圍繞法定職責與履職實效全面加強地方人大專委會建設

□ 趙萍麗 程竹汝

黨的十八大以來，中央高度重視人大自身建設。黨的十九大報告明確要求：“完善人大專門委員會設置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結構?！?/p>

我國憲法和法律規(guī)定，人大專門委員會是同級人民代表大會的常設性專門工作機構，在國家治理體系中居于重要地位。加強地方人大專委會建設，是新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進人大工作的必然要求，對于提升地方人大的履職實效具有重要意義。

一、作為同級人大及其常委會履職的常設組織，專門委員會的重要性在新時代日益凸顯

從法理上和實踐上看，人大專門委員會的地位和功能是人大組織系統內的其他工作機構和辦事機構所不能替代的，具有法定性、專業(yè)性、經常性的特點。圍繞法定職責與履職實效，全面加強地方人大專委會建設，對于提升人大工作的民主性、合法性、科學性、效率性有著十分明顯的現實價值。

1.專門委員會成員是“代表中的代表”

與常委會工作機構、辦事機構等相比，專門委員會的人員組成天然具有“代表性”。從產生程序上來看，各個專門委員會的組成人員是經主席團提名，由代表大會表決通過的，任期與地方人民代表大會一致。從委員任職的條件來看，專門委員會的主任、副主任、委員等組成人員必須是本級人大代表。從委員的組成上看，各專門委員會都是按照專業(yè)原則組建的,為滿足專門委員會“專”的特點，其組成人員大多是熟悉本專業(yè)領域的專家學者或有豐富實踐經驗的領導干部，有的專門委員會主任甚至是由常委會副主任兼任，在相關行業(yè)和相關領域擁有一定的影響力?？傊瑢ｉT委員會成員可謂人大及其常委會中的“代表中的代表”。

2.專門委員會集體行使職權，實行少數服從多數議事決策規(guī)則，是同級人大議事結構不可或缺的構成部分

專門委員會作為國家權力機關的構成部分，其重要特點即它的職權行使方式與代表大會、常務委員會等是同質的——通過會議方式“集體議事”，通過“一人一票”方式“集體決策”，實行少數服從多數的議事決策規(guī)則。關于地方人大專門委員會的職權，憲法和相關法律的有關規(guī)定主要偏重于對人大專門委員會與常務委員會、工作委員會之間的工作職權進行“由誰來做”的劃分與協調，重視的是“做什么”和“如何做”的規(guī)范。就人大議事結構的系統構成而言，各專門委員會雖然不是最終作出決策的議事機關，但它是對最終決策產生“前置性”影響的議事機構。也正是因為這一點，它的議事決策規(guī)則與人大的其他組織是同質的。人大專門委員會所履行的起草、審議、監(jiān)督、調查研究等法定的立法和監(jiān)督職責，是人大及其常委會依法履職不可或缺的組織保證和工作環(huán)節(jié)。

3.專門委員會是“行動中的人大”的組織載體

在西方政治學中，西方各國議會中的各個委員會有“行動中的議會”一說。強調的是西方各國議會表面上的履職行動，實際上是各個委員會在行動，是委員會提供的組織過程和動力。我國的人民代表大會與西方議會的性質不同，但在集體行使職權所要求的行動邏輯上則有著相似之處。人大及其常委會都是以會議方式集體行使職權的，這在客觀上既受到會期的限制，也受到分散的代表集體意志凝練的組織過程的限制。人大專門委員會作為各級人大常設工作機構，由各級人大選舉組成，按照民主集中制議事規(guī)則行使職權，從而在很大程度上能夠克服上述兩方面的限制。

4.新修改的地方組織法拓展并細化了專門委員會法定職責，進一步凸顯其重要性

2022 年新修改的《地方組織法》拓展、細化、明確了地方人大專門委員會的“七項”工作職責，主要包括向本級人大主席團或者常委會提出議案，審議本級人民代表大會主席團或者常務委員會交付的議案，承擔本級人大常委會聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題詢問等的具體組織實施工作，聽取本級“一府一委兩院”的專題匯報，研究和督促辦理代表建議、批評和意見，辦理本級人大及其常委會交辦的其他工作。這無疑為專門委員會提供了更豐富的工作手段，為專門委員會未來的發(fā)展優(yōu)化創(chuàng)設了更大的制度空間。新時代地方人大專委會在立法、監(jiān)督、代表等方面的工作任務日益繁重，尤其是對監(jiān)督內容和監(jiān)督方式的規(guī)定更加具體，工作要求更高，其在地方治理中的重要性日益凸顯。

二、地方人大專門委員會組織制度建設存在的問題

隨著地方人大專門委員會在國家治理體系中地位的日益凸顯和法定職責任務的不斷拓展與細化，不可避免帶來工作量的激增，使得地方人大專門委員會運作實踐中長期存在的諸如設置不規(guī)范、委員數量少（甚至出現過“一人委”“兩人委”）、“名專而業(yè)不?！薄⑴c工委會職責交叉重疊關系不順等缺陷暴露得更加明顯。

1.地方人大專委會設置數量差距過大

《地方組織法》規(guī)定，地方人大“根據需要，可以設”專門委員會，而沒有規(guī)定“（應當）設立”專門委員會。在缺乏統一設置條件、要求和具體操作標準的情況下，地方人大一般是在參照上級人大專門委員會設置的基礎上，結合自身實際，來決定是否設立專門委員會和設立什么樣的專門委員會，這就導致各級各地人大專門委員會設置數量變化比較大。據統計，省級人大專門委員會設置最多的是10 個（如吉林、四川、貴州），最少的則有3 個（如海南）；地級市人大專門委員會設置最多的是10個（如四川省成都市，河南省鄭州市、新鄉(xiāng)市、駐馬店市、南陽市，遼寧省葫蘆島市），最少是1個（如河南省許昌市，海南省三沙市、海南省儋州市）。地方人大專委會設置數量從1到10跨度大，設置隨意不規(guī)范，與專委會的地位及其履行的法定職責是不匹配的，不利于地方人大職責的落實。

2.專門委員會名稱不規(guī)范

專委會名稱存在一定差異是正常的。比如為了更好行使職權而對一些法定的專委會的名稱進行拆分，典型的如一些地方將財政經濟委員會拆分為經濟委員會和預算委員會等；或者由于地方特殊需要而創(chuàng)設“其他需要設立的委員會”，如一些地方人大為做好代表工作而設立名稱多種多樣的專委會，如有“代表委員會”“人事選舉委員會”等；或者是首創(chuàng)性的專委會，如無錫市人大和溫嶺市人大設立的開發(fā)區(qū)委員會，遼寧省葫蘆島市人大設立的申訴控告委員會等。然而，對于《地方組織法》明確名稱的專委會，一些地方人大也隨意更改名稱，命名不盡統一，比如《地方組織法》規(guī)定的“法制委員會”，有些地方人大則設法制和監(jiān)察司法委員會，甚至將人大法制委員會和常委會法制工作委員會做成兩塊牌子、一套人馬。再比如《地方組織法》規(guī)定的“環(huán)境與資源保護委員會”，地方人大改變名稱設立的類似專委會有“城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護委員會”“城建環(huán)保資源委員會”“城鄉(xiāng)建設環(huán)境與資源保護委員會”等。專委會名稱不嚴謹甚至表意不清晰，顯然不符合國家權力機關嚴肅規(guī)范的要求。

3.專委會和工委在人大履職中的關系未理順

首先，存在合署辦公或者“一套人馬、兩塊牌子”現象。有的地方人大專委會與工委合署辦公，而在縣級人大中，專委會主任委員（副主任委員）兼工委主任（副主任）則往往是標配。在“一套人馬”的體制安排下，作為常委會常設的工作機構，工作委員會均有固定的年度工作安排，專門委員會相對獨立的工作安排、職能劃分等就會不可避免地弱化。其次，職責分工不明確，存在重疊交叉甚至功能替代的現象。常委會和專委會都有質詢監(jiān)督權、立法監(jiān)督權、執(zhí)法監(jiān)督權、工作監(jiān)督權、調查研究權等，但哪些權力該由常委會或專委會行使，進而由工委開展工作并不明確，這就導致了職能重疊、職責交叉。一些地方人大直接用工委來替代專委會，根據統計，兩者在人大工作實踐中的設置數量的確存在著比較強的負相關現象，尤其是那些只設置1-3 個專委會的人大更是如此。法理上，專委會因經由選舉產生而具有人民民主的特性，工委則因經由任命產生而附有行政的特性。就人民民主的制度要求而論，如何避免地方人大通過設置工委減少專委會設置數量的傾向，并協調好二者之間的工作關系，不致使地方人大閉會期間的人民主權的民主特性被削弱，是人大履職實踐必須探索解決的問題。

4.專門委員會組成人員配備有待規(guī)范和加強

首先，地方人大專委會存在組成人員數量不足的問題。專委會作為人民代表大會常設的專門性的工作機構，雖在機構設置上層級較高，但實際工作中各專委會基本上都是“牌子大、力量弱”，且存在著從上而下逐級弱化的現象。雖然越到基層任務越具體、越繁雜，但人員配備實際上逐級減少。就省級人大專委會人員組成來看，人數構成相差較大，如北京18-19 人，天津11-14 人，廣東11-13 人，重慶13-14人，上海7-15人。地級市人大專委會人員數量普遍比省級人大少，如吉林省白山市人大設立的9 個專委會人數為6-9 人不等。而縣級人大專委會人數更少，很多地方存在“一人一委”“兩人一委”現象。不僅如此，在調研中還發(fā)現，一些地方人大專委會構成人數為偶數。組成人員數量缺乏規(guī)范性、偏少，加之一些專委會人數為偶數，其帶來的一個顯而易見的問題即專委會的民主議事規(guī)則難以實施，職責難以落實。其次，專委會組成人員配備上還存在著諸如年齡結構、專業(yè)搭配、專兼職比例不合理等多年未解決的老問題。年齡結構不合理致使專委會經常出現“一年看看、二年談談、三年干干、四年幫幫、五年拜拜”的現象，新任委員大進大出，工作連續(xù)性穩(wěn)定性受到影響；專業(yè)搭配不合理主要表現為不適應專委會“專”的需要，“名專而業(yè)不?！鄙踔痢爸R結構倒掛”；兼職委員過多，難以保證參加專委會工作的時間和精力，影響專委會工作的效率和質量。

5.專門委員會辦事機構配備需在實踐中予以規(guī)范和優(yōu)化

實踐中，專委會辦事機構的設置主要有兩種：一種是在各專門委員會下設專屬的辦事機構（一般稱為辦公室），由辦事機構負責各專委會日常具體事務性工作，這也是參照全國人大做法而采取的一種力量配備方式；另一種是把專委會的辦事機構和常委會的工作機構合二為一，既是專門委員會的辦事機構，同時也是常委會的工作機構。地方組織法不僅拓展和細化了專委會的職權，同時也拓展和細化了常委會的職權，如果采用后一種設置方法，使專委會和常委會兩者事實上共用一套工作機構，在法定職責和工作任務大量增加的情況下，專委會的工作力量勢必受到擠壓，長遠看這是難以為繼的。因此，適應人大專委會國家權力機關常設工作機構的憲法定位，適應《地方組織法》賦予人大常委會和專委會更加細化的法定職責和他們各自充分履職的要求，地方各級人大專委會辦事機構的設置應予以規(guī)范化和專屬化。

三、圍繞更好履行法定職責，強化地方各級人大專委會組織制度建設

依據《地方組織法》賦予專委會的法定職責，堅持問題導向和效果導向相結合，建議突破固有認知和做法，加強制度創(chuàng)新和工作創(chuàng)新，進一步完善優(yōu)化地方人大專委會組織制度建設，切實提升工作實效。

1.明確設置原則，增強專門委員會的設置與人大職責的適應性

原則上，專委會的組織架構應與人大及常委會的立法、監(jiān)督、決定、任免等職責相適應。實踐中，不同層次人大及其常委會的職責重心有所不同。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之外，其他各級人大的任免權具有普遍性，任免權與目前各級人大的機構設置關系不大。地方各級人大及常委會的職責重心可以被定義為：有立法權的地方人大，立法當然構成職責重心之一，但由于地方人大負有保證憲法和法律在本轄區(qū)實施的職責，監(jiān)督比立法就顯得更為重要；而對于沒有立法權的縣市人大來說，監(jiān)督和決定構成其職責重心。專委會的設置應圍繞上述職責重心進行優(yōu)化。由于專委會構成“行動中的人大”，建議更多地通過專委會組織形式落實人大職責。

實踐中，地方人大專委會數量差異較大，除了與相關法律的柔性規(guī)定有關外，與我國人大專委會主要按照“職權原則”+“與政府部門對口原則”的設立現狀也密切相關。然而，作為人民權力所寄地的人民代表大會，一頭連著人民和社會，一頭連著國家政權，是國家和社會事務治理的統一地和集中地，同級人大與同級其他國家機關是權力機關和執(zhí)行機關的關系。因此，作為地方人大議事機構的專委會，在履行相關立法、監(jiān)督、代表等工作任務時，不僅應該面對國家政權，而且必須回過頭來面對社會。隨著國家和社會事務的日益復雜化精細化，隨著全面深化改革和全面依法治國的持續(xù)推進，隨著專委會法定職責的明確和增加，現有的專委會設置數量顯然遠遠不夠。

建議：新形勢下，踐行全過程人民民主重要理念，完善“與政府部門對口”原則和“以人民為中心”的設置原則，結合《地方組織法》對專委會法定職責的拓展與細化，考慮增加專委會的設置數量，以增加專委會設置的科學性和合理性，達到專委會之間工作量的大致均衡，切實提升人大專委會在地方人大及常委會履職中的地位和效能。

2.明確專委會相對獨立主體地位，落實履職法律效果，建立履職監(jiān)督機制

人大專門委員會是同級人大及其常委會常設的專門性的議事工作機構，是“行動中的人大”的重要載體。切實發(fā)揮好人大專門委員會作用，助力人大整體工作質效提升，需要在現行法律規(guī)定的基礎上，進一步明確專委會相對獨立的主體地位，落實專委會履職法律效果。

根據《地方組織法》的規(guī)定，人大專委會在本級人大及其常委會的職責主要涉及立法、監(jiān)督和代表工作等三類。具體法條對此僅做了“開展下列工作”的陳列式表述，并規(guī)定開展這些工作的結果是“提出建議”，但對于專委會所提建議的法律效果，如這些建議隨后將被如何對待等卻沒有明確規(guī)定。這不僅與專委會由同級人大直接產生、組成人員是“代表中的代表”這一高規(guī)格的地位不相稱，而且專委會大量經常性的法定工作投入也沒有獲得應有的尊重。長期來看這是不利于人大及其常委會工作的。對于被賦予一定履職權力的地方人大專委會，應當建立履職監(jiān)督機制。具體包括建立同級人代會會議期間聽取和審議由它選舉產生的專門委員會的工作報告的制度，建立同級人代會閉會期間常委會對專門委員會的工作計劃和工作要點進行審議、定期聽取專門委員會工作情況報告的制度，建立地方人大專委會工作向社會公眾公開的制度。

建議：在進一步明確專委會相對獨立法律地位的基礎上，做實做細專委會履行其法定職責必需的工作權力，優(yōu)化專委會工作系統流程，增強專委會法定履職的法律效果，探索建立專委會履職監(jiān)督機制。

3.加強專門委員會組成人員數量和名稱規(guī)范性

組成人員數量是人大專委會履職行權的前提和基礎。由于地方各級人大履行職責的側重點和復雜性不同，多寡也相互有異，因此，各級人大專委會組成人員的數量也應該體現出這種工作任務和工作量的不同。由上而下，專委會組成人員的逐漸減少是正常的，但也應有限度，更不應出現“一人一委”“兩人一委”的極端現象。人大專門委員會實行民主集中制（票決）議事決策規(guī)則，要履行好法定職責，對其組成人員的數量必須有基本的要求，最基層的縣級人大專委會至少應該是3 人組成。不僅如此，民主集中制的議事決策規(guī)則要求組成人員必須是單數，以防止出現對等票數、“議而不決”現象的發(fā)生。應該加強專委會設立的法定性和嚴肅性，堅持“依法設立”的原則來確定專委會的基本數量和規(guī)范名稱。也就是說，《地方組織法》里明確的法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、環(huán)境與資源保護委員會、社會建設委員會等5 個省市兩級人大專委會，省市兩級人大都應當設立且不能更改名稱。《地方組織法》里明確的法制委員會、財政經濟委員會等2 個縣級人大專委會，縣級人大都應當設立且不能更改名稱。

建議：相關法律明確規(guī)定地方各級人大專委會組成人員數量的彈性范圍。同時，將《地方組織法》中“根據需要，可以設”的表述方式，改用“設立”，明示強制性，增強規(guī)范性。

4.制定國家層面統一的人大專委會工作規(guī)范

目前，只有吉林（1992年）、江蘇（1999年）、黑龍江（2017年）、上海（2020年）四個省級人大常委會制定了省級人大專門委員會工作條例，也有一些省級人大，如浙江省通過了由人大常委會主任會議制定的類似專門委員會工作規(guī)則的規(guī)范性文件。吉林市（1994年）、長春市（1996 年）、武漢市（2005年）、大慶市（2008 年）、杭州市（2009 年）、溫嶺（2022）等更多的地級市人大常委會則探索制定了人大專門委員會工作條例或者議事工作規(guī)則。這些地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件，對于專門委員會的組織機構、工作職責、議事規(guī)則、能力建設等都作了比較具體的規(guī)定，積累了一些行之有效的做法，提供了相關立法經驗?！兜胤浇M織法》和其他相關法律中有一些關于專委會職責和程序的規(guī)定，但依然比較籠統，缺乏明確、具體、可操作的程序性規(guī)定，影響了地方人大專委會工作的質量和效能。為了更好推進專委會履行法定職責，應當在理順常委會與專委會、專委會與常委會辦事機構和工作機構工作關系的基礎上，對地方各級人大專委會的開會頻次、職責范圍、議事程序、履職的主要方式、履職的監(jiān)督機制，不同專委會之間的協調協作機制等，分別作出細化規(guī)范；應當對省、市、縣三級人大專委會組成人員的年齡結構、專業(yè)結構以及工作力量的配備等提出原則性要求，推動專委會組成人員的年輕化、專業(yè)化。

建議：基于人大專委會建設屬于國家政權建設的范疇，通過國家立法引領和推動，從法律上、制度上對地方人大專門委員會的組織制度和工作機制作出規(guī)定。

5.優(yōu)化專門委員會人員構成，做實專家顧問制度

組成人員是專委會行動和運轉起來的能動性因素，其結構狀態(tài)至關重要。年齡上，專委會委員的提名年齡應該與黨委、政府同等要求，進一步降低組成人員的平均年齡，保證每屆專委會委員能有三分之一以上任滿兩屆。專業(yè)上，應當多選配一些熟悉法律法規(guī)，政治素質較高，熟悉區(qū)域政情民意，懂經濟、關民生、善議政、敢于監(jiān)督的專家型人選，從專業(yè)知識、學歷背景、履職能力等綜合考慮合理配備各專委會組成人員，全面提高其整體素質和履職能力。

同時，應當完善外聘專家制度，以契約關系的形式優(yōu)先從高校、科研機構及企事業(yè)單位，選聘相關專業(yè)領域的資深專家，為專委會工作提供咨詢服務。