生態(tài)文明建設(shè)與財(cái)政政策選擇

戴天天

[提要] 在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，推動(dòng)生態(tài)文明發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必要條件，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，光靠市場是不行的，還需要財(cái)政政策的支持。本文從推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景與必要性出發(fā)，通過對與生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)理論進(jìn)行闡述，找出利用財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必要性，進(jìn)而對未來財(cái)政政策的選擇進(jìn)行展望，通過合理的財(cái)政政策選擇，生態(tài)文明的建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；預(yù)算制度；市場機(jī)制；理念；生態(tài)環(huán)境

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年11月13日

一、運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景

運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)有其可行性與必要性，生態(tài)文明遭到嚴(yán)重的破壞，并且僅僅依靠市場調(diào)節(jié)，生態(tài)文明建設(shè)又面臨著市場失靈的危機(jī)，這些都需要政策性的支持與改善。

第一，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境處于惡劣的狀態(tài)。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式在使得經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，也造成了生態(tài)環(huán)境的巨大破壞，在以“資源→產(chǎn)品→廢物”的經(jīng)濟(jì)增長模式中，生態(tài)環(huán)境破壞、生態(tài)系統(tǒng)失衡、氣候變暖以及資源短缺等問題頻現(xiàn)，在危害環(huán)境的同時(shí)，也成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大突出問題。

第二，外部性。我國的生態(tài)文明建設(shè)還存在著外部性的問題，外部性體現(xiàn)在：（1）公共的外部性。生態(tài)環(huán)境具有外部性，生態(tài)環(huán)境是一個(gè)全球性的問題，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量，但是卻因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的外部性，無人管轄，不利于生態(tài)文明建設(shè)；（2）生產(chǎn)和消費(fèi)的外部性。生態(tài)環(huán)境建設(shè)面臨著生產(chǎn)與消費(fèi)兩個(gè)部分的外部性，20世紀(jì)70年代，生態(tài)環(huán)境的外部性由生產(chǎn)擴(kuò)張到消費(fèi)方面，拉夫爾在《我們的家園—地球》一書中指出“消費(fèi)問題是環(huán)境危機(jī)問題的核心，人類對生物圈的破壞，減弱了地球支持生命的能力”。為了實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處，生態(tài)文明的建設(shè)要求從消費(fèi)和生產(chǎn)兩個(gè)方面解決外部性問題；（3）代際外部性。資源的耗竭及氣候的惡化留給后代的只能是災(zāi)難，如果生態(tài)環(huán)境的外部性不能得到解決，環(huán)境不堪重負(fù)，就會(huì)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展喪失基礎(chǔ)與后勁，生產(chǎn)力遭到破壞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以維系，人們將會(huì)處于水深火熱。因此，解決好生態(tài)環(huán)境的外部性問題，生態(tài)文明建設(shè)得到長效發(fā)展。

二、財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必要性

運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必要性可分為以下兩個(gè)部分：

首先，生態(tài)環(huán)境承受巨大壓力。從表1中可以看出，目前面臨著較大的資源壓力，隨著人口的不斷增長，能源消費(fèi)已經(jīng)高于能源生產(chǎn)，出現(xiàn)了供不應(yīng)求的狀況，根據(jù)數(shù)據(jù)表明，我國重要資源的人均占有量均低于世界水平，并且隨著我國城鎮(zhèn)化加速，能源需求將會(huì)對能源供給造成越來越大的壓力，從長遠(yuǎn)來看，我國的資源供求矛盾將隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而加大：環(huán)境壓力，我國的空氣污染、水污染非常嚴(yán)重，遠(yuǎn)高于歐盟、日本等國家；生態(tài)壓力，我國森林?jǐn)?shù)量雖然出現(xiàn)上升的狀態(tài)，但是總體質(zhì)量仍然不高，并且出現(xiàn)了下降的態(tài)勢，究其原因，是人工造林的面積不斷加大，但是天然森林面積卻在不斷的縮小之中，生態(tài)環(huán)境的單一，會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)單一性的出現(xiàn)，因此，需要財(cái)政政策的支持。（表1）

其次，我國生態(tài)文明建設(shè)體制存在漏洞。（1）生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制過于單一。中國的生態(tài)文明建設(shè)的主要機(jī)制依然依賴于計(jì)劃行政干預(yù)機(jī)制，行政干預(yù)體制雖然作用巨大，但是由于其本身存在的缺陷，導(dǎo)致橫向與縱向之間缺乏有效的溝通，在市場機(jī)制與行政機(jī)制中存在著不協(xié)同的現(xiàn)象，導(dǎo)致供給的整體效率偏低，建設(shè)機(jī)制中存在著市場機(jī)制和行政機(jī)制缺乏有效的協(xié)同，供給效率整體偏低，生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制中問題嚴(yán)重；（2）質(zhì)量不高。結(jié)果不合理等現(xiàn)象也制約著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)。中國生態(tài)文明建設(shè)中，環(huán)境基本公共服務(wù)的最終落腳點(diǎn)是基本環(huán)境質(zhì)量，但是當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量較差、空氣質(zhì)量差、地表水輕度污染等問題普遍存在。下面對工業(yè)污染治理的相關(guān)因素進(jìn)行相關(guān)分析。從表2中可以看出，工業(yè)污染治理完成投資額受治理廢水完成投資額與治理廢氣完成投資額的影響。因此，空氣污染、水污染的治理是工業(yè)污染治理的主要治理方向，但是質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理等卻影響著中國環(huán)境質(zhì)量，使之不能有效的提高。（表2）

三、生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)理論

（一）生態(tài)文明與循環(huán)發(fā)展理論。循環(huán)發(fā)展理論指的是生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱。目前，循環(huán)發(fā)展越來越受到各國的重視，現(xiàn)代社會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生產(chǎn)效率已經(jīng)得到大大的提高，但是大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)已經(jīng)使環(huán)境得到了巨大的污染，經(jīng)濟(jì)增長面臨著資源供給不足與環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境壓力，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長性不斷下降，于是，很多國家開始在生產(chǎn)和消費(fèi)的末端對污染物進(jìn)行處理，但是這種處理方式不僅可能對環(huán)境產(chǎn)生二次污染的同時(shí)，還需政府投入大量的資金，給政府帶來巨大的財(cái)政壓力，很多發(fā)達(dá)國家開始從生產(chǎn)與消費(fèi)的源頭處理經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染之間的矛盾。他們在生產(chǎn)過程中實(shí)施清潔生產(chǎn)工藝，對生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行再使用和再利用，提出了資源消耗和廢棄物產(chǎn)生“減量化”、廢舊產(chǎn)品經(jīng)過處理后“再使用”等綜合解決方案。對原本無經(jīng)濟(jì)盈利性的廢棄物進(jìn)行循環(huán)利用，從而達(dá)到減少環(huán)境污染、減少經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性的問題。

（二）生態(tài)文明與工業(yè)文明理論。生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是超越工業(yè)文明的新型文明境界。工業(yè)文明，是人類社會(huì)征服自然、改造自然的階段。生態(tài)文明理論是指人在遵循人與自然社會(huì)和諧發(fā)展的同時(shí)客觀的改造世界，建立可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式，它不同于傳統(tǒng)意義上的工業(yè)化發(fā)展道路，而是在克服工業(yè)化進(jìn)程中的文明弊端，探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展道路的過程。生態(tài)文明的理念應(yīng)運(yùn)而生，生態(tài)文明的理念是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與環(huán)境的友好發(fā)生沖突的產(chǎn)物，是傳統(tǒng)工業(yè)模式導(dǎo)致越來越嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)而進(jìn)行的深刻反思。

四、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的財(cái)政政策選擇

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的財(cái)政政策，可以從財(cái)政政策引導(dǎo)與制定、財(cái)政支出、財(cái)政預(yù)算制度的健全等方面進(jìn)行生態(tài)文明的建設(shè)。

（一）財(cái)政政策的引導(dǎo)方面。對于一些市場不愿意介入的生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政要進(jìn)行負(fù)擔(dān)，可以利用財(cái)政政策的手段，比如建立生態(tài)文明建設(shè)基金，將分散的資金集中起來，用于環(huán)保事業(yè)，為生態(tài)文明建設(shè)提供長期的資金支持，將每一項(xiàng)投資于環(huán)保事業(yè)的分散資金集中起來，為生態(tài)文明事業(yè)的發(fā)展提供長期的資金支持；政府多渠道融資，調(diào)動(dòng)市場對生態(tài)文明建設(shè)的積極性，彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足；采用財(cái)政貼息等間接的優(yōu)惠方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金投入到生態(tài)文明建設(shè)中去，降低其成本，從而更好地發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)調(diào)控作用，生態(tài)文明建設(shè)更好地發(fā)展。

（二）財(cái)政政策的制定方面。稅制具有重要的調(diào)節(jié)作用，科學(xué)合理的稅制對于產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要調(diào)節(jié)作用。當(dāng)前存在的突出問題是：環(huán)境稅制缺失，缺乏稅收激勵(lì)與約束措施。因此，推進(jìn)稅收制度創(chuàng)新和完善是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)亟須解決的問題。對于財(cái)政政策的制定，可以根據(jù)當(dāng)前形勢并結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的特點(diǎn)，制定相關(guān)的稅收政策。首先，是資源稅的改革，提高資源稅的稅率，擴(kuò)大資源稅的征收范圍，保護(hù)資源，提高資源的使用效率；其次，適時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，對于環(huán)保企業(yè)的所得進(jìn)行稅收減免政策，對有利于環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目，給予一定的稅收減免政策，對企業(yè)中符合國家產(chǎn)業(yè)政策的資源綜合產(chǎn)品，給予一定的稅收優(yōu)惠政策。

（三）財(cái)政監(jiān)督方面。加強(qiáng)生態(tài)資源環(huán)保資金監(jiān)督與管理，提高生態(tài)資源環(huán)保資金使用效率，對提高政府支持生態(tài)資源可持續(xù)利用的環(huán)保效率，全面貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀具有重要現(xiàn)實(shí)意義。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，嚴(yán)格生態(tài)資源環(huán)保資金管理，對生態(tài)資源環(huán)保財(cái)政資金的預(yù)算要落實(shí)到位，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，不能留有“缺口”或虛列開支。并且審計(jì)部門要對生態(tài)資源環(huán)保財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)控，將日常檢查與重點(diǎn)抽查有機(jī)結(jié)合起來，加大對違規(guī)、違紀(jì)事件的查處力度，提高生態(tài)資源環(huán)保資源的使用效果，推進(jìn)生態(tài)文明的建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。

（四）預(yù)算制度方面。為保障生態(tài)文明建設(shè)中具有充足的資金支持，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，需提高生態(tài)文明建設(shè)中的預(yù)算比例，創(chuàng)新財(cái)政投入手段，根據(jù)各類財(cái)政政策的性質(zhì)和特點(diǎn)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境發(fā)展不同領(lǐng)域，綜合各種財(cái)政投入形式，如財(cái)政預(yù)算投入、設(shè)立基金等，最大限度地發(fā)揮財(cái)政投入的效益。財(cái)政投入手段的創(chuàng)新包括以下幾個(gè)重點(diǎn)：首先，在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)上，從以往主要補(bǔ)助生產(chǎn)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向在補(bǔ)助生產(chǎn)環(huán)節(jié)的同時(shí)擴(kuò)大對消費(fèi)環(huán)節(jié)的補(bǔ)助；其次，下一步財(cái)政還要大力扶持擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展，包括財(cái)政注資成立擔(dān)保公司，同時(shí)吸引社會(huì)資本進(jìn)入擔(dān)保市場。

（五）合理事權(quán)方面。在生態(tài)資源保護(hù)上，中央政府與地方政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)的界定和范圍，直接關(guān)系到生態(tài)資源利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)范圍和效果，從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)各地區(qū)的情況和生態(tài)環(huán)境污染的狀況，合理的界定中央與地方財(cái)政分配關(guān)系。一般來說，對于跨地區(qū)的大型生態(tài)文明建設(shè)或是大型的污染治理工程，可由中央負(fù)責(zé)籌集資金并實(shí)施；而對于地區(qū)性的生態(tài)工程、地區(qū)性的環(huán)境治理、地區(qū)性的生態(tài)資源保護(hù)和利用技術(shù)研究等由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。

（六）構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。我國地區(qū)間發(fā)展不平衡，地方財(cái)力差異較大，而生態(tài)環(huán)保對宏觀的影響和地方的影響具有鮮明的反差：在宏觀方面，生態(tài)環(huán)保的綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)更大；在地方層面，生態(tài)環(huán)保往往會(huì)影響某地經(jīng)濟(jì)，地方的經(jīng)濟(jì)利益會(huì)受到損失。為了解決生態(tài)文明建設(shè)中的問題，實(shí)現(xiàn)宏觀利益和局部利益的平衡，需要將生態(tài)文明建設(shè)因素納入到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中來，構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。一是中央政府在安排生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，主要針對全局性的補(bǔ)償問題。切實(shí)加大對中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；二是要完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的測算方法。要用“因素法”，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加對生態(tài)文明的支持力。

（七）建立與生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)濟(jì)核算機(jī)制?，F(xiàn)行的GDP核算體系只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與經(jīng)濟(jì)效益，并不能真實(shí)的反映經(jīng)濟(jì)增長對生態(tài)環(huán)境造成的損害，生態(tài)文明因素沒有納入到核算內(nèi)容中去，反映結(jié)果不全面、不合理，會(huì)對政府造成誤導(dǎo)的結(jié)果，因此應(yīng)探索建立以“生態(tài)文明建設(shè)”為主要內(nèi)容的國民經(jīng)濟(jì)核算體系。從現(xiàn)行的GDP中扣除不屬于真正財(cái)富積累的虛假部分，或以生態(tài)資源的擁有量和增加值作為“綠色GDP”的有機(jī)組成部分，使得生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性得以體現(xiàn)，提高全民的環(huán)保意識(shí)，提高可持續(xù)生態(tài)資源建設(shè)的積極性。

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