推行PPP模式成效與阻力分析

汪艷仙　羅春梅

[提要] 近幾年，國家相關(guān)部委先后頒布了一系列綱領(lǐng)性文件，不僅將PPP模式視為新常態(tài)下政府啟動穩(wěn)增長引擎、開啟政府投融資體制轉(zhuǎn)型的重要抓手，而且把PPP模式提高到“推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化”的高度。本文結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)形勢，對推行PPP模式的成效與阻力進(jìn)行分析，并提出相關(guān)建議，以期對發(fā)揮PPP模式的最佳效果有所幫助。

關(guān)鍵詞：PPP；民營資本；資本；成效；困難

本文為2015年廣東省財政科研公開擇優(yōu)課題：“創(chuàng)新財政投融資機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒”研究成果

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年11月11日

隨著《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）的出臺，國家大力支持政府和社會資本合作（PPP）模式，即“公私合作伙伴關(guān)系”。隨后財政部出臺了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）、《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》及《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）。一系列綱領(lǐng)性的文件不僅僅是將PPP模式視為新常態(tài)下政府啟動穩(wěn)增長引擎、開啟政府投融資體制轉(zhuǎn)型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化”的高度。

一、結(jié)合中國實(shí)際的PPP分類

世界銀行結(jié)合PPP項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)歸屬、經(jīng)營權(quán)、投資等要素將PPP模式分為6種。結(jié)合中國存量的廣義PPP項(xiàng)目情況，可將PPP歸納為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。（表1）

從表1中發(fā)現(xiàn)，雖然項(xiàng)目的具體運(yùn)作方式多樣，但現(xiàn)行我國優(yōu)先選擇那些能夠?qū)崿F(xiàn)全生命周期績效管理的PPP方式，大多仍然以特許經(jīng)營類為主，盡管這些模式中，私營部門的權(quán)責(zé)各異、公共項(xiàng)目的最終產(chǎn)權(quán)不同，但是一個共同點(diǎn)是，這些私營部門都可以在政府監(jiān)管下，通過向消費(fèi)者收費(fèi)收回成本，取得合理利潤。以城市基礎(chǔ)設(shè)施投資為例，主要有兩種方式，即BT和BOT。其中，BT項(xiàng)目的承擔(dān)主體多為政府所屬融資平臺或其控股國有企業(yè)；BOT項(xiàng)目社會資本參與較多，主要集中在供水、污水處理和城市燃?xì)獾裙彩聵I(yè)領(lǐng)域，以賦予社會資本特許經(jīng)營權(quán)的方式開展。由于大多數(shù)BT項(xiàng)目的投融資都在政府部門或其所屬的國有企業(yè)內(nèi)部，社會資本參與程度很低，其內(nèi)涵同《操作指南》所指的PPP模式有本質(zhì)的差別，故PPP項(xiàng)目具體運(yùn)作方式排除了BT類型，社會資本的范圍中排除了本級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)；而BOT項(xiàng)目多基于一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，社會資本參與程度較高，同現(xiàn)行PPP的內(nèi)涵一致。因此，從嚴(yán)格意義上講，中國存量的政府部門和社會資本合作的項(xiàng)目以特許經(jīng)營類的BOT項(xiàng)目為主。雖然《操作指南》在PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式中，列舉了BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）模式，但預(yù)計這種將公共產(chǎn)品和服務(wù)私有化，把所有權(quán)最終留給社會資本的模式不會成為PPP項(xiàng)目的主流模式，未來推廣仍將以特許經(jīng)營類模式為主。

二、推行PPP模式政策措施及成效分析——以廣東為例

廣東省結(jié)合省情實(shí)際，財政廳、發(fā)展改革委、中國人民銀行廣州分行公布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》（粵府辦[2015]44號）。《實(shí)施意見》旨在引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與公共服務(wù)供給，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，重點(diǎn)推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利工程、市政公用設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程等八大領(lǐng)域，以及其他政府有責(zé)任提供并適宜市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。同時，從交通運(yùn)輸、能源、水利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域選取共10個典型案例，編寫了《政府和社會資本合作（PPP）模式典型案例選編》，為各級政府運(yùn)用PPP模式提供借鑒與參考。

在前期成功運(yùn)用PPP模式新建和改造一批公共服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，在2015年8月20日全省PPP模式項(xiàng)目推介會中，向社會發(fā)布122個PPP推介項(xiàng)目，總投資額達(dá)2，814億元，規(guī)模在全國居前。其中，珠三角地區(qū)（含省直部門，下同）推介項(xiàng)目49個，粵東西北地區(qū)推介項(xiàng)目73個。當(dāng)天共有10個項(xiàng)目達(dá)成PPP合作協(xié)議并現(xiàn)場簽約，總投資額242億元。項(xiàng)目涵蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、社會事業(yè)、水利工程、保障性安居工程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，主要集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域（35個項(xiàng)目）及市政公用設(shè)施領(lǐng)域（61個項(xiàng)目），有力地盤活了社會存量資本、激發(fā)了民間投資活力，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，實(shí)現(xiàn)多層次、多角度撬動社會資本投入，放大財政資金效應(yīng)。如果說，早期PPP只是更多的為了解決經(jīng)濟(jì)下行壓力太大、融資難所帶來的債務(wù)風(fēng)險問題，那么現(xiàn)階段則開始致力于建立規(guī)范的地方公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品公私合作的供給模式，目標(biāo)取向不再單一，在轉(zhuǎn)型實(shí)施過程中，面臨的困難和阻力也不少。

三、PPP模式推進(jìn)過程中面臨的困難和阻力

（一）地方政府缺乏實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)和技能。PPP項(xiàng)目需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的專業(yè)知識。一方面要求制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持。目前缺乏國家層面的PPP專門性法律，相關(guān)規(guī)定零星分散，法律層級較低，法律效力較弱。PPP項(xiàng)目的實(shí)施涉及《預(yù)算法》等多部法律，由于兼容性不強(qiáng)，實(shí)際操作中存在法律規(guī)定適用問題。且相關(guān)職能部門在不同領(lǐng)域出臺涉及PPP的各類措施，仍未能實(shí)現(xiàn)制度互認(rèn)互通；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。目前，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方法如市場測試、物有所值評價、財政承受能力等對大部分基層政府來說還只是陌生的名詞。財政部和發(fā)改委對PPP均有系統(tǒng)的論述（如財政承受能力論證，是指要合理控制PPP項(xiàng)目財政支出責(zé)任負(fù)擔(dān)水平，確保本級實(shí)施的PPP項(xiàng)目每年需從預(yù)算中安排的支出責(zé)任（包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等）不超過本級一般公共預(yù)算支出的10%。缺乏具體操作方法的指引，讓基層政府在實(shí)踐中依然無所適從。

（二）利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制難以確定。利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵。PPP模式下，政府部門關(guān)注財政績效及公共需求的滿足程度，私人部門則關(guān)注回報和資本效率，兩者的風(fēng)險偏好和利益訴求存在巨大差距，如何確定利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目操作中的難題。

（三）社會資本對參與PPP項(xiàng)目缺乏動力。主要存在以下訴求上的矛盾：一是社會資本希望項(xiàng)目合作期限在3～5年，但項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)一般需要經(jīng)歷10～30年左右的時間，盡管一些PPP項(xiàng)目有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但合作期限太長將導(dǎo)致PPP合同履行過程的變數(shù)增多，影響社會資本進(jìn)入的積極性；二是社會資本由于缺乏運(yùn)營維護(hù)和提供公共服務(wù)的能力，往往傾向于項(xiàng)目建設(shè)好后直接移交政府運(yùn)營維護(hù)，即重PPP項(xiàng)目的前期建設(shè)和實(shí)物資本投資，輕后期的運(yùn)營和虛擬資本。比如：在財政部公布的第二批示范項(xiàng)目中，市政、水務(wù)類PPP項(xiàng)目較多側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，對PPP項(xiàng)目在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)效果抱有較多的希望。國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性比較高，也是對PPP項(xiàng)目的前期建設(shè)比較感興趣。近年來，盡管一些公共服務(wù)和公用事業(yè)領(lǐng)域已開始應(yīng)用資產(chǎn)證券化，比如開展資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)包括車輛通行收費(fèi)、供水收費(fèi)、天然氣收費(fèi)、保障房項(xiàng)目等，但對公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目運(yùn)用還不多，主要集中在未來有現(xiàn)金流的相關(guān)公共服務(wù)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，且主要側(cè)重PPP項(xiàng)目建設(shè)、施工前的融資，對PPP項(xiàng)目運(yùn)營后的資本退出、增強(qiáng)資本流動性等方面較少進(jìn)行資產(chǎn)證券化。

總之，投資大、運(yùn)營期限長的PPP項(xiàng)目一旦落地，大量資本沉淀下來，且PPP項(xiàng)目投資形成實(shí)物投資后存在資產(chǎn)專用性，會使得PPP項(xiàng)目的資本流動性不足。而且，PPP項(xiàng)目收益率普遍不高，加之PPP項(xiàng)目經(jīng)營期限長可能會面臨市場風(fēng)險、項(xiàng)目風(fēng)險、政策和法律、制度風(fēng)險等，如果這些投資的資本不能轉(zhuǎn)化為可交易的投資工具，社會資本在參與進(jìn)入PPP項(xiàng)目時就會有畏難情緒，從而影響社會資本進(jìn)入的積極性。目前，對PPP項(xiàng)目運(yùn)營后的資本退出的渠道主要是政府回購、轉(zhuǎn)讓給其他社會資本等，難以適應(yīng)PPP項(xiàng)目發(fā)展的需要。2015年3月民生證券研究院發(fā)布的一份研究報告稱，自2014年底43號文出臺前后，34個省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項(xiàng)目，但真正簽約的大約為2，100億元，僅占總額的1/8，粗略計算，實(shí)際簽約落地僅有13%，不足總盤子的兩成。

（四）部門間缺乏聯(lián)動機(jī)制，監(jiān)管政出多門，實(shí)際監(jiān)管效果打折扣。我國PPP項(xiàng)目多由各級政府或者部委發(fā)起，財政部門往往沒有實(shí)質(zhì)上參與到項(xiàng)目決策中，加之PPP主要以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為導(dǎo)向，或多或少的存在各種形式的地方保護(hù)主義與本位主義，PPP項(xiàng)目的管理都從本部門管理角度出發(fā)，這導(dǎo)致了我國政府投融資PPP的監(jiān)管實(shí)踐中，缺乏明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管主體。例如，財政部門主管資金的劃撥與使用的監(jiān)督，各級發(fā)改委擔(dān)任項(xiàng)目審批職能，各個項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目論證、規(guī)劃、申報、招標(biāo)、運(yùn)營等職能，環(huán)保部門、交通部門、市政市容、科教文衛(wèi)等，都有權(quán)籌劃發(fā)起本部門的PPP項(xiàng)目，且一旦通過發(fā)改委審批立項(xiàng)，合作伙伴的選擇、契約的簽訂與執(zhí)行就進(jìn)入由單個職能部門自由裁量的狀態(tài)，加之不同政府職能部門追求的公共利益不盡相同，對監(jiān)管的預(yù)期社會效益評估也是存在差異的，這不利于對PPP契約類型的選擇、契約執(zhí)行情況的評估、使監(jiān)管退化為某種無效的行政程序。因此，一旦PPP項(xiàng)目公司提供的公共項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量與質(zhì)量低于合同要求、無法滿足社會需求，或者因經(jīng)營不善導(dǎo)致企業(yè)無力履行契約，造成的財政資金浪費(fèi)與社會資源損失最終還是由公共財政承擔(dān)。

（五）PPP融資方式單一，重銀行貸款，輕其他金融工具。以銀行貸款為主要融資方式難以滿足投資大、經(jīng)營期長且收益不高的PPP項(xiàng)目的資金需求。另外，PPP項(xiàng)目經(jīng)營期限長。財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財金[2015]57號）規(guī)定，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》指出，運(yùn)用BOT、TOT、ROT模式的政府和社會資本合作項(xiàng)目的合同期限一般為20～30年。國家發(fā)改委等發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第一章第六條規(guī)定，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年”，以上都表明PPP項(xiàng)目經(jīng)營期限長。

貸款是當(dāng)前PPP模式融資的主要形式，雖然基金、信托、保險資金積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營，但真正參與PPP項(xiàng)目還不多。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%。

一般的做法是政府部門通過采購的形式與中標(biāo)單位組建特殊目的公司，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營、融資。但問題是銀行對PPP項(xiàng)目貸款面臨一些困境：PPP項(xiàng)目的實(shí)際資金需求與銀行各類資金在期限上存在一定的錯配，且銀行對項(xiàng)目資本金比例要求較高并需提供擔(dān)保，融資成本較高；銀行對PPP項(xiàng)目貸款也是基于未來有現(xiàn)金流進(jìn)行貸款，且貸款要經(jīng)過風(fēng)險評估、貸款審批等一系列流程，對貸款的還款來源、現(xiàn)金流等有相關(guān)要求，等等。以前，政府提供公共服務(wù)可以通過地方融資平臺等融資，還款來源有地方財政兜底和政府信用支持?，F(xiàn)在運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，融資主體變成了PPP項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司獲得銀行貸款需要以提供公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為還款來源。對于準(zhǔn)公益性和公益性PPP項(xiàng)目產(chǎn)生較少的現(xiàn)金流或者不產(chǎn)生現(xiàn)金流，難以覆蓋貸款本息，就難以獲得銀行貸款。

鑒于上述分析，為了促進(jìn)PPP模式能得到更規(guī)范的運(yùn)用，發(fā)揮PPP模式的最佳效果，建議從以下幾個方面積極作為：建立健全相關(guān)法律法規(guī)；設(shè)立專門的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)人才培養(yǎng)工作；進(jìn)行多種良好的盈利模式的探索，調(diào)動社會資本參與的積極性；加快發(fā)展PPP金融以適應(yīng)PPP模式發(fā)展的需要；加強(qiáng)風(fēng)險管控。

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