人大及其常委會(huì)討論決定的“項(xiàng)目”可以是“非重大事項(xiàng)”

□ 武 春

全國(guó)人大于2022年3月修正地方組織法時(shí)，將地方人大及其常委會(huì)討論、決定“重大事項(xiàng)”修改為討論、決定“重大事項(xiàng)和項(xiàng)目”。筆者認(rèn)為，增加的“項(xiàng)目”，可以是重大事項(xiàng)，也可以是非重大事項(xiàng)。增加“項(xiàng)目”為地方各級(jí)人大及其常委會(huì)討論、決定“非重大事項(xiàng)”開了一個(gè)口子，提供了法律依據(jù)，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)討論、決定的“項(xiàng)目”可以是“非重大事項(xiàng)”。

一、事項(xiàng)和項(xiàng)目的含義及兩者之間的關(guān)系

法律對(duì)事項(xiàng)和項(xiàng)目沒有作出解釋，筆者認(rèn)為，對(duì)事項(xiàng)和項(xiàng)目的理解應(yīng)按《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋為好?！冬F(xiàn)代漢語詞典》解釋“事項(xiàng)”為“事情的項(xiàng)目”，“項(xiàng)目”為“事物分成的門類”。據(jù)此解釋，事項(xiàng)和項(xiàng)目的含義難以區(qū)分，除非法律進(jìn)行明確規(guī)定，否則很難界定兩者有何本質(zhì)不同。本文的論述建立在《現(xiàn)代漢語詞典》對(duì)事項(xiàng)和項(xiàng)目解釋的基礎(chǔ)上，也即事項(xiàng)和項(xiàng)目的含義相同。

在“重大事項(xiàng)和項(xiàng)目”的表述中，重大顯然修飾事項(xiàng)，但重大是否也修飾“項(xiàng)目”？也即，討論、決定“重大事項(xiàng)和項(xiàng)目”是否就是討論、決定重大事項(xiàng)和討論、決定重大項(xiàng)目？筆者認(rèn)為，重大應(yīng)只修飾“事項(xiàng)”不修飾“項(xiàng)目”。這是由于“事項(xiàng)”和“項(xiàng)目”含義相同，也即重大事項(xiàng)和重大項(xiàng)目是一回事，如果重大也修飾項(xiàng)目，討論、決定“重大事項(xiàng)和項(xiàng)目”與討論、決定“重大事項(xiàng)”就是一個(gè)意思。在這種情況下，修改地方組織法時(shí)增加“項(xiàng)目”就是同義反復(fù)，就是畫蛇添足。全國(guó)人大不應(yīng)該也不可能犯這樣低級(jí)的錯(cuò)誤，因而重大不應(yīng)修飾“項(xiàng)目”。討論、決定“重大事項(xiàng)和項(xiàng)目”應(yīng)理解為討論、決定“重大事項(xiàng)”和討論、決定“項(xiàng)目”。

二、地方組織法增加“項(xiàng)目”的原因

在修正地方組織法時(shí)，為何把討論、決定“重大事項(xiàng)”修改為討論、決定“重大事項(xiàng)和項(xiàng)目”，對(duì)此，2022年5月出版的由全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任武增主編的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法導(dǎo)讀與釋義》中明確指出：“根據(jù)中央有關(guān)文件精神，總結(jié)地方人大實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在縣級(jí)以上地方各級(jí)人大討論、決定重大事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，增加‘項(xiàng)目’?！睋?jù)筆者了解，近年來，在上海市浦東新區(qū)惠南鎮(zhèn)、浙江省寧?？h力洋鎮(zhèn)等地較早開展的“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”在全國(guó)各地縣鄉(xiāng)兩級(jí)得到普遍推廣，有些設(shè)區(qū)的市也開展了此項(xiàng)工作。民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，就是政府在廣泛征集人民群眾意見和建議基礎(chǔ)上提出，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)全體會(huì)議投票決定，交由本級(jí)政府組織實(shí)施的民生類公共事業(yè)項(xiàng)目。2015 年中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見明確要求，政府研究出臺(tái)的重大工程項(xiàng)目或者涉及民生的重大舉措，應(yīng)當(dāng)聽取代表的意見和建議。筆者認(rèn)為這些應(yīng)是修改地方組織法增加“項(xiàng)目”的重要原因。

三、重大事項(xiàng)的界定是人大及其常委會(huì)專有權(quán)力

法律對(duì)人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)和政府的行政權(quán)都有明確規(guī)定，人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)和政府的行政權(quán)都應(yīng)依法獨(dú)立行使。屬于人大及其常委會(huì)的職權(quán)應(yīng)由人大及其常委會(huì)行使，屬于政府的職權(quán)應(yīng)由政府行使，人大及其常委會(huì)和政府的職權(quán)不能也不應(yīng)相互取代，相互越權(quán)，這也是依法治國(guó)的應(yīng)有之義。

筆者認(rèn)為，法律把重大事項(xiàng)的決定權(quán)賦予人大及其常委會(huì)，則人大及其常委會(huì)就自然擁有重大事項(xiàng)的界定權(quán)。這是由于，如果“其他部門”對(duì)重大事項(xiàng)有界定權(quán)，這表明對(duì)于某一事項(xiàng)，只有“其他部門”界定為重大事項(xiàng)，人大及其常委會(huì)才可以討論、決定，如果“其他部門”界定不是重大事項(xiàng)，人大及其常委會(huì)進(jìn)行討論、決定則沒有法律依據(jù)，或者說不能討論、決定。這就形成對(duì)某一事項(xiàng)，“其他部門”想讓人大及其常委會(huì)討論、決定，人大及其常委會(huì)才能討論、決定，不想讓人大及其常委會(huì)討論、決定，人大及其常委會(huì)則不能討論、決定的狀況。這顯然與人大及其常委會(huì)的性質(zhì)和地位不相稱。因而法律賦予人大及其常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)，則人大及其常委會(huì)就自然擁有重大事項(xiàng)界定權(quán)。界定“本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會(huì)保障、民族等工作的重大事項(xiàng)”是人大及其常委會(huì)的專有權(quán)力，“一府一委兩院”無此權(quán)力。

四、政府提交票決的民生實(shí)事項(xiàng)目未必都是重大事項(xiàng)

不可能所有的民生實(shí)事項(xiàng)目都是重大事項(xiàng)，總有“重大事項(xiàng)”的民生實(shí)事項(xiàng)目和“非重大事項(xiàng)”的民生實(shí)事項(xiàng)目之分。由于政府沒有重大事項(xiàng)界定權(quán)，向人民代表大會(huì)提出的若干個(gè)民生實(shí)事項(xiàng)目，包含或可能包含一些“非重大事項(xiàng)”的民生實(shí)事項(xiàng)目是正常的。筆者認(rèn)為，從理論上講，只要是“重大事項(xiàng)”的民生實(shí)事項(xiàng)目，必須由人大或其常委會(huì)討論、決定，如果是“非重大事項(xiàng)”的民生實(shí)事項(xiàng)目，在2022年地方組織法修改之前，人民代表大會(huì)“照單全收”并進(jìn)行票決沒有法律依據(jù)。

五、人大及其常委會(huì)討論決定的“項(xiàng)目”可以是“非重大事項(xiàng)”

值得注意的是，法律沒有賦予人大及其常委會(huì)討論、決定“非重大事項(xiàng)”權(quán)，但法律也沒有禁止人大及其常委會(huì)討論、決定“非重大事項(xiàng)”，對(duì)“非重大事項(xiàng)”如何討論、決定，由誰行使決定權(quán)，法律沒有明確具體規(guī)定。在2022 年地方組織法修改之前開展的民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制，人民代表大會(huì)對(duì)政府提交的民生實(shí)事項(xiàng)目“照單全收”進(jìn)行票決，是踐行以人民為中心發(fā)展思想、踐行全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動(dòng)民生實(shí)事項(xiàng)目決策民主化、科學(xué)化、法治化的體現(xiàn)，能有效激發(fā)代表的履職熱情和內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)民生實(shí)事項(xiàng)目政府決策與公眾需求精準(zhǔn)對(duì)接和高度融合，能夠更加廣泛地滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要舉措，是人大工作的創(chuàng)新。

2022 年全國(guó)人大修正地方組織法時(shí)將地方人大及其常委會(huì)討論、決定“重大事項(xiàng)”，修改為討論、決定“重大事項(xiàng)和項(xiàng)目”，把地方人大的成功實(shí)踐上升為法律，為地方各級(jí)人大開展“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”提供了法律依據(jù)。由于政府提交給人民代表大會(huì)的民生實(shí)事項(xiàng)目未必都是重大事項(xiàng)，因而人大及其常委會(huì)討論、決定的有關(guān)項(xiàng)目可以是“非重大事項(xiàng)”。