長三角一體化中的備案審查協(xié)同研究
——以湖州市人大備案審查創(chuàng)新探索為基礎(chǔ)

□ 章國華 章子建

備案審查是中國特色的憲法監(jiān)督制度，是符合中國國情的立法監(jiān)督制度。自黨的十八大以來，備案審查工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)入快速發(fā)展的軌道。特別是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”，標(biāo)志著備案審查工作步入全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)的新階段。浙江省湖州市人大常委會深入貫徹中央和上級要求，緊扣高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)和依法治市任務(wù)，加強(qiáng)與黨委、政府備案工作的協(xié)同，備案審查規(guī)范化建設(shè)取得了初步成效。在當(dāng)下長三角一體化發(fā)展的新階段，研究把握備案審查共性問題和協(xié)同要求，謀深謀細(xì)，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，全面提升備案審查質(zhì)量和效益，為優(yōu)化長三角區(qū)域法治化營商環(huán)境、推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)發(fā)揮奠基和催生作用，有其重要的實(shí)踐與理論價值。

一、新時代湖州市人大貫徹習(xí)近平法治思想深化備案審查的實(shí)踐探索

備案審查是立法工作的自然延伸，是人大加強(qiáng)法律監(jiān)督的常規(guī)措施。進(jìn)入新時代，作為我國全面依法治國的根本遵循和行動指南，習(xí)近平法治思想蘊(yùn)含著豐富的有關(guān)備案審查的重要論述[1]。推進(jìn)備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展，就是人大在實(shí)踐中貫徹習(xí)近平法治思想的自覺行動和主動擔(dān)當(dāng)。湖州市人大在備案審查工作中，始終堅(jiān)持“先行先試、全面覆蓋、爭做示范”，創(chuàng)造性貫徹規(guī)范性文件備案審查要求，努力為省域乃至更大區(qū)域提供更多的湖州做法、湖州案例。2017年3月，中辦法規(guī)局來湖調(diào)研，對湖州市在全國率先將備案工作覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級給予充分肯定。

（一）注重統(tǒng)籌規(guī)劃，對備案審查工作整體推進(jìn)全面謀劃。湖州市人大將備案審查擺在全局工作的重要位置來抓，加強(qiáng)統(tǒng)籌部署，協(xié)調(diào)解決推進(jìn)中的重大問題。一是將備案審查納入常委會年度監(jiān)督工作計(jì)劃。通過明確任務(wù)和要求，注重目標(biāo)導(dǎo)向、差距管理和過程管控，推進(jìn)備案各項(xiàng)任務(wù)按時序全面落實(shí)。二是清單式落實(shí)備案審查專項(xiàng)工作報告。開展分組討論，從嚴(yán)從實(shí)提出審議意見，對存在問題列出清單要求整改落實(shí)。如2021 年專項(xiàng)報告附16 項(xiàng)問題清單，2022 年專項(xiàng)報告附28 項(xiàng)問題清單，通過審議意見督辦清了庫存。三是強(qiáng)化人大內(nèi)部責(zé)任分工。建立工作網(wǎng)絡(luò)，細(xì)化責(zé)任要求。初審專委會負(fù)責(zé)對報備文件進(jìn)行先行審議，重點(diǎn)對內(nèi)容的適當(dāng)性進(jìn)行審查；法制委負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查，重點(diǎn)對文件的合法性進(jìn)行審查；人大各專委會出具審查意見前，都經(jīng)過了集體討論、負(fù)責(zé)人簽發(fā)。

（二）推進(jìn)“有件必備”，著力將更多規(guī)范性文件納入備案范圍。從市一級而言，按照監(jiān)督法要求及早部署將市政府出臺的行政規(guī)范性文件、區(qū)縣人大制定的規(guī)范性文件納入報備范圍。2020年12月，出臺《關(guān)于市中級人民法院、市人民檢察院規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，2022年初，將市“兩院”規(guī)范性文件納入報備范圍。下發(fā)《關(guān)于要求報送監(jiān)委規(guī)范性文件備案的通知》，自2022年4月起將監(jiān)委規(guī)范性文件納入報備范圍。區(qū)縣人大同步開展了對同級政府的行政規(guī)范性文件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的規(guī)范性文件、法院檢察院的規(guī)范性文件的審查，在2022年內(nèi)已將監(jiān)委規(guī)范性文件納入審查。為保證規(guī)范性文件應(yīng)報盡報，建立了季度目錄核查制度，在下一季度的第一個月的20 日前，上報上一季度的所有文件目錄，法工委從目錄入手，篩選出可能屬于報備范圍的規(guī)范性文件，再對文本作進(jìn)一步甄別，最終確定應(yīng)報未報的文件，督促有關(guān)單位補(bǔ)報。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面，通過出臺通知和規(guī)程，明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件進(jìn)行審查，通過區(qū)縣人大常委會交辦由人大街道工委對街道規(guī)范性文件進(jìn)行審查，在全國率先探索了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面人大對政府規(guī)范性文件的全面?zhèn)浒笇彶?。由此，初步?shí)現(xiàn)了全市范圍內(nèi)人大對“一府一委兩院”規(guī)范性文件備案審查的全覆蓋。

（三）推進(jìn)“有備必審”，探索審查的工作流程和標(biāo)準(zhǔn)范式。一是落實(shí)了審查方式的“全覆蓋”。2018年以來，市人大主動審查人大、政府和“兩院”規(guī)范性文件共309 件，被動審查了公民建議審查的規(guī)范性文件5件、專項(xiàng)審查了行政處罰法等7批次規(guī)范性文件，通過備案審查銜接機(jī)制移送審查12 件，實(shí)現(xiàn)凡報必審、無一遺漏。二是探索了審查步驟的“五步法”。首先是材料核對形式審，要求報備材料規(guī)范、精準(zhǔn)、充分，否則予以退回。其次是學(xué)習(xí)研究對照審，結(jié)合制定依據(jù)、地方實(shí)際深入研究，找準(zhǔn)爭議焦點(diǎn)。再次是問題爭議溝通審，對涉嫌違法違規(guī)之處，以函告、座談等形式加強(qiáng)對接。之后是多方商討合力審，發(fā)揮黨委、人大、政府備案銜接機(jī)制，加強(qiáng)研討、集思廣益。最后是層層把關(guān)責(zé)任審，按照審查流程，各級負(fù)責(zé)人層層把關(guān)審核，審慎出臺最終處理意見。三是形成了審查處理的標(biāo)準(zhǔn)范式。即創(chuàng)設(shè)問題識別—性質(zhì)認(rèn)定—列舉條規(guī)—作出處理“四步法”。第一步按照“大膽懷疑、小心求證”的思路，對文件中可能存在的若干問題進(jìn)行精準(zhǔn)定位和識別。第二步是對問題的性質(zhì)認(rèn)定，確定其歸屬于政治性、合法合規(guī)性、合理性和規(guī)范性哪方面。第三步是查找出違反的具體規(guī)定及判定理由，切實(shí)做到有出處、有說服力。第四步是作出具體處理決定，做到違法必糾、違規(guī)必查。

（四）推進(jìn)“有錯必糾”，確保法制統(tǒng)一、維權(quán)有力。對審查過程中發(fā)現(xiàn)的不合法、不合理的情形，依法督促糾正是備案審查工作的重要任務(wù)。幾年來，市人大常委會法工委發(fā)現(xiàn)政府規(guī)范性文件存在錯誤的，與市政府辦公室、市司法局以及起草部門充分對接、交換意見，通過溝通、發(fā)函等方式要求市政府予以糾正。如對《湖州市人民政府關(guān)于公布行政規(guī)范性文件清理結(jié)果的通知》進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)該文件仍將《湖州市著名商標(biāo)認(rèn)定及保護(hù)辦法》列為有效的規(guī)范性文件，明顯與全國人大要求清理著名商標(biāo)文件的精神相悖。審查后，及時與政府進(jìn)行溝通，要求制定機(jī)關(guān)予以廢止，市政府已按要求重新發(fā)文將其廢止。再如《湖州市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)湖州市家庭屋頂光伏工程建設(shè)的實(shí)施意見》，經(jīng)審查研究認(rèn)為其單獨(dú)對市內(nèi)光伏設(shè)備給予裝機(jī)補(bǔ)貼的規(guī)定，違反了《中華人民共和國反壟斷法》和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》相關(guān)規(guī)定，通過向市政府發(fā)函，要求政府做好文件的風(fēng)險評估工作，適時通過修改、廢止或者其他方式予以改正。通過糾正所涉問題，有效推動了法律法規(guī)的統(tǒng)一正確實(shí)施。

（五）加強(qiáng)制度創(chuàng)新。一是建立人大規(guī)范性文件內(nèi)部合法性審核制度。借鑒黨委和政府做法，市人大制定了規(guī)范性文件合法性審核實(shí)施辦法，在市人大機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立審核小組，在市人大常委會秘書長領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)助市人大辦加強(qiáng)文件的合法性審核。明確規(guī)定未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核未通過的文件，不得提交市人大常委會主任會議討論。二是實(shí)現(xiàn)黨政聯(lián)合發(fā)文人大有機(jī)參與。武漢大學(xué)秦前紅、蘇紹龍教授認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文“多由黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核和審查，客觀上造成了規(guī)避行政規(guī)范性文件備案審查的事實(shí)，而黨委法制工作機(jī)構(gòu)往往又不具備充足的行政事項(xiàng)備案審查能力，使這類文件處于事前審核和事后備案審查的模糊地帶”[2]。筆者認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文形式上屬于黨的文件，因此不能進(jìn)入人大備案審查的對象。但同時政府也是共同發(fā)文主體，發(fā)文內(nèi)容一般會對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際約束力，實(shí)踐中得不到行政法意義上的救濟(jì)權(quán)，同時還缺失人大監(jiān)督，引起較多爭議。因此，通過與黨委辦公室溝通，黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件在制定前的合法性審核環(huán)節(jié)向市人大常委會法工委征求意見，并供黨委辦公室研究參考。由此人大參與了黨政聯(lián)合發(fā)文所涉及政府管理事項(xiàng)的監(jiān)督。三是對政府部門規(guī)范性文件作適當(dāng)延展備案。一般來說，人大只審查政府文件不審查政府部門文件。但是人大可以監(jiān)督政府，也可以監(jiān)督政府部門。當(dāng)前已開展對地方性法規(guī)授權(quán)政府部門制定配套制度的備案審查，還結(jié)合刑事訴訟法執(zhí)法檢查，對公檢法司單位配套規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。下步在人大履職中如發(fā)現(xiàn)部門規(guī)范性文件涉嫌違法違規(guī)的，擬提級備案審查，以加強(qiáng)有效監(jiān)督。四是加強(qiáng)聯(lián)審協(xié)審機(jī)制。不斷健全和有效落實(shí)黨委、人大和政府備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，推進(jìn)會議交流、問題會商、信息共享、聯(lián)合檢查和實(shí)施后評估等制度，一定程度上解決了互相推諉的問題。充分發(fā)揮編辦、司法局、財政局、人力社保局、發(fā)展改革、市場監(jiān)管局等部門協(xié)助審查功能，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制設(shè)置、財稅政策、社會保障、信用建設(shè)和公平競爭等方面的專業(yè)審查。五是踐行全過程人民民主。浙江大學(xué)法學(xué)院鄭磊教授認(rèn)為，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上的講話系統(tǒng)論述了全過程人民民主理念，這為備案審查工作提供了結(jié)構(gòu)性、動態(tài)性的工作理念[3]。備案審查中體現(xiàn)全過程人民民主，需要實(shí)踐支撐。市人大著力探索備案審查公開、聽證、征求公眾意見等制度，擴(kuò)大備案社會參與，主動接受各方監(jiān)督，確保備案審查在陽光下運(yùn)行、在人民參與下成長。六是推進(jìn)部署“區(qū)縣爭優(yōu)”工作。鼓勵所轄五個區(qū)縣在全面完成備案審查規(guī)定動作的前提下，在公平競爭審查、司法文件審查、監(jiān)委文件審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案、地方標(biāo)準(zhǔn)制定等五個領(lǐng)域，自主選擇開展試點(diǎn)，力求率先建立制度和機(jī)制，爭取單項(xiàng)工作在全省領(lǐng)先。

（六）加強(qiáng)能力建設(shè)。一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。每年組織高規(guī)格的全市地方立法暨備案審查主體班培訓(xùn)，邀請備案審查專家和實(shí)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)作專題輔導(dǎo)。每年舉辦4 期“備案審查大家談”季度業(yè)務(wù)研討活動，人大各專工委和黨委、政府備案工作同志參加，講案例，作分析，促交流，打造備案審查共同體。二是強(qiáng)化工作指導(dǎo)。為充分運(yùn)用實(shí)踐中的案例資源，發(fā)揮典型案例的指導(dǎo)、警示功能，進(jìn)一步提升備案審查工作質(zhì)效，主動分析匯總市人大備案審查中發(fā)現(xiàn)的差錯案例，匯編成冊，供全市學(xué)習(xí)借鑒。注重理論總結(jié)，牽頭撰寫的《規(guī)范性文件備案審查全覆蓋的時代意義、地方實(shí)踐與遠(yuǎn)景展望——以湖州市為例》獲省法學(xué)會、省委黨校組織的研討會征文一等獎。三是推進(jìn)借智借力。委托第三方開展審查，有利于提升審查意見的客觀性、權(quán)威性，提高備案審查質(zhì)量。每年委托沈家本法學(xué)院等專家團(tuán)隊(duì)開展第三方專業(yè)審查。2022年收到專家反饋意見35條，發(fā)現(xiàn)存在問題的文件11個。

二、備案審查工作中的共性問題及其原因剖析

（一）存在問題

1.對規(guī)范性文件如何清晰、精準(zhǔn)界定。誠如中共中央黨校鄧華暉、傅思明教授所言，“在我國，學(xué)術(shù)界對于規(guī)范性文件的定義尚未達(dá)成共識，主要存在廣義說和狹義說兩種觀點(diǎn)”“實(shí)務(wù)界對于規(guī)范性文件的界定也未達(dá)成統(tǒng)一”[4]。那么在具體工作中，如何判定各類文件是否為規(guī)范性文件？有共識的是：一是普遍性，即在一定區(qū)域內(nèi)針對不特定的管理對象；二是反復(fù)性，一定時間內(nèi)可以反復(fù)適用的抽象行為。爭議較大的有：關(guān)于程序性，行政規(guī)范性文件程序比較明確，要經(jīng)過征求意見、專家論證、合法性審核、集體討論、公布等環(huán)節(jié)，而監(jiān)委和“兩院”規(guī)范性文件并沒有如此清晰的程序規(guī)定，監(jiān)委、“兩院”規(guī)范性文件是否要公開；關(guān)于約束性，人大和行政規(guī)范性文件公布后有實(shí)際約束力，但“兩院”規(guī)范性文件不能作出法律適用問題的規(guī)定，那么這類文件是否還有約束力；關(guān)于外部性，行政規(guī)范性文件需涉及不特定管理相對人的權(quán)利和義務(wù)，但人大規(guī)范性文件如規(guī)定相關(guān)職權(quán)但間接影響相對人的權(quán)利是否認(rèn)為具有外部性；等等。筆者認(rèn)為，從理論上看，人大、監(jiān)委和“兩院”規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)公開，未公開的不能否認(rèn)其規(guī)范性文件屬性，也不能認(rèn)定其制定程序違法或者有瑕疵；“兩院”規(guī)范性文件雖然不具有約束性，但具有實(shí)際影響力，制定不適當(dāng)對相對人危害尤為嚴(yán)重，人大應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格備案審查；人大規(guī)范性文件規(guī)定涉及職權(quán)內(nèi)容，間接影響不特定人權(quán)利義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具有外部性，從而納入備案范圍。

2.各類規(guī)范性文件備案審查的內(nèi)容如何界定。審查的內(nèi)容包括哪些方面，有人認(rèn)為包括政治性審查、合憲性審查、合法性審查、合理性審查、表述性審查等等，也有人認(rèn)為只有合法性和適當(dāng)性兩類，還有其他的說法。人大作為審查主體時，分別對人大規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件、監(jiān)察規(guī)范性文件和“兩院”規(guī)范性文件要圍繞哪些方面進(jìn)行審查？或者說有所側(cè)重，那么各自重點(diǎn)內(nèi)容又是什么？其中，合憲性審查比較特殊，如何具體把握？對此，華東政法大學(xué)法律學(xué)院胡丹教授認(rèn)為，“法規(guī)范文件備案審查的標(biāo)準(zhǔn)包含合法性標(biāo)準(zhǔn)與合憲性標(biāo)準(zhǔn)，在對某一規(guī)范進(jìn)行審查之時，首先考慮的是其是否符合上位法，并非是越過上位法直接以合憲性標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行審查”[5]。筆者認(rèn)為，人大備案審查是包含爭取各方理解和參與政治性審查、合憲性審查、合法性審查和適當(dāng)性審查在內(nèi)的全方位審查，重點(diǎn)是合法性和適當(dāng)性（較大不合理性）審查，同時兼顧政治性審查和合憲性審查。關(guān)于合憲性審查要慎重，首先從違反合法性去排除，如可能違憲的，則宜層層上報請示，不能自行作出違憲判定和反饋處理。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大能否對政府文件進(jìn)行備案審查。現(xiàn)有法律未明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大對政府規(guī)范性文件開展備案審查。地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會可以撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，這與上級人大常委會的相關(guān)權(quán)限是一致的。貫徹中央“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，是否可以認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大探索對政府文件的審查是符合中央的要求，符合法律規(guī)定的精神和原則？實(shí)踐中，街道辦事處（特別是在農(nóng)改居過程中，名為街道實(shí)際管轄仍為行政村）也在大量制發(fā)規(guī)范性文件，是否也要接受人大的備案審查？為管理方便，是否能讓街道人大工委開展對街道辦事處文件的備案工作？筆者支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大對同級行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，認(rèn)為這一做法符合法律精神，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)對其產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行包括文件審查在內(nèi)的有效監(jiān)督。

4.人大能否對規(guī)范性文件進(jìn)行事前審查。實(shí)踐中，一些監(jiān)督對象擔(dān)心發(fā)文后被糾錯，希望人大能在辦文前給予審查。從人大的站位上有些為難，如果不同意事先審查，似乎主動指導(dǎo)服務(wù)不夠，事前不看不審，事后剛性糾錯，以致造成本可避免的損失；如果同意事前審查，可能會沒有那么多時間，有的文件因時間緊沒有看出問題，還擔(dān)心是否會影響今后的備案糾錯工作？在這種情況下，是簡單拒絕監(jiān)督對象呢？還是要再想想辦法？筆者認(rèn)為，備案審查的職能就是監(jiān)督主體對監(jiān)督對象制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行事后審查，提前審查沒有法律依據(jù)，也不符合備案的功能要求。但是，在有能力有條件的情況下，人大同志可以個人身份提前介入，對呈送指導(dǎo)的部分規(guī)范性文件進(jìn)行有重點(diǎn)的研究，并提出明確具體的意見供對方參考，但也應(yīng)表明為個人行為，所提建議不具有約束力，不影響下一步依法開展的備案審查。

5.對報備主體進(jìn)行監(jiān)督的方法如何適用?，F(xiàn)實(shí)中如發(fā)現(xiàn)有件不報、有錯不糾或者報備不規(guī)范、糾錯不徹底怎么辦？從各地做法看，有考核、通報、約談、清單管理、責(zé)令整改、要求向人大作專項(xiàng)報告、督促自行糾正以至撤銷種種，對此法律未作全部規(guī)定，是否可以適用，又應(yīng)當(dāng)如何適用？筆者認(rèn)為，基于主體間為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，上述為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的方法和手段，原則上均可自主采納，但是對“兩院”文件不宜直接撤銷，可以在督促其自行糾正未果的情況下，要求其向人大常委會主任會議作專項(xiàng)報告；對監(jiān)委文件，考慮監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公，現(xiàn)階段以提醒為宜。

6.對被糾錯的規(guī)范性文件效力如何認(rèn)定?；趥浒笇彶槭鞘潞蟮?，當(dāng)發(fā)現(xiàn)差錯時文件已實(shí)施了，并產(chǎn)生了與相對人利益相關(guān)的個案，怎么處理？法律不明確、理論未厘清，導(dǎo)致實(shí)踐難以適從。上海政法學(xué)院孫波教授提出，“違法的規(guī)范性文件得到糾正的同時，以該規(guī)范性文件為依據(jù)所作出的行政行為和司法裁判，也應(yīng)當(dāng)同時得到相應(yīng)的處理或糾正”[6]。筆者認(rèn)為不應(yīng)一刀切，而應(yīng)當(dāng)考慮情況分別作出處理，如因文件不合法，則自始無效，應(yīng)當(dāng)直接糾正個案差錯；如因法律修改或者政策調(diào)整，導(dǎo)致文件當(dāng)前不合法，則維持個案效力。

7.備案審查數(shù)字化應(yīng)用如何推進(jìn)。雖然黨委、人大和政府系統(tǒng)都有備案審查電子平臺，但是現(xiàn)有電子平臺基本上是上傳文件電子文稿，未能提供更多更好的功能，不同系統(tǒng)的備案審查電子平臺各自為政、互不關(guān)聯(lián)。此外，監(jiān)委、法院和檢察院未建立備案審查電子平臺。備案審查是否要在深化數(shù)字化運(yùn)用上做文章？筆者認(rèn)為，數(shù)字化改革是趨勢和方向，備案審查領(lǐng)域亦是如此，各條線都應(yīng)自上而下建立備案審查平臺，并加強(qiáng)互聯(lián)互通。

8.如何實(shí)現(xiàn)更高水平、更深層次的區(qū)域協(xié)同。從地方而言，有省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級備案之分。從現(xiàn)實(shí)來看，省市兩級比較規(guī)范些，縣鄉(xiāng)兩級不盡規(guī)范。從所審查文件內(nèi)容來看，越是基層，越是具體，越是會影響個體的權(quán)利義務(wù)。從需求特別是基層需求考慮，加強(qiáng)區(qū)域間橫向交流，不斷厘清一些認(rèn)識問題、依據(jù)問題和判斷問題十分重要，有利于正確、合法、有效地開展備案工作，否則難以實(shí)現(xiàn)整體聯(lián)動、均衡發(fā)展。筆者認(rèn)為，在長三角地區(qū)應(yīng)搭建平臺、創(chuàng)設(shè)窗口，促進(jìn)各省市之間、各市之間、各區(qū)縣之間、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間有機(jī)交流合作，實(shí)現(xiàn)共建共享、取長補(bǔ)短。

（二）原因分析

出現(xiàn)以上問題，原因是多方面的，但主要是以下方面。

1.法律依據(jù)不足。立法法、監(jiān)督法、國務(wù)院規(guī)章制定程序條例等法律法規(guī)對備案審查工作作出了規(guī)定，但是對規(guī)范性文件的含義及其備案審查的要求，缺乏全面、統(tǒng)一的規(guī)定。一些省級層面的地方性法規(guī)只是從制定的主體和文件的形式作出規(guī)定，與實(shí)踐把握不一致。全國人大《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》對人大備案審查監(jiān)委和法院、檢察院規(guī)范性文件作出規(guī)定，但仍然是規(guī)范性文件尚未上升為法律。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，街道人大對街道辦公室進(jìn)行備案審查，也無法律依據(jù)。監(jiān)委和法院、檢察院規(guī)范性文件未規(guī)定要公開，無法接受社會監(jiān)督。以上種種，都需要制定法律法規(guī)加以明確。

2.思想認(rèn)識有偏差。一些地方領(lǐng)導(dǎo)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理效率，對于法治、公平等原則有所忽視，對規(guī)范性文件合法合規(guī)重要性關(guān)注度不夠，導(dǎo)致推進(jìn)力度不一樣、區(qū)域發(fā)展不平衡。由于監(jiān)督主體要求不同、考核有異，一些備案主體未認(rèn)真對待報備不到位問題，未堅(jiān)決查處問題類文件。上下級之間、不同條線之間基于站位、經(jīng)驗(yàn)和能力等原因，對差錯認(rèn)定存在認(rèn)識偏差，影響審查意見的發(fā)出、反饋和執(zhí)行。

3.制度機(jī)制不完善。各地出臺備案審查辦法，但調(diào)整不及時，基本未將法院、檢察院和監(jiān)委規(guī)范性文件納入其中。行政規(guī)范性文件管理中對合法性審查有一些規(guī)定，但對合理性審查缺乏規(guī)范。對監(jiān)委和法院、檢察院規(guī)范性文件如何審查基本沒有規(guī)定。

4.機(jī)構(gòu)力量配備不足。省級人大常委會法工委備案審查工作雖然設(shè)有機(jī)構(gòu)，但只配備二三名同志，既負(fù)責(zé)本級工作，又指導(dǎo)下級工作，捉襟見肘，力不從心。市級多數(shù)設(shè)有機(jī)構(gòu)，但只有一名專職備案人員?？h級大約半數(shù)未設(shè)立備案審查科，參與人員不固定，工作中缺乏積淀和傳承。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大沒有專職備案人員，工作人員基本無法律背景。各級人大多數(shù)未建立專門的備案審查專家隊(duì)伍。

三、長三角地區(qū)加強(qiáng)備案審查協(xié)作創(chuàng)造一流法治化營商環(huán)境的總體構(gòu)想、重點(diǎn)任務(wù)和保障機(jī)制考量

（一）總體構(gòu)想

長三角地區(qū)是習(xí)近平法治思想的重要萌發(fā)地，也是建設(shè)法治化營商環(huán)境的先行地，也應(yīng)成為構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場建設(shè)法治中國的示范地。近年來，在中央的統(tǒng)一部署下，長三角地區(qū)一體化進(jìn)程加速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會文化等領(lǐng)域的交流與協(xié)作以項(xiàng)目化、機(jī)制化、論壇化等形式不斷深入。將備案審查納入長三角地區(qū)一體化大協(xié)作體系的重要一環(huán)，是長三角地區(qū)立法協(xié)作的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要載體，更是法治區(qū)域、法治政府和法治社會一并推進(jìn)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

總的要堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想，瞄準(zhǔn)全國備案審查工作示范先行目標(biāo)，緊緊圍繞本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，加強(qiáng)統(tǒng)籌研究，完善體制機(jī)制，創(chuàng)新方法手段，明確任務(wù)書、作戰(zhàn)圖和時間表，促進(jìn)備案審查規(guī)范化建設(shè)、專業(yè)化提升、高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)過五年努力，實(shí)現(xiàn)備案審查工作均衡發(fā)展、整體協(xié)調(diào)、高位運(yùn)行、領(lǐng)先領(lǐng)跑，使長三角地區(qū)規(guī)范性文件總體合法合規(guī)、高質(zhì)高效、群眾滿意；再經(jīng)過十年左右時間努力，備案審查工作積累較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，在理論、實(shí)踐和制度層面分別形成一批標(biāo)志性成果，為全國統(tǒng)一推進(jìn)備案審查工作、加快法治化進(jìn)程、創(chuàng)造一流法治化營商環(huán)境提供可借鑒可推廣的長三角模式、長三角范例。

（二）重點(diǎn)任務(wù)

1.更好凝聚共識，更高站位促進(jìn)備案審查高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平法治思想蘊(yùn)含著豐富的有關(guān)備案審查的重要論述，提升備案審查水平，就是領(lǐng)會貫徹習(xí)近平法治思想的具體體現(xiàn)。規(guī)范性文件是推進(jìn)憲法法律和黨章黨規(guī)有效實(shí)施的重要表現(xiàn)形式，提升備案審查水平，就是推進(jìn)公權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行，是有力保障憲法、黨章權(quán)威和執(zhí)行力的重要支撐。實(shí)踐中出現(xiàn)的大量社會問題和矛盾，部分情況可以歸結(jié)于一些規(guī)范性文件制定不周和執(zhí)行偏差。提升備案審查水平，就是助力社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，保護(hù)公民合法權(quán)益，并為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)創(chuàng)造一流的法治化營商環(huán)境。

2.加強(qiáng)立法協(xié)作，協(xié)同備案審查規(guī)范化建設(shè)立法。長三角地區(qū)各省市加強(qiáng)備案立法協(xié)同研究，按照新修改的地方組織法和立法法、監(jiān)督法等，同步對各省市現(xiàn)有的規(guī)范性文件備案審查法規(guī)作進(jìn)一步修改完善。特別是在協(xié)同立法中，要發(fā)揮長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體先行的優(yōu)勢，從加強(qiáng)對公權(quán)力規(guī)制出發(fā)，作出更加前瞻的突破性、創(chuàng)制性規(guī)定，使規(guī)范性文件的制定、審查等事項(xiàng)職責(zé)更明、管理更嚴(yán)、實(shí)操更強(qiáng)。此外，還可以開展小切口立法，如浙江省率先制定了行政合法性審查工作規(guī)定的規(guī)章具有創(chuàng)制性，可以此為契機(jī)，在長三角地區(qū)作比較研究，取長補(bǔ)短，為長三角備案審查立法協(xié)作探索開路。

3.制定統(tǒng)一的備案審查地方標(biāo)準(zhǔn)。長三角地區(qū)各省市人大牽頭會同政府、監(jiān)委和“兩院”等，在市場監(jiān)管部門的技術(shù)指導(dǎo)下，制定規(guī)范性文件備案審查省級地方標(biāo)準(zhǔn)，或者長三角區(qū)域性地方標(biāo)準(zhǔn)。核心是統(tǒng)一規(guī)范性文件的認(rèn)定范圍、報備程序和范式、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查處理、反饋意見的落實(shí)等。同時，標(biāo)準(zhǔn)制定要有時代感，回應(yīng)時代需求，適應(yīng)社會變化，如對共同富裕、高質(zhì)量發(fā)展、美麗中國、統(tǒng)一大市場等中心工作任務(wù)要強(qiáng)化服務(wù)保障。

4.推進(jìn)備案審查制度和機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)在統(tǒng)一、有機(jī)協(xié)調(diào)。備案審查是一個系統(tǒng)工程，涉及面廣，內(nèi)容復(fù)雜，僅通過立法或者制定標(biāo)準(zhǔn)不足以解決所有問題。為明晰責(zé)任和要求，就要分門別類、逐項(xiàng)制定具體的制度和機(jī)制。為確保高水平高質(zhì)量推進(jìn)備案工作，長三角區(qū)域各地之間要圍繞制度機(jī)制建設(shè)開展互助式交流、共融式合作。

5.加強(qiáng)智庫建設(shè)，推進(jìn)理論研究和實(shí)務(wù)問題分析。長三角地區(qū)有許多高水平的大學(xué)和一些高端的智庫，可以對備案審查進(jìn)行更加有力的理論指導(dǎo)。通過舉辦研討會、創(chuàng)辦雜志、建立研究機(jī)構(gòu)等，促進(jìn)理論研究深化、實(shí)化和具體化。理論研究要特別注重實(shí)務(wù)問題的研究，通過梳理、分析、論證上升至規(guī)則和制度。當(dāng)前，湖北省委辦公廳和武漢大學(xué)合辦黨內(nèi)法規(guī)研究中心，中山大學(xué)、廣東省立法研究所創(chuàng)辦《地方立法研究》期刊，北京航空航天大學(xué)建立備案審查制度研究中心，浙江省人大和浙江大學(xué)法學(xué)院合作建立浙江省法制研究所并編印《法制研究參考》和《立法前沿》，等等，圍繞規(guī)范性文件及其備案審查工作進(jìn)行理論研究、實(shí)務(wù)介紹和宣傳推廣，做到理論源于實(shí)務(wù)又指導(dǎo)、引領(lǐng)實(shí)務(wù)，受到實(shí)務(wù)界的普遍歡迎，在全國具有突出影響力。建議設(shè)立長三角區(qū)域備案審查研究和服務(wù)中心，將其打造成頂尖的備案審查智庫；設(shè)立長三角地區(qū)備案審查專家?guī)?，各地可以從中選聘，讓省市縣各級備案審查主體和監(jiān)督對象都有機(jī)會得到一流專家的工作指導(dǎo)；加強(qiáng)理論界與實(shí)務(wù)界的交流，促進(jìn)高校專家來實(shí)務(wù)部門掛職，實(shí)務(wù)專家可以受聘為高校兼職教授或者實(shí)務(wù)導(dǎo)師。

6.推進(jìn)數(shù)字化改革，促進(jìn)備案審查工作系統(tǒng)集成、協(xié)同應(yīng)用。堅(jiān)持以數(shù)字化改革為牽引，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，提出場景應(yīng)用合理化應(yīng)用，推進(jìn)備案審查工作迭代升級、多跨應(yīng)用。加快建設(shè)覆蓋全面、互聯(lián)互通、功能完備、操作便捷的備案專網(wǎng)，并逐步打通不同條線、不同區(qū)域電子平臺壁壘，實(shí)現(xiàn)在長三角區(qū)域內(nèi)備案審查專網(wǎng)的鏈接協(xié)同、共建共享。

（三）保障機(jī)制

1.加強(qiáng)組織統(tǒng)籌。在長三角區(qū)域合作框架下，如法治建設(shè)平臺或者人大立法協(xié)同平臺下，建立長三角地區(qū)備案審查協(xié)同推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，以長三角地區(qū)各省市人大常委會分管備案審查的副主任為組長，各省市政府、監(jiān)委、“兩院”分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，下設(shè)辦公室和立法、標(biāo)準(zhǔn)、制度規(guī)范、理論指導(dǎo)、區(qū)域合作和數(shù)字改革等若干專班，定期召開會議，著力具體推進(jìn)。

2.加強(qiáng)力量協(xié)同。各省市要加強(qiáng)面上摸底，建立完善各個層級的備案審查機(jī)構(gòu)，配強(qiáng)力量，加強(qiáng)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)能力。注重借智借力，全面落實(shí)備案審查專家制度，開展第三方審查，組織合法性論證，推進(jìn)社會參與。

3.加強(qiáng)環(huán)境營造。切實(shí)貫徹“法治是最優(yōu)的營商環(huán)境和最核心的軟實(shí)力”的要求，通過備案審查案例發(fā)布、憲法日活動、專題論壇等加強(qiáng)宣傳發(fā)動，擴(kuò)大社會參與面，提升備案工作影響力，為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)率先創(chuàng)造清明、和諧、友好、向上的社會環(huán)境。