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    農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)的法律問(wèn)題探究

    2016-12-17 16:27:16王娟娟張亞婉錢(qián)雅琪年蒙蒙
    科技視界 2016年26期
    關(guān)鍵詞:法律問(wèn)題對(duì)策建議經(jīng)營(yíng)

    王娟娟 張亞婉 錢(qián)雅琪 年蒙蒙

    【摘 要】我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于高速發(fā)展的階段,城鎮(zhèn)化進(jìn)程也不斷加速。一方面,我國(guó)的人均土地資源匱乏,另一方面,在農(nóng)村有大量土地被閑置,這加劇人地之間的矛盾。本文將從農(nóng)村閑置土地的概念出發(fā),分析了農(nóng)村土地閑置的原因,針對(duì)農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)中的法律問(wèn)題,提出了有針對(duì)性的建議對(duì)策,以期解決農(nóng)農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)中遇到的法律問(wèn)題。

    【關(guān)鍵詞】農(nóng)村;閑置土地;經(jīng)營(yíng);法律問(wèn)題;對(duì)策建議

    1 農(nóng)村閑置土地的概況

    農(nóng)村閑置土地指的是現(xiàn)有農(nóng)村范圍內(nèi)已經(jīng)開(kāi)發(fā)但處于未被利用或者利用不充分的狀態(tài),不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和影響集約節(jié)約利用的集體或國(guó)有土地。[3]包括農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)業(yè)用地又稱(chēng)農(nóng)用地,指直接或間接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所利用的土地。包括耕地、園地、林地、牧草地、養(yǎng)捕水面、農(nóng)田水利設(shè)施用地,以及田間道路和其他一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性建筑物占用的土地等。非農(nóng)業(yè)用地是指農(nóng)業(yè)用地和暫時(shí)難于利用的土地(如戈壁、沙漠、高寒山地、裸巖、裸土等)以外的土地。

    農(nóng)村土地閑置主要是由國(guó)家政府、經(jīng)濟(jì)等多方面因素共同造成的。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,城鎮(zhèn)化進(jìn)程也不斷加快,進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民越來(lái)越多,甚至有農(nóng)民舉家搬遷至城鎮(zhèn)生活;農(nóng)民進(jìn)城也造成了農(nóng)村勞動(dòng)力短缺,加上種植糧食的經(jīng)濟(jì)效益低,農(nóng)民的種糧積極性普遍不高;還有一些企業(yè)進(jìn)行土地投機(jī),將土地閑置,試圖獲得土地的自然增值收益,這些都導(dǎo)致了農(nóng)村大量閑置土地的出現(xiàn)。從法律上來(lái)說(shuō),我國(guó)的土地是歸集體所有,但集體的范圍各地有很大差異,有的是屬于自然村所有,有的是屬于行政村所有,具體屬于哪一集體所有沒(méi)有具體的立法;農(nóng)村閑置土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中,缺乏明確的法律依據(jù)及相應(yīng)的糾紛解決機(jī)制,造成土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)混亂的局面。因此,我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)立法,與時(shí)俱進(jìn),提出解決對(duì)策,促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)健康發(fā)展。

    2 農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)中涉及的法律問(wèn)題

    2.1 農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)缺乏必要的法律程序

    我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定:通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。為了使土地不被閑置浪費(fèi),加上國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn),很多農(nóng)民會(huì)選擇轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中會(huì)形成很多利益主體,然而這些利益主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系并不明確。首先,在我國(guó),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不注重形式和程序,很少會(huì)采用合同形式,大多是口頭約定即把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給親朋好友。其次,太過(guò)隨意的流轉(zhuǎn)方式無(wú)法確定權(quán)利義務(wù)主體,導(dǎo)致雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確。由于缺乏合同效力,雙方的權(quán)責(zé)難以得到落實(shí),導(dǎo)致土地糾紛難以快速有效地解決。因此,我國(guó)應(yīng)加快腳步制定明確可參照的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)程序和形式,完善土地管理秩序。

    2.2 非農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)缺乏明確的法律依據(jù)

    非農(nóng)業(yè)用地通常包括農(nóng)村聚落,大、中、小城鎮(zhèn),工礦區(qū),交通運(yùn)輸?shù)日加玫耐恋?。隨著農(nóng)村越來(lái)越多的年輕人在城市安家落戶(hù),導(dǎo)致越來(lái)越多的宅基地被閑置,利用效率大大降低。除此之外,農(nóng)村閑置土地還包括許多廢棄的學(xué)校、廠房等集體建設(shè)用地。目前,我國(guó)非農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)主要有出租、轉(zhuǎn)讓、以地入股、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等形式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地的價(jià)值越來(lái)越受到重視和關(guān)注。因此,違法出租、轉(zhuǎn)讓、入股集體土地的行為屢見(jiàn)不鮮,包括一些單位和個(gè)人擅自與農(nóng)村集體簽訂合同,不報(bào)任何機(jī)關(guān)審批,違法用地。違法流轉(zhuǎn)土地不僅會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)的土地市場(chǎng),而且不利于保護(hù)農(nóng)業(yè)用地。因此,我國(guó)應(yīng)加快有關(guān)非農(nóng)用地方面的立法,盡快把非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)法律化、規(guī)范化,保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

    2.3 農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地缺乏明確的糾紛解決機(jī)制

    隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的需求逐漸增加,在巨大利益的驅(qū)使下,越來(lái)越多的農(nóng)民選擇與企業(yè)簽訂合同改變農(nóng)業(yè)用地用途。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地一般有兩種方式:一是,國(guó)家征收、征用;二是,農(nóng)村集體內(nèi)部依法轉(zhuǎn)讓和農(nóng)業(yè)用地非法轉(zhuǎn)用。對(duì)于農(nóng)村集體非法轉(zhuǎn)用,我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》明確規(guī)定:任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此,農(nóng)民與企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)參與者簽訂的合同因缺乏法律的認(rèn)可而歸于無(wú)效。但在實(shí)踐過(guò)程中,法律的不認(rèn)可并不影響私下合同的簽訂和履行,履行必然會(huì)產(chǎn)生糾紛,如果完全按照合同無(wú)效來(lái)解決,雙方利益將會(huì)嚴(yán)重受損。因此,如何解決這一類(lèi)型的合同糾紛以及如何確定雙方的責(zé)任義務(wù)成為當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。

    3 農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)的救濟(jì)機(jī)制

    3.1 明確農(nóng)村閑置土地的權(quán)屬界限,做好土地流轉(zhuǎn)的登記工作

    我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記發(fā)生效力,未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外。”從物權(quán)法上看,土地物權(quán)以登記為產(chǎn)權(quán)要件,即土地的所有權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)以登記部門(mén)的登記為準(zhǔn)。對(duì)于農(nóng)村閑置土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō),其權(quán)屬明確要求兩個(gè)方面:一是,主體明確,也就是農(nóng)村閑置土地的所有權(quán)主體和使用權(quán)主體必須明確,無(wú)論是國(guó)家所有還是集體所有、是自然村所有還是行政村所有,使用權(quán)屬于哪戶(hù)農(nóng)民的、又向誰(shuí)流轉(zhuǎn),都須在地籍登記部門(mén)進(jìn)行登記。二是,面積明確,即主體享有所有權(quán)與使用權(quán)的閑置土地面積必須明確,權(quán)利的邊界對(duì)權(quán)利主體或其他主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行限制。在農(nóng)村閑置土地的流轉(zhuǎn)中,土地面積的確定直接關(guān)系到使用權(quán)人的收益。三是,用途明確,即對(duì)農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)后的使用方式進(jìn)行確定,土地使用者應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)和登記的文件以及流轉(zhuǎn)合同的約定使用土地,未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn),不得擅自改變土地的用途,將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地。

    通過(guò)權(quán)利登記對(duì)農(nóng)村閑置土地的權(quán)屬進(jìn)行界定,使權(quán)利主體能真確清晰地認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利,使土地的每一次流轉(zhuǎn)都有據(jù)可查,做到土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和法律化,更好地抵制土地違法行為。同時(shí)相關(guān)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)法,妥善解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議。

    3.2 確立農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)合同制度,完善農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)程序

    為了明確農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)主體,更好地解決土地糾紛,把農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度化、法律化、建立流轉(zhuǎn)合同制度是關(guān)鍵。首先,制定農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同標(biāo)準(zhǔn)文本,提供違約解決模板,為流轉(zhuǎn)主體訂立合同提供可依據(jù)的參照物。其次,規(guī)范農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)行為,土地流轉(zhuǎn)的雙方當(dāng)事人除了要簽訂合同外,還要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)備案。再次,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門(mén)監(jiān)管職責(zé),對(duì)己提交的土地流轉(zhuǎn)備案合同進(jìn)行審查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,預(yù)防發(fā)生不必要的糾紛。最后,建立農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)檔案,確保所有的流轉(zhuǎn)合同有案可查,完善相應(yīng)的政府信息,接受社會(huì)監(jiān)督。因此,只有確立了土地流轉(zhuǎn)程序,明確流轉(zhuǎn)各方權(quán)利義務(wù),土地糾紛才能被妥善地解決,我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土地流轉(zhuǎn)形式才能被推廣,從而推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程,符合時(shí)代發(fā)展的要求。

    3.3 重構(gòu)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律體系

    我國(guó)現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制著農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),政策與法規(guī)的滯后阻礙了土地市場(chǎng)的發(fā)展,因此,我國(guó)應(yīng)建立新型集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)體系,與時(shí)俱進(jìn)。首先,通過(guò)完善立法來(lái)確定我國(guó)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體地位,從而避免所有權(quán)主體多元化。其次,完善與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律、法規(guī),明確流轉(zhuǎn)所具備的條件、程序、形式及范圍,加強(qiáng)合同制度在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的作用,使流轉(zhuǎn)有法可依。再次,集體使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)公平合理,針對(duì)不同的轉(zhuǎn)讓形式建立不同的分配制度,同時(shí)制定流轉(zhuǎn)價(jià)格,確保流轉(zhuǎn)收益。最后,通過(guò)立法賦予土地管理部門(mén)監(jiān)管職責(zé),確保農(nóng)民的權(quán)益在不受侵犯,保證我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)體系健康、快速發(fā)展。

    3.4 明確農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的合同糾紛解決機(jī)制

    雖然我國(guó)尚不認(rèn)可農(nóng)民與企業(yè)非法簽訂合同改變農(nóng)業(yè)用地用途的行為,但解決此類(lèi)合同糾紛卻刻不容緩。首先,如果合同雙方均無(wú)過(guò)錯(cuò)和重大過(guò)失,由此產(chǎn)生的賠償責(zé)任按照公平原則分配。其次,如果合同一方隱瞞土地性質(zhì)而使對(duì)方遭受損失,那么隱瞞一方應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任,無(wú)過(guò)錯(cuò)一方需就損失和隱瞞事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。最后,如果雙方在合同訂立過(guò)程中,雙方約定村民有辦理土地轉(zhuǎn)化手續(xù)的義務(wù)或由于對(duì)方無(wú)法使用土地而產(chǎn)生的違約保證義務(wù),針對(duì)上述情形要分情況分析,第一,由于合同無(wú)效則合同中的義務(wù)條款無(wú)效;第二,《合同法》第五十七條規(guī)定:合同無(wú)效、被撤銷(xiāo)或者終止的,不影響合同中獨(dú)立存在而有關(guān)解決爭(zhēng)議方法的條款的效力。因此,合同中有關(guān)違約責(zé)任的設(shè)定條款可作為解決合同糾紛的依據(jù)。

    3.5 健全完善糾紛解決機(jī)制,促進(jìn)社會(huì)和諧。

    農(nóng)村閑置土地的糾紛,主要有兩種表現(xiàn)形式:一是,平等主體之間的糾紛,包括農(nóng)民與其他公民之間、農(nóng)村集體組織與集體內(nèi)農(nóng)民及其他公民之間的糾紛。二是,公權(quán)力機(jī)關(guān)與個(gè)人、集體之間產(chǎn)生的糾紛,包括政府規(guī)劃管理糾紛、閑置土地用途調(diào)整糾紛、國(guó)家征收糾紛、閑置土地行政登記糾紛。面對(duì)眾多的糾紛,我們要健全糾紛解決機(jī)制,針對(duì)平等主體之間的糾紛,可以通過(guò)民主協(xié)商、民間調(diào)解、仲裁裁決、民事訴訟、行政解決等方式化解糾紛;針對(duì)國(guó)家公權(quán)力的侵犯,可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償?shù)姆绞竭M(jìn)行救濟(jì)。通過(guò)法律法規(guī)建設(shè),平衡各主體之間的利益,預(yù)防糾紛的發(fā)生,促進(jìn)社會(huì)和諧。

    4 結(jié)語(yǔ)

    綜上所述,土地資源對(duì)人們生活水平的提高、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展都起著重要的作用,我國(guó)人均土地資源稀少,但在農(nóng)村有大量土地被閑置,這主要是經(jīng)濟(jì)和政治等方面的原因?qū)е碌?。本文通過(guò)對(duì)農(nóng)村閑置土地原因和危害的簡(jiǎn)單概括,總結(jié)了農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)中存在的法律問(wèn)題,并提出了具有針對(duì)性的對(duì)策建議,通過(guò)國(guó)家、農(nóng)民等權(quán)利主體的努力,相信農(nóng)村閑置土地經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的法律問(wèn)題應(yīng)該能夠得到妥善有效的解決,做到國(guó)家利益、集體利益和農(nóng)民利益之間的平衡,保障農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主體地位,促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康、平穩(wěn)、快速發(fā)展。

    【參考文獻(xiàn)】

    [1]符健敏.中國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題研究[D].2011.

    [2]陶镕.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制研究[D].2013.

    [3]徐潔.農(nóng)村閑置土地的界定及驅(qū)動(dòng)因素分析——以醴陵市為例[D].2014.

    [責(zé)任編輯:田吉捷]

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