少數(shù)民族地區(qū)踐行全過程人民民主的實(shí)踐探索
——以全國基層立法聯(lián)系點(diǎn)三江縣聯(lián)系點(diǎn)為例

□ 韓晉雷

全過程人民民主理念是習(xí)近平總書記2019 年11 月2 日在上海市虹橋街道考察時(shí)首次提出的，是當(dāng)前我國民主政治建設(shè)的重大實(shí)踐問題和理論問題。黨的二十大報(bào)告更是將“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”單獨(dú)作為一章，其重要程度不言而喻。2022 年10 月27 日全國人大常委會審議的《立法法(修正草案)》，以及在習(xí)近平總書記提出全過程人民民主后修訂的諸多部法律中，均將全過程人民民主納入了原則性規(guī)定。黨的十九屆六中全會通過的歷史決議也為全過程人民民主的實(shí)現(xiàn)擘畫了藍(lán)圖。以上國家法律和政策均為“人民民主”如何“全過程”指明了方向?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度自黨的十八屆四中全會以來，已經(jīng)成為深刻領(lǐng)會習(xí)近平法治思想，加快推進(jìn)社會主義法治建設(shè)現(xiàn)代化的重要抓手。加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作是發(fā)展社會主義民主政治的重要途徑，也是地方立法踐行全過程人民民主的重要依托。

2020年7月17日，三江縣人大常委會被確定為國家級基層立法聯(lián)系點(diǎn)，成為我國國家級立法聯(lián)系點(diǎn)中唯一的民族自治縣，也是廣西唯一的國家級基層立法聯(lián)系點(diǎn)。三江侗族自治縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為少數(shù)民族地區(qū)的代表，收集和反映本民族地區(qū)群眾民意和呼聲，直擊少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、民生等方面亟待解決的突出問題。對其進(jìn)行研究，對加強(qiáng)全國人大與少數(shù)民族地方聯(lián)系，推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)依托基層立法聯(lián)系點(diǎn)踐行全過程人民民主具有重要意義。除此之外，廣西地處西南邊陲，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，具有大量的鄉(xiāng)村和少數(shù)民族聚居區(qū)。三江侗族自治縣位于湘桂黔三?。▍^(qū)）交界地，圍繞三江聯(lián)系點(diǎn)展開研究，對其發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢、推動(dòng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興同樣具有重要意義。

一、全過程人民民主與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的價(jià)值闡述

（一）全過程人民民主的時(shí)代意蘊(yùn)

“全過程人民民主”充分體現(xiàn)了社會主義民主政治的中國特色[1]，習(xí)近平總書記關(guān)于“全過程人民民主”的這一重要論述，是對社會主義民主政治理論的重大創(chuàng)新，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

首先，在理論層面?！叭^程人民民主”是中國特色社會主義民主政治理論的重大突破。2021 年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議中發(fā)表重要講話，系統(tǒng)介紹了“全過程人民民主”重大理念，表明了其作為當(dāng)代中國民主的鮮明特色，對馬克思主義民主政治理論作出了極大的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)，有力地豐富和發(fā)展了社會主義民主政治理論。白皮書《中國的民主》指出：“全過程人民民主”將社會主義國家性質(zhì)和人民主體地位充分展現(xiàn)，不但有顯著的中國特色，還體現(xiàn)人類命運(yùn)共同體的價(jià)值追求，為豐富和發(fā)展人類政治文明貢獻(xiàn)了中國智慧、中國道路、中國方案。全過程人民民主既是對我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是對新時(shí)代立法工作的目標(biāo)定位與原則要求[2]。它根植于中國大地，既實(shí)現(xiàn)了中國民主政治理論的實(shí)質(zhì)性突破，也豐富了民主理論的內(nèi)涵與外延[3]，進(jìn)一步延展和拓深了馬克思列寧主義民主政治理論、毛澤東鄧小平民主理論、新時(shí)代中國特色社會主義民主理論。全過程人民民主對新時(shí)代中國特色社會主義思想也具有重要價(jià)值。一方面對新時(shí)代中國特色社會主義思想的民主政治建設(shè)起到了補(bǔ)充和完善作用；另一方面，也進(jìn)一步推動(dòng)了新時(shí)代中國特色社會主義思想不斷向縱深發(fā)展。

其次，在實(shí)踐層面。對于促成全社會團(tuán)結(jié)和諧具有重要意義[4]的全過程人民民主，其全方位交涉性體現(xiàn)了人民的“溝通理性”，有助于實(shí)現(xiàn)和保障立法參與者能夠以平和而理性的方式尋求共識，最終使立法決策成為多數(shù)人理性協(xié)商的結(jié)晶[5]。全過程人民民主基于其時(shí)間上的連續(xù)性、空間上的寬廣性、公民參與的全過程性等特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了對西方“非全過程民主”的實(shí)質(zhì)性超越，改變了類似于西方“一次性消費(fèi)行為”的民主游戲[6]。胡玉鴻教授從政治價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、社會價(jià)值、人生價(jià)值四個(gè)方面，分析了全過程人民民主所蘊(yùn)含的價(jià)值類型。政治價(jià)值表明人民更加有效地行使著直接和間接管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力，其主人翁地位得以進(jìn)一步鞏固加強(qiáng)；科學(xué)價(jià)值則意味著堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主，能夠在廣匯民意、廣聚民智的基礎(chǔ)上使法律、政策和決策的出臺更加民主科學(xué)；社會價(jià)值則表明，全過程人民民主能夠保證法律、政策和決策的制定在人民達(dá)成共識的基礎(chǔ)上運(yùn)行，由此促成團(tuán)結(jié)協(xié)作的社會風(fēng)氣和遵法守法的社會氛圍；人生價(jià)值則意味著全過程人民民主為志在國家事務(wù)的人士參與政治事務(wù)提供了機(jī)會和渠道，有利于其人生價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)[7]。近年來，廣西壯族自治區(qū)各級人大在踐行全過程人民民主方面積極作為，切實(shí)做到“開門立法”，充分保障人民群眾在立法決策中的各項(xiàng)權(quán)利，地方立法工作不斷實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，用良法保障善治取得了實(shí)質(zhì)性成效[8]。

在2022年3月召開的兩會期間，全過程人民民主成為國際社會關(guān)注的重要話題之一，《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者在此期間采訪了多國學(xué)者、企業(yè)家、媒體人。美國歷史學(xué)教授Kenneth Hammond 認(rèn)為，全過程人民民主的治理成效十分突出，尤其是在行政管理上、社會管理方面和民生問題解決上。埃及的政治學(xué)家Nadia Hilemi強(qiáng)調(diào)，全過程人民民主是考慮中國多數(shù)人的需求，充分傾聽人民群眾的呼聲，同時(shí)在社會實(shí)踐中成效顯著。西班牙胡里奧·里奧斯指出，全過程人民民主是建立在中國現(xiàn)階段的具體國情基礎(chǔ)上的，是充分彰顯人民根本利益的政治理念。英國學(xué)者M(jìn)artin Jacques 認(rèn)為，西式民主僅在選舉環(huán)節(jié)要求人民參與，這使得政府與民眾不會建立密切關(guān)系，而中國式民主是全過程、全方位、全鏈條的?；诖?，他認(rèn)為中國式民主比西式民主更具有協(xié)商性。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)的重要意義

黨的十八大以來，各級人大常委會全面落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的重要講話精神，推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)日益成為新時(shí)代立法機(jī)關(guān)踐行全過程人民民主的生動(dòng)寫照。2019年11月，總書記在考察上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，指出聯(lián)系點(diǎn)制度是中國特色社會主義民主的一個(gè)實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)路徑，并首次提出了“全過程民主”，生動(dòng)表明了基層立法聯(lián)系點(diǎn)在踐行全過程人民民主中的重要價(jià)值?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)被人民群眾形象地描述為立法“直通車”，該制度的設(shè)立打通了基層人民群眾直接向最高立法機(jī)關(guān)反映訴求的渠道，使得國家立法機(jī)關(guān)能夠“原汁原味”地獲取基層群眾的立法意見建議，實(shí)現(xiàn)了基層群眾在國家立法過程中的實(shí)質(zhì)性民主，彰顯了中國特色人民民主的真實(shí)性、有效性、人民性和廣泛性。作為實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的硬核力量，基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以把更多的基層聲音傳遞給全國人大常委會，更好發(fā)揮了“全過程民主”的優(yōu)勢[9]。同時(shí)，立法聯(lián)系點(diǎn)作為各級人大立法制度框架中的新成員，其在一定程度上進(jìn)一步完善了人大立法既有制度的不足[10]。依托基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)展的全過程人民民主極大地超越了一些西方國家“街頭政治”“公民投票”“院外游說”等類似于“空頭支票”的民主。

就三江侗族自治縣而言，自其被確定為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)后，這列“國字號”立法直通車憑借侗鄉(xiāng)特色，創(chuàng)新意見征集體制機(jī)制，通過“多耶普法”“村寨月也”“鼓樓議事”“款坪講款”等侗族千百年來所特有的方式，積極拓寬基層百姓對國家立法的訴求反映渠道，充分發(fā)揮密切聯(lián)系群眾的作用，展現(xiàn)了全過程人民民主的優(yōu)勢所在。兩年多來，三江立法聯(lián)系點(diǎn)在立法建議收集和反饋方面的工作取得顯著成效，共接受并完成全國人大常委會法工委安排的立法建議征詢工作21項(xiàng)，共收集意見建議521 條，經(jīng)歸納整理和刪除本質(zhì)相同的意見建議后上報(bào)454 條，最終被全國人大常委會法工委采納了27條。實(shí)踐證明，基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)成為民意收集與表達(dá)的重要媒介，在發(fā)展全過程人民民主、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮著獨(dú)特作用并具有顯著優(yōu)勢。

二、三江侗族自治縣發(fā)展全過程人民民主的實(shí)踐創(chuàng)新

（一）社情民意收集方法獨(dú)具特色

三江基層立法聯(lián)系點(diǎn)每次在接到法律草案的征詢意見任務(wù)后，針對少數(shù)民族特殊情況，因地制宜，利用“講款”“鼓樓議事”等侗族群眾喜聞樂見的形式，對法律草案進(jìn)行深入解讀，把法律草案向群眾說清楚講明白，收集意見和建議的方式體現(xiàn)出鮮明的民族特色。

1.“講款”

“講款”活動(dòng)是侗族社會主流的口頭“普法”形式之一?！爸v款”活動(dòng)對侗族社會的有序運(yùn)轉(zhuǎn)、當(dāng)?shù)厝罕姷哪木哿Χ计鸬搅酥匾饔??！翱睢笔莻€(gè)古代漢語借詞，其侗語讀音叫,Kuant”，主要有議事、交談、盟誓、定約、聯(lián)姻等意思[11]?！翱睢痹诙闭Z中，分別有作為“談話”的動(dòng)詞意義和作為“群體集會”的名詞意義。侗族群眾基于樸素的集體觀與民主觀，以血緣為基礎(chǔ)進(jìn)行了社會性結(jié)合，被學(xué)者們定義為“款組織”[12]。侗族主要聚居在湘黔桂三?。▍^(qū)）的交界處。在古代中國，侗族主要聚居在地理環(huán)境惡劣的山區(qū)，所以當(dāng)時(shí)封建勢力對侗族地區(qū)的統(tǒng)治較為薄弱，由此便催發(fā)了當(dāng)?shù)厝罕姷淖灾瘟ο鄬^強(qiáng)，而為了實(shí)現(xiàn)本民族社會和諧、團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定，村寨之間、地區(qū)之間的“款組織”隨之產(chǎn)生。“款組織”主要具有三個(gè)特性:一是跨行政區(qū)劃的區(qū)域性自治[13]，二是提倡平權(quán)和民主的議事方式，三是具有訂立組織范圍內(nèi)“款約法”的傳統(tǒng)[14]。“款坪”是“款組織”進(jìn)行活動(dòng)的場所，“款首”是在每個(gè)“款組織”中由群眾民主選舉出來的干部，“款組織”的各項(xiàng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由“款首”主持?！翱罴s法”是當(dāng)?shù)卮迕褚煌贫ú⒐餐袷氐囊环N習(xí)慣法。一般而言，“款組織”主要有“講款”“開款”和“聚款”三種活動(dòng)，“講款”主要是由“款首”召集村民在侗族鼓樓進(jìn)行款詞的深度講解，因?yàn)槎弊逦淖钟涗浡浜螅荒芸慨?dāng)?shù)厝罕娍诙鄠?。“開款”是當(dāng)侗族群眾犯了罪，村民就會在“款坪”對當(dāng)事人的行為進(jìn)行審判，最后依據(jù)“款約法”來對其進(jìn)行懲罰?！熬劭睢币步小昂峡睢保皇菫榱藚f(xié)商制定新的“款約法”，二是為了指揮部署軍事行動(dòng)，不過到20世紀(jì)50年代，各“款組織”軍事聯(lián)盟的功能已不復(fù)存在。以上對侗族“款”文化的相關(guān)內(nèi)涵進(jìn)行了簡要闡述。

“款組織”具有顯著的群眾民主性。在侗族“款組織”內(nèi)部，人人都是平等的，“款首”不是一成不變的，每年都會由村民進(jìn)行民主選舉?！翱罱M織”內(nèi)部沒有階級分化，沒有特權(quán)利益，從上到下都是平級。每一個(gè)村民都會嚴(yán)格遵守大家共同協(xié)商制定的“款約法”，違背都會受到平等懲罰。“款組織”作為獨(dú)特的少數(shù)民族地區(qū)社會組織，既對侗族地區(qū)的社會治理發(fā)揮著重要作用，也對當(dāng)前其他少數(shù)民族地區(qū)乃至非少數(shù)民族地區(qū)的社會治理有著重要的參考價(jià)值。

各“款組織”為推動(dòng)村民們牢牢遵守“款約法”,每年都會不定期將村民統(tǒng)一集中在“款坪”或“款場”宣講或增修“款約法”,村民們在此場合下進(jìn)行宣誓使得其具備了一種神圣之感。“講款”活動(dòng)一般由有威望的“寨老”或“款首”主持并對法律草案進(jìn)行講解,全寨或全族人都參加。在“講款”過程中，“款首”非常注意聽眾對所講內(nèi)容的認(rèn)可和回應(yīng)，對于聽眾就法律草案提出的意見建議及時(shí)記錄，并最終匯總上報(bào)?！爸v款”活動(dòng)增強(qiáng)了民間的守法意識和觀念，使得法律的運(yùn)行具備了良好的社會條件[15]。

2.“鼓樓議事”

侗族人民自古以來就有集中居住的特點(diǎn)，較大的侗寨上千戶，小者三五十戶，基本上是一寨一姓。侗寨鼓樓一般按族性建造，每個(gè)族姓建一個(gè)鼓樓，所以鼓樓是家族和侗寨的象征性和功能性建筑，是村民集體議事、舉辦慶典的中心場所，在侗族地區(qū)發(fā)揮著“以物聚心”的作用[16]。鼓樓的功能主要在于五個(gè)方面，第一，鼓樓具有公眾議事的功能，是寨老召集鼓樓議事會的場所。古往今來，凡遇到比較重大的事情，都會由族長或寨老召集全體族人或村民在鼓樓里集體民主協(xié)商各類事項(xiàng)，比如議款、立約、執(zhí)法。第二，鼓樓是調(diào)解村民糾紛的場所，由族長或寨老召集當(dāng)事人到鼓樓商議解決。第三，當(dāng)發(fā)生戰(zhàn)爭時(shí)，鼓樓成為武裝人員集會地和戰(zhàn)時(shí)指揮部。第四，鼓樓是村民平時(shí)休閑娛樂的場所。第五，鼓樓具有公益性，是開展公益活動(dòng)的重要場所。湘黔桂三省（區(qū)）坡地區(qū)集中分布著大小不同、造型各異的鼓樓。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，黎平縣有大小鼓樓324座，從江縣98座，通道縣200余座，龍勝縣75座，三江縣213座。

在三江侗族自治縣，200 多座鼓樓一直都是各個(gè)村子的活動(dòng)中心。林溪鎮(zhèn)冠洞村黨總支書記石廣迪說，鼓樓是侗族村寨的象征性建筑，是村民議事協(xié)商、舉辦活動(dòng)慶典的主要場所。三江縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)利用“鼓樓議事”這種村民喜聞樂見的形式召集群眾，可以使立法信息員和聯(lián)絡(luò)員更好地對法律草案進(jìn)行宣傳解讀，收集意見建議，推動(dòng)全過程人民民主在少數(shù)民族地區(qū)生根發(fā)芽。

（二）搭建平臺輻射周邊

三江侗族自治縣充分發(fā)揮其地處桂湘黔三?。▍^(qū)）交界地的地域優(yōu)勢，不斷密切與周邊地區(qū)的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)工作模式持續(xù)創(chuàng)新。2022年6月，三江侗族自治縣人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)憑借其地處三?。▍^(qū)）交界，以及與相鄰縣風(fēng)俗習(xí)慣相同、溝通往來密切的特殊優(yōu)勢，推動(dòng)形成了與融水苗族自治縣人大常委會、龍勝各族自治縣人大常委會、湖南省通道侗族自治縣人大常委會、貴州省黎平縣人大常委會、從江縣人大常委會共同構(gòu)建的桂湘黔三?。▍^(qū)）六縣人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作區(qū)域協(xié)同機(jī)制，這一機(jī)制直接把“國字號”立法“直通車”開進(jìn)了三省（區(qū)）交界的少數(shù)民族地區(qū)，為桂湘黔三省（區(qū)）六縣少數(shù)民族人民反映訴求和對法律草案表達(dá)意見建議搭建了平臺。全國人大常委會法工委辦公室主任孫鎮(zhèn)平評價(jià)說，這一機(jī)制在全國屬于首創(chuàng)，三?。▍^(qū)）六縣共同構(gòu)建基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作區(qū)域協(xié)同機(jī)制有力地讓偏遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)通過平臺投身到社會主義民主法治的建設(shè)進(jìn)程當(dāng)中，必將推動(dòng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會與少數(shù)民族地區(qū)的聯(lián)系更加緊密，助力少數(shù)民族地區(qū)民主法治建設(shè)進(jìn)程順利推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

落實(shí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作區(qū)域協(xié)同機(jī)制，是堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想、踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)，是拓寬少數(shù)民族地區(qū)群眾訴求表達(dá)渠道的關(guān)鍵途徑。截至2022 年12 月14 日，三江侗族自治縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)已與三省（區(qū)）的其他五縣人大常委會協(xié)同開展立法意見征詢9 項(xiàng)，邀請五縣參加全國人大常委會法工委視頻連線意見征求座談會2 次，在協(xié)同機(jī)制下共征集少數(shù)民族地區(qū)居民意見建議45條。通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作區(qū)域協(xié)同，三?。▍^(qū)）六縣共同承接反饋國家立法征詢工作，以三江縣聯(lián)系點(diǎn)為主要媒介，共同反映少數(shù)民族地區(qū)人民群眾急難愁盼的關(guān)鍵問題，對于解決少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中面臨的難題具有重要意義。

（三）擴(kuò)大立法征詢意見范圍

三江縣人大常委會為了進(jìn)一步鞏固全過程人民民主理念，發(fā)揮作為民族自治地方“國字號”基層立法聯(lián)系點(diǎn)的優(yōu)勢，通過其基層立法聯(lián)系點(diǎn)以點(diǎn)帶面，擴(kuò)大立法征詢意見平臺，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣直單位設(shè)立立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，在社區(qū)村屯設(shè)立立法信息采集點(diǎn)，不斷延伸基層立法聯(lián)系點(diǎn)的“觸角”，以此來盡可能地反映少數(shù)民族地區(qū)人民群眾的心聲。同時(shí)，還選聘各級領(lǐng)導(dǎo)干部、人大代表、政協(xié)委員、村干、寨老、脫貧帶頭人、婦女代表以及基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作區(qū)域協(xié)同機(jī)制覆蓋的其他五縣群眾代表在內(nèi)的91 名聯(lián)絡(luò)員和信息員，以廣泛、立體的形式，收集反映基層群眾的意見、建議和訴求。例如，2021 年掛牌成立的黔桂登曬立法信息采集點(diǎn)，基于其地理位置，村民既有廣西籍也有貴州籍，該信息采集點(diǎn)由6 名信息員分工聯(lián)系登曬村的村民。每當(dāng)有全國人大常委會法工委下達(dá)的法律草案意見征求任務(wù)時(shí)，三江縣人大常委會首先會給信息員和聯(lián)絡(luò)員們送上法律草案和立法指引等相關(guān)材料，并對重點(diǎn)做好強(qiáng)調(diào)，方便信息員為村民介紹基本情況，也有利于村民充分了解法律草案，提出更為精準(zhǔn)的意見建議。

兩年多來，三江侗族自治縣以基層立法聯(lián)系點(diǎn)辦公室、立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、信息采集點(diǎn)為“主干”，以聯(lián)絡(luò)員和信息員為“骨干”，充分調(diào)動(dòng)全縣資源，組織發(fā)揮相關(guān)職能部門的積極作用。在立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和信息采集點(diǎn)召開座談會，通過村民喜聞樂見的形式生動(dòng)形象地講解法律草案。與立法聯(lián)絡(luò)員和信息采集員通過拉家常的方式積極交流，廣泛收集社情民意和村民對草案的意見建議，傳遞少數(shù)民族地區(qū)群眾心聲。除此之外，三江縣人大常委會還定期深入立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和信息采集點(diǎn)開展調(diào)研，完善創(chuàng)新立法意見建議征詢工作，盡可能地摸清找準(zhǔn)關(guān)乎群眾幸福生活的關(guān)鍵問題，不斷開創(chuàng)改進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)治理特色模式[17]。

三、三江縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行困境

三江縣人大常委會作為國家級基層立法聯(lián)系點(diǎn)中唯一一個(gè)少數(shù)民族自治縣，一直以來深刻踐行習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的重要理念，以桂湘黔三?。▍^(qū)）交界處的地緣優(yōu)勢和特色民族文化為依托，進(jìn)行了一系列制度和理論創(chuàng)新，力求進(jìn)一步開發(fā)基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能，進(jìn)一步拓寬其輻射范圍，進(jìn)一步發(fā)揮好聯(lián)系群眾“最后一公里”的作用。盡管基層立法聯(lián)系點(diǎn)在地方法治建設(shè)中發(fā)揮了獨(dú)特的作用，但這一新生事物在立法實(shí)踐中也暴露出一些問題和缺陷，阻礙了全過程人民民主的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）制度規(guī)范體系有待完善

目前，全國人大常委會法工委共有覆蓋21個(gè)省（區(qū)、市）的22 個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，省級人大常委會的立法聯(lián)系點(diǎn)有509 個(gè)，設(shè)區(qū)的市（自治州）的立法聯(lián)系點(diǎn)有近5000個(gè)，已經(jīng)形成國家級、省級、設(shè)區(qū)的市（自治州）級三級聯(lián)動(dòng)的立法聯(lián)系點(diǎn)工作體系。雖然我國各地方在三級聯(lián)動(dòng)體制下已經(jīng)設(shè)立了數(shù)個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，但目前仍沒有出臺一部基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)則或?qū)嵤┺k法，使得基層立法聯(lián)系點(diǎn)能否在法治軌道上運(yùn)行存疑，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主價(jià)值能否充分實(shí)現(xiàn)也面臨不確定因素。雖然全國人大常委會在近年來的立法工作中，注重把習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的重要思想貫徹落實(shí)到立法工作全過程各方面。但如何在制度機(jī)制上保障“全過程人民民主”全鏈條、全方位、全覆蓋的有效實(shí)現(xiàn)，仍需要深入研究。對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作架構(gòu)和職能流程進(jìn)行專門規(guī)范的法律法規(guī)匱乏，使得作為新生事物的基層立法聯(lián)系點(diǎn)在實(shí)踐中做法不一、自由發(fā)展空間較大，不利于人民當(dāng)家作主受到法治保障，也有礙于充分實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化。

雖然三江縣為健全制度機(jī)制，推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，制定出臺了《三江侗族自治縣啟動(dòng)全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作方案》《三江侗族自治縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作職責(zé)（試行）》等五項(xiàng)制度，從制度上對聯(lián)系點(diǎn)具體工作提出了剛性要求，全國各聯(lián)系點(diǎn)共出臺了100 余項(xiàng)相關(guān)規(guī)范性文件。但囿于其效力層級較低，且難以受到國家法律的有效指導(dǎo)，使得其基層立法聯(lián)系點(diǎn)的長遠(yuǎn)健康發(fā)展缺乏相應(yīng)的制度保障。基層立法聯(lián)系點(diǎn)如果不做好合理有效的制度嵌入準(zhǔn)備，那么其極有可能在形式上表現(xiàn)為不斷創(chuàng)新，而實(shí)質(zhì)上卻是不停地在原地踏步。這一現(xiàn)象不僅會導(dǎo)致既有制度的空心化和僵化，甚至還會讓這些制度喪失其應(yīng)有價(jià)值，成為基層立法聯(lián)系點(diǎn)新的工作負(fù)擔(dān)[18]。

（二）工作區(qū)域協(xié)同機(jī)制需要進(jìn)一步強(qiáng)化

三江聯(lián)系點(diǎn)推動(dòng)形成的桂湘黔三省（區(qū)）六縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作區(qū)域協(xié)同機(jī)制是全國首創(chuàng)。如何進(jìn)一步構(gòu)建完善區(qū)域協(xié)同機(jī)制，深化溝通加強(qiáng)協(xié)作，暢通公眾意見采納反饋渠道，成為這一機(jī)制縱深融入全過程人民民主的關(guān)鍵所在。為確保這一協(xié)同機(jī)制能夠有序推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)民主法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，有必要對該機(jī)制作出進(jìn)一步強(qiáng)化。首先，六縣要進(jìn)一步加強(qiáng)交流與協(xié)作，不斷拓寬意見征集渠道，逐步形成全方位穩(wěn)定的“網(wǎng)格化、扇形面”工作機(jī)制，以此來保障法律草案意見建議來源層次多、渠道廣、領(lǐng)域?qū)?、代表性?qiáng)。一些地方的基層立法聯(lián)系點(diǎn)在運(yùn)行過程中存在著法律專業(yè)人才的缺乏，由此導(dǎo)致立法意見質(zhì)量較低，無法被有效納入相關(guān)法律中的問題。雖然這里存在著立法程序的民主主義原理和職業(yè)主義原理之間的張力，但在全過程人民民主的重要理念下，既要強(qiáng)調(diào)普通人民群眾意見的表達(dá)，也要保障法律專業(yè)人才能夠有序參與其中。其次，要結(jié)合自身民族特色，充分發(fā)揮立法草案意見征集的作用，使全國人大常委會在立法意見征詢工作過程中能夠及時(shí)聽到桂湘黔少數(shù)民族地區(qū)更多群眾的訴求。然而在一些基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)行過程當(dāng)中，其職責(zé)分工尚不明確，從而導(dǎo)致權(quán)責(zé)不匹配，工作效率低下，由此引發(fā)的后果便是難以將少數(shù)民族地區(qū)群眾呼聲充分反映，立法意見采集功能有虛置之趨勢[19]。最后，基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作區(qū)域協(xié)同機(jī)制作為踐行全過程人民民主的全新產(chǎn)物，其價(jià)值能量不僅限于法律草案意見的征集。進(jìn)一步拓寬區(qū)域協(xié)同機(jī)制的事項(xiàng)范圍，將區(qū)域協(xié)同擴(kuò)展到人大監(jiān)督工作、區(qū)域民族交流融合等多個(gè)領(lǐng)域，是這一機(jī)制今后一段時(shí)間應(yīng)當(dāng)去完善的方向。

（三）聯(lián)系點(diǎn)“觸角”仍有延展空間

黨的二十大報(bào)告指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。全過程人民民主對人民民主提出了更高的要求，而廣泛性便是人民民主的主要特征，它是一種具有高度包容性、開放性的民主。在人民代表大會制度下，這種民主的廣泛性主要體現(xiàn)在代表反映人民呼聲范圍的廣泛性。在每年的全國人大會議上，來自全國各地的近3000名代表會提出人民群眾向其反映的數(shù)千條意見建議。近些年來，全國各級人大為使代表更加密切聯(lián)系群眾，建立了22萬多個(gè)站點(diǎn)，各級人大代表都定期在這些站點(diǎn)接待群眾，聽取人民意見，保障人民群眾的訴求能夠有效反映[20]。7年多來，全國人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)從最初的4個(gè)增加到22個(gè)，覆蓋21個(gè)省（區(qū)、市），帶動(dòng)各地設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)近5000個(gè)，聯(lián)系點(diǎn)平臺建設(shè)不斷增加，其“觸角”不斷延伸。

三江縣人大常委會自其被確立為國家級基層立法聯(lián)系點(diǎn)后，積極設(shè)立立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和信息采集點(diǎn)，選聘聯(lián)絡(luò)員和采集員90余名，不斷擴(kuò)大其全過程人民民主的踐行范圍。但三江侗族自治縣轄有15 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），而其所設(shè)的信息采集點(diǎn)僅分布在本縣7 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），一定程度上制約了本自治縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民意的全面反映，不利于基層立法聯(lián)系點(diǎn)民族品牌的打造和全過程人民民主全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。參與民主實(shí)踐的主體范圍受限，難以保障人民群眾意愿的充分表達(dá)。

四、推動(dòng)三江縣踐行全過程人民民主的對策建議

（一）構(gòu)建系統(tǒng)完備的制度體系

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快民主政治立法，構(gòu)建系統(tǒng)完備的制度體系，是有序推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作、實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的堅(jiān)實(shí)保障[21]。

為使制度體系初步形成，全國人大常委會法工委于2015年制定出臺了《全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則（試行）》，后期又在習(xí)近平總書記關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的重要指示精神下進(jìn)行了修改完善；在2019年和2020年，形成了《貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)重要指示精神的意見》《創(chuàng)建和拓展基層立法聯(lián)系點(diǎn)有關(guān)情況的報(bào)告》；在2021年8月，制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律草案征求部門和地方意見工作的意見》，并對《關(guān)于加強(qiáng)立法調(diào)研工作的實(shí)施意見》進(jìn)行了修訂。但以上制度均屬于規(guī)范性文件，難以對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)展提供高效力位階的制度保障。

為提升制度體系的效力層級，全國人民代表大會于2021 年3 月修改通過的《全國人民代表大會組織法》和2022年3月修改通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），均將全過程人民民主從理念層面轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，2023年3月13日全國人民代表大會修正通過的《立法法》，也將“全過程人民民主”納入了原則性規(guī)定。上述法律為全國各級人大及其常委會行使職權(quán)、履行職責(zé)、開展立法工作提供了法律依據(jù)和制度遵循。除此之外，《立法法》的第七十條和《地方組織法》的第六十條也新增了關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)定，使得基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)正式步入了法治軌道。

然而當(dāng)前對全過程人民民主和基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行明確規(guī)定的法律內(nèi)容仍然較少，并且也缺乏對其二者進(jìn)行專門規(guī)定的法律。因此建議對基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行專門立法，用專項(xiàng)法律制度把全過程人民民主對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的理念、原則和要求固定下來。并全面梳理現(xiàn)行法律法規(guī)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)是否要求體現(xiàn)全過程人民民主以及體現(xiàn)得充分程度，來提出立改廢釋纂建議。對于與社會主義民主政治建設(shè)關(guān)系緊密的民主政治立法，要將全過程人民民主的理念、原則和要求直接體現(xiàn);而對于其他民主成分較少的法律，則無需將全過程人民民主明確列出，但其制定過程應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)[22]。要推動(dòng)加快構(gòu)建以憲法為核心、民主政治立法為主干、其他部門法為支撐的全過程人民民主制度體系，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)踐行全過程人民民主提供全方位寬角度制度保障。

（二）處理好區(qū)域協(xié)同機(jī)制下的“三對關(guān)系”

第一，守正和創(chuàng)新的關(guān)系。在區(qū)域協(xié)同機(jī)制下，三江縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)不僅應(yīng)當(dāng)將傳統(tǒng)的諸如“講款”“鼓樓議事”等體現(xiàn)其民族特色的意見征集模式繼續(xù)傳承下去，還應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上開拓出更加高效的意見征詢形式。除此之外，為了使三?。▍^(qū)）六縣群眾的訴求表達(dá)盡可能地免受空間因素的限制，六縣人大常委會應(yīng)當(dāng)不斷完善立法意見征詢技術(shù)手段，為轄區(qū)百姓打造線上“表達(dá)場所”。例如，廣西梧州市人大常委會利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，開發(fā)手機(jī)APP、微信小程序，打造人大代表線上履職平臺。代表可以通過手機(jī)客戶端隨時(shí)隨地將走訪和調(diào)研過程中收集的群眾意見建議上傳到平臺，便于后臺管理人員及時(shí)處理，通過線上民意直通車的搭建，代表履職和群眾呼聲反映將更加高效。還可以充分利用新聞媒體渠道，將人民群眾普遍關(guān)心的法律法規(guī)草案通過官方報(bào)紙或網(wǎng)站等重要媒體向全社會公開征求意見，將立法信息更加廣泛、直接、高效地送達(dá)群眾。

第二，自身發(fā)展和聯(lián)動(dòng)建設(shè)的關(guān)系。在區(qū)域協(xié)同機(jī)制下，三江侗族自治縣在關(guān)注自身發(fā)展的同時(shí)，還要兼顧其他五縣民意征集工作的開展，三江縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)要推動(dòng)桂湘黔三省（區(qū)）六縣溝通協(xié)作進(jìn)一步深化加強(qiáng)，不斷拓寬呼聲反映渠道，不斷加大聯(lián)系點(diǎn)“觸角”的建設(shè)，加快形成覆蓋范圍更大的“網(wǎng)格化、扇形面”工作機(jī)制，確保立法草案意見建議征求工作多層次、全方位、寬領(lǐng)域、更具有代表性和說服力。為加強(qiáng)桂湘黔三?。▍^(qū)）六縣聯(lián)動(dòng)建設(shè)，三江縣人大常委會應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持傳統(tǒng)，推動(dòng)每年召開一次“湘黔桂三省坡聯(lián)誼會”“親情邊界民族團(tuán)結(jié)聯(lián)誼會”“千人學(xué)堂”“侗鄉(xiāng)講壇”等教育培訓(xùn)和聯(lián)誼活動(dòng)，以此來加強(qiáng)省界接邊地區(qū)睦鄰友好、團(tuán)結(jié)進(jìn)步的民族關(guān)系，推動(dòng)全過程人民民主在少數(shù)民族地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

第三，意見數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。全過程人民民主要求基層立法聯(lián)系點(diǎn)不斷擴(kuò)大立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、信息采集點(diǎn)、信息員、聯(lián)絡(luò)員的數(shù)量，進(jìn)一步拓展聯(lián)系點(diǎn)功能和輻射范圍，延伸聯(lián)系群眾的廣度深度，使更多人民群眾立法意見建議的提出得到保障。立法反饋機(jī)制的建設(shè)與完善是提升立法意見質(zhì)量的關(guān)鍵所在，也是立法程序正義的必然要求，公眾表達(dá)的意見在得到了立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)后，會使其參與熱情更加高漲[23]。具體的反饋方式可以是：為群眾參加立法意見征集座談會發(fā)放誤工費(fèi)，對意見建議被采納的個(gè)人給予按條數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)；以人大常委會名義發(fā)出“致謝函”進(jìn)行反饋；對意見被采納的有關(guān)組織和個(gè)人頒發(fā)市人大常委會榮譽(yù)證書；為立法專家參加征集意見座談會發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬，為群眾參加座談會發(fā)放誤工費(fèi)，對意見建議被采納的個(gè)人給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對被全國人大常委會法工委采用的立法意見給予更高的獎(jiǎng)勵(lì)。

五、結(jié)語

基層立法聯(lián)系點(diǎn)已成為新時(shí)代人大民主民意表達(dá)的重要平臺和載體，成為發(fā)展全過程人民民主的標(biāo)志性實(shí)踐，成為彰顯新時(shí)代中國民主話語的重要話題，在增強(qiáng)國家治理效能方面發(fā)揮了獨(dú)特作用和優(yōu)勢，彰顯了新時(shí)代中國民主巨大制度優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力。少數(shù)民族地區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)對于直擊少數(shù)民族地區(qū)突出問題、助力少數(shù)民族地區(qū)民主法治建設(shè)進(jìn)程順利推進(jìn)具有重要意義。我們要更加堅(jiān)定地發(fā)展全過程人民民主，更加努力地加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，讓國家立法更好地體現(xiàn)人民意志，讓人民民主之花開放得更加燦爛。