的責(zé)任。在登記的時(shí)候，登記機(jī)關(guān)有權(quán)審查房地產(chǎn)企業(yè)是否符合成立的實(shí)體要件和程序要件，只要符合不得以政策上和其他理由拒絕登記。開(kāi)發(fā)企業(yè)設(shè)立登記后，再配以資質(zhì)管理制度進(jìn)一步對(duì)其進(jìn)行規(guī)制和約束。也就是說(shuō)，采取了“嚴(yán)格準(zhǔn)則主義”之后，仍然無(wú)法避開(kāi)資質(zhì)管理的需要。與其后置，為何不能考慮前置？采取資質(zhì)前置，可以節(jié)約社會(huì)成本，確保決不出現(xiàn)“無(wú)資質(zhì)”的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)。從理論上講，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)成立之后，存在取得開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資格但卻沒(méi)有資質(zhì)的“空檔期”，甚至有終身無(wú)法獲得資質(zhì)的可能性。試問(wèn)一下，這樣房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)發(fā)企業(yè)設(shè)立，除了浪費(fèi)社會(huì)資源之外，還有什么意義。也許有人會(huì)說(shuō)，只要能夠注冊(cè)登記成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，它都會(huì)擁有相應(yīng)的資質(zhì)，這似乎是否意味著資質(zhì)管理是個(gè)擺設(shè)。所以說(shuō)，從根本上解決上述問(wèn)題的做法，應(yīng)該是采用核準(zhǔn)制，將原本后置的程序前移，從源頭上控制開(kāi)發(fā)企業(yè)的總體數(shù)量，即先向建筑行政主管部門(mén)部門(mén)獲得暫定的資質(zhì)，才能有權(quán)向工商登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)注冊(cè)執(zhí)業(yè)。這種制度上的調(diào)整不僅在理論上行得通，在實(shí)務(wù)上也有先例可循。一方面，核準(zhǔn)主義的適用對(duì)象就是涉及國(guó)家安全、公共利益和關(guān)系國(guó)計(jì)民生等特定行業(yè)和項(xiàng)目。房地產(chǎn)行業(yè)屬于涉及國(guó)計(jì)民生的特殊行業(yè)和項(xiàng)目，從理論上沒(méi)有任何障礙。另一方面，在歷史上我們有接近適用該原則的類(lèi)似做法，其中最早可追溯到1993年11月建設(shè)部頒發(fā)《房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理辦法》更是明確規(guī)定了工商行政主管部門(mén)在對(duì)設(shè)立房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)申請(qǐng)登記審查時(shí)候，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取同級(jí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主管部門(mén)的意見(jiàn)。倘若“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取意見(jiàn)”再向前邁進(jìn)一步就與核準(zhǔn)制幾乎沒(méi)有質(zhì)的區(qū)別。綜上所述，采取核準(zhǔn)制是未來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)設(shè)立原則的最佳模式。