基層工作疲態(tài)的典型表現(xiàn)、根源與矯治

摘要：基層是黨中央制定、實施方針政策的起始點和著力點。中央連續(xù)采取一系列措施為基層工作減負松綁，但基層工作疲態(tài)仍有顯露，具體表現(xiàn)在工作方式上疲于規(guī)避問責、工作過程中疲于加班迎檢、工作目標上疲于達標競賽、工作內(nèi)容上疲于花式創(chuàng)新等方面。基層工作疲態(tài)產(chǎn)生的原因是多方面的，從深層次來看，其主要根源在于結構動能不足、系統(tǒng)活力不夠、技術支持有限。為此，要從找回動能、激發(fā)活力、大力建設數(shù)字政府等方面采取對策予以矯治。

關鍵詞：基層工作疲態(tài)；基層組織；基層治理

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0136-05

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村養(yǎng)老公共服務供給機制研究”（19YJC710091）；廣西高等教育本科教學改革工程項目“公共管理類專業(yè)‘互聯(lián)網(wǎng)+課程思政教學模式差異化的研究與實踐”（2019JGA284）；河池學院高層次人才科研啟動項目“地方公務員終身學習動機強化的循證政策研究”（2019GCC013）。

作者簡介：肖海燕，河池學院經(jīng)濟與管理學院副教授，博士。

基層是黨中央制定、實施方針政策的起始點和著力點。黨中央高度重視基層工作，連續(xù)采取一系列措施為基層工作減負松綁，但基層工作疲態(tài)在一些地方仍有顯露，表現(xiàn)在基層防控意識松懈、基層組織動能不足、基層干部工作疲軟等諸多方面。為此，研究分析基層工作疲態(tài)的典型表現(xiàn)、產(chǎn)生根源與治理之策具有重要的現(xiàn)實意義。

一、基層工作疲態(tài)的典型表現(xiàn)

基層工作是與人民群眾生產(chǎn)、生活產(chǎn)生直接聯(lián)系的實際工作，具體包括提供基本公共服務、推動經(jīng)濟發(fā)展、保障公共安全、保護生態(tài)環(huán)境、調(diào)解基層矛盾、動員社會力量、防范社會風險等方面?；鶎庸ぷ髌B(tài)是指在基層工作中呈現(xiàn)出行為虛化、動力弱化、目標空化、思維方式僵化等不良狀態(tài)，影響基層干部創(chuàng)業(yè)干事、擔當作為的積極性和主動性。具體來看，基層工作疲態(tài)有如下幾種典型表現(xiàn)。

1.方式上疲于規(guī)避問責

基層工作環(huán)境錯綜復雜，尤其是涉及人民群眾敏感問題的工作更容易引發(fā)社會矛盾，上級問責和群眾責難使基層工作常處于兩難境界，一些基層干部感覺付出的努力不被認可、不被理解，產(chǎn)生“不干不錯、干多錯多”的錯誤心理認知，進而在工作中采取規(guī)避責任、減少風險的行為策略。比如，工作過程中采取“推、拖、躲”等“太極拳”模式“巧妙”避責，重點關注工作形式、工作程序不出差錯，忽略對工作創(chuàng)新的探索，也無法保證工作實效。在一些基層單位或部門，逐漸形成“共同避責”的心理默契，對于擔子重、責任大、風險高的任務，表面上唱高調(diào)、表決心、定計劃，實際行動上磨蹭推延、進展緩慢，甚至表現(xiàn)為隱蔽型工作抗拒。

2.過程中疲于加班迎檢

一些地方的基層工作中，迎接檢查評比、介紹交流經(jīng)驗、總結匯報工作等形式主義的內(nèi)容仍占一定比例，擠占了服務基層群眾、解決實際問題的時間和精力，形成“白天努力跑會場、晚上加班趕材料”的工作困局。比如，一些基層部門間數(shù)據(jù)壁壘較深，數(shù)據(jù)信息公開化、透明化程度有限，部門間溝通協(xié)同機制運行不暢，迎檢工作的材料準備、人員配置等推動困難，靠少數(shù)基層崗位人員“白+黑”“5+2”的循環(huán)加班和“小馬拉大車”式的拖動工作進展，嚴重影響基層工作動力；而有些檢查工作并沒有抓住實際工作的“牛鼻子”，偏重程序完整、形式創(chuàng)新，或受制于時間、空間等因素沒有深入實地，以聽口頭匯報、看成果展示、比材料數(shù)量、評方案措施為主，導致工作重心偏向迎來送往、材料堆砌、拍照總結等方面，誤導基層工作方向，加深基層工作疲態(tài)。

3.目標上疲于達標競賽

政府績效考評對基層工作有很強的“指揮棒”作用，任務達標情況關系評獎、推優(yōu)、晉升等具體事項，在基層工作中逐漸形成了達標競賽的環(huán)境氛圍。當任務達標出現(xiàn)問題時，一些基層干部會利用自身資源變相抵制政策，或采取靈活應對手段打“擦邊球”、玩“文字游戲”、搞“曇花工程”，甚至不惜制造虛假材料來形式性達標，導致工作中出現(xiàn)“名義達標”“數(shù)字達標”等非正?，F(xiàn)象。比如，為了完成抓拍交通違規(guī)的數(shù)量要求，部分轄區(qū)抓不夠就跨轄區(qū)、跨地方抓拍充數(shù)；為了完成某些硬性考核指標，部分單位派專人負責開會簽到、App打卡、網(wǎng)絡培訓考試等。這種達標至上、績效優(yōu)先的目標導向降低了基層工作的積極性，致使基層干部身心疲憊。

4.內(nèi)容上疲于花式創(chuàng)新

創(chuàng)新是推動基層工作發(fā)展的動力，體現(xiàn)基層組織的工作活力和工作能力。然而，一些基層干部逐漸進入職業(yè)舒適區(qū)，工作激情減退，工作慣性增強，工作方式、工作節(jié)奏趨于固化，不樂于接受真刀真槍的改革創(chuàng)新；還有一些基層部門挖空心思琢磨形式主義的偽創(chuàng)新，比如，有些調(diào)研不深入、不切合實際，客觀條件尚不成熟，就急于推行改革創(chuàng)新，基層部門執(zhí)行起來困難重重，導致最后無疾而終；還有些改革創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)性、前瞻性的思考與謀劃，存在政策打架、標準不一、前后矛盾等問題，需要基層部門反復修改、校對甚至重做，造成時間精力浪費。有些基層干部反映，基層人手不夠常?？颗R時抽調(diào)來補充，而真改革和偽創(chuàng)新的混淆造成“緊迫性”“死命令”“硬指標”等特殊任務增多，“救火”式工作從偶發(fā)性發(fā)展為常規(guī)性，基層工作疲于奔命，職業(yè)倦怠感倍增。

二、基層工作疲態(tài)的產(chǎn)生根源

基層工作疲態(tài)與基層人少事多、權小責大等現(xiàn)實狀況有關，也與基層環(huán)境錯綜復雜、基層負荷過重等客觀問題有關。中央明確提出2019年為“基層減負年”，2020年繼續(xù)深化拓展基層減負工作，提振基層工作士氣、緩解基層工作疲態(tài)。為什么基層工作疲態(tài)問題的治理需要久久為功呢？從產(chǎn)生根源來看，基層工作的組織結構、系統(tǒng)運行、技術支持等方面存在深層問題。

1.結構動能不足、鏈傳遞型組織結構的權責不對等問題在基層尤為突出

當前央地關系架構是典型的“條塊”矩陣模式，可以兼顧“條”結構下的部門管理體系和“塊”結構下的行政區(qū)劃管理體系，從縱橫兩個方面發(fā)揮政府治理的靈活性，提升政府宏觀調(diào)控能力。但“條”結構與“塊”結構下的大量工作任務都是以不間斷的等級鏈形式、按照上下聯(lián)動模式要求，完整地從中央向地方政府傳遞，而且傳遞的任務內(nèi)容在省級、市州級、縣區(qū)級、鎮(zhèn)街級政府及職能部門之間并無本質區(qū)別，再由并無實權的基層組織負責落實，造成基層工作量大面寬而有責無權的尷尬境況。省級以下地方政府權能逐級遞減，事責卻逐級遞增，更加暴露出權責不對等的嚴重不合理性。從目前公務員數(shù)量配置格局來看，中央、省、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的比例大體為8∶19∶24∶39∶10，直接面對百姓從事社會管理、公共服務等執(zhí)行事務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道公務員只占全部公務員隊伍的10%[1]。顯然，權責不對等的任務鏈在上級政府的“擊鼓傳花”過程中不易察覺，但在基層實際工作中矛盾較為突出，容易引發(fā)人民群眾對工作的不滿，而基層工作者又無力抗拒，不可避免地導致基層工作疲態(tài)，進而采取“工具人”“老好人”“兩面人”等消極策略敷衍應對。因此，鏈傳遞型組織模式的權責不對等是造成基層工作疲態(tài)的組織結構根源。

2.系統(tǒng)活力不夠、行政組織上下層級間對話能量的不對稱問題在基層長期存在

組織上下層級間對話能量不對稱是造成基層工作疲態(tài)的系統(tǒng)內(nèi)部問題。全媒體環(huán)境下行政組織自內(nèi)而外以及自外向內(nèi)的政治意志表達、政府信息發(fā)布、公民意見反饋等對話渠道已建有成效，但行政組織上下層級間仍以自上而下的權威式溝通為主，在基層尤其缺乏自下而上的主動性對話。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“群體失語”現(xiàn)象在基層抬頭，組織內(nèi)部上下級之間對話協(xié)商機制運轉不夠充分，建言納言渠道運轉效率不高。部分基層干部表示，實際工作中發(fā)現(xiàn)不合理也必須“帶病”執(zhí)行，提出問題或意見不了了之，對于提拔晉升、績效考核等沒有真正的話語權，與其主動溝通問題、充分表達想法，不如保持沉默或者冷漠。“群體失語”“基層沉默”顯示出基層會因為對話能量不足而放棄話語權。而且，行政層級越接近基層，主動對話的能力越是有限，難以通過自下而上的協(xié)商對話來解決工作矛盾與問題沖突。因此，基層易采取消極忍受、敷衍應付、規(guī)避責任的行為策略，形成“逃離基層”“拼命晉升”的內(nèi)在訴求，影響工作回應性和工作真實性。

3.技術支持有限、信息過載與“信息孤島”的并發(fā)問題對基層工作影響特別嚴重

基層工作中信息量超過個人所能接受、處理和有效利用范圍而形成的信息過載現(xiàn)象[2]，增加工作負荷且?guī)砉芾硇蕮p失，其本質是技術泛化引起的信息熵增。而“信息孤島”是基層部門間信息采集獨立、信息交流不暢、信息平臺包容性不高、信息互換共享機制滯后等形成的信息煙囪、信息阻塞現(xiàn)象[3]，其本質是以技術不足為名的部門利益割據(jù)。比如，龐大的信息體量、多渠道的信息來源等明顯增加甄選重要信息的工作量；碎片化信息的整合、融通等增加了基層重復性工作、無效率工作；平臺軟件中的信息群發(fā)、象征性的App打卡、“非信息”的“數(shù)據(jù)爆炸”、拍照留痕、數(shù)據(jù)報表閑置等使基層干部滋生工作厭倦等負面情緒；“放管服”改革中數(shù)據(jù)信息跑不通、信息協(xié)調(diào)周期過長、基層群眾信息汲取能力較弱等影響辦事效率，一定程度上會增加基層工作難度，引發(fā)基層工作焦慮?？梢姡畔⑦^載與“信息孤島”現(xiàn)象反映了基層技術泛化與應用不暢的雙重矛盾，使基層干部感到力不從心、不知所措，甚至產(chǎn)生困惑與自我懷疑的心理健康問題，損害基層工作韌性，引發(fā)基層工作疲態(tài)。

三、基層工作疲態(tài)的治理之策

基層工作疲態(tài)顯示的是基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的受挫，反映的是基層治理能力的不足，它損害了基層政府公共服務職能的履行，影響了政府行政公信力，不應該成為基層工作常態(tài)，需要予以根本矯治。

1.找回動能：堅持以人民為中心，創(chuàng)建塊驅動型行政職能組織

塊驅動型職能組織是借鑒區(qū)塊鏈思維、應用大部制改革理念進行市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政組織的縱向職能整合，將省級以下各地方行政組織的職能部門設計為“功能塊”，以優(yōu)化地方政府治理效能，具有減少中間層職能部門向下傳遞任務和向上匯總數(shù)據(jù)的中介功能。塊驅動型職能組織，具有區(qū)塊鏈的分布式存儲和數(shù)據(jù)庫共享功能，支持人力、資源、服務及管理權限下沉到以基層為中心的功能模塊，可以實現(xiàn)多個行政組織主體之間的協(xié)作信任與一致行動，對于緩解基層工作疲態(tài)、提高基層工作動能具有重要意義。

塊驅動型職能組織的“以人民為中心”體現(xiàn)在以下方面：第一，要求省級、市級職能部門協(xié)同，根據(jù)財政收入、常住人口、公共服務內(nèi)容等測算各“功能塊”應配備的人力、資源、財力，逐漸實現(xiàn)關系明晰化和制度化；第二，根據(jù)基層人民群眾的實際需求和行政組織公共服務能力進行工作動態(tài)調(diào)整，以“功能塊”為單位驅動社會資源、管理權限、公共服務等逐步下沉；第三，通過點對點對接方式完成各“功能塊”職能履行的分布式記賬，由省級職能部門為主體對“功能塊”的全過程進行溯源管理，并按照“人民利益至上”原則設計基層考核任務，禁止將工作職責層層加壓后轉包到基層組織。塊驅動型職能組織可以避免簡單地將權力、人員、資源等“一沉到底”或者下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道后“一放了之”，避免基層“責大權大”但又“接不住、管不好”，也可以解決傳統(tǒng)的鏈傳遞組織結構中基層干部“干多錯多”的工作困局，從制度安排的源頭上消解基層工作疲態(tài)。

2.激發(fā)活力：以基層黨組織為引領，將協(xié)商民主的政治優(yōu)勢拓展為基層協(xié)作的工作動力

基層協(xié)商民主是在基層黨組織領導下開展的一種有序民主實踐，而基層黨組織滲透在國家體系與社會單位交織的網(wǎng)絡體系中，具有“橫向到邊、縱向到底”的結構特征，天然地具有聯(lián)系黨政機關、社會群體以及人民群眾的紐帶功能。因此，拓展基層協(xié)商民主，以基層黨組織為紐帶推動跨層級組織間以及多元主體間的協(xié)商對話與成果吸納，對加強基層工作溝通、增進社會主體對基層工作的理解支持、化解基層工作疲態(tài)等具有重要作用。

激發(fā)基層工作活力，需要借鑒基層黨組織在協(xié)商民主過程中積累的政治經(jīng)驗，將協(xié)商民主的政治優(yōu)勢轉化為基層協(xié)作的工作動力。一是發(fā)揮基層黨組織的領導功能，推動基層工作溝通反饋的制度化建設工作。可由基層黨組織和工會組織牽頭，吸納、動員基層工作中的意見領袖、各界精英代表、社會群團代表等進入溝通對話層，推動社會民眾對基層工作的理解與支持。二是發(fā)揮基層黨組織的導向功能，建立常態(tài)化的基層工作問題調(diào)查機制。要總結梳理基層工作的重點、難點，圍繞人民群眾切身利益相關現(xiàn)實矛盾和社會問題，著力化解基層工作中意見較大、困難集中的重要問題，使基層工作奏實效、有反響、受歡迎。三是發(fā)揮基層黨組織的保障功能，提高協(xié)商民主參與態(tài)度的誠懇性。要鼓勵基層工作代表真實地表達想法和意愿，提高基層工作中的相互信任和包容，發(fā)展網(wǎng)絡協(xié)商、App協(xié)商、協(xié)商民主日等多種途徑、多種形態(tài)的協(xié)商，從環(huán)境建設、機構人員配備、活動場所保障等方面改善基層工作者“群體失語”現(xiàn)象。四是發(fā)揮基層黨組織的示范功能。基層黨員干部要主動培育更為概括性、公正性、客觀性分析問題和表達意見的能力，通過規(guī)范、協(xié)調(diào)的行政組織對話，推動具有活力的基層工作。

3.超越現(xiàn)狀：大力建設數(shù)字政府，推動數(shù)字技術從外生工具走向智慧融合

黨的十九屆四中全會首次正式提及的“數(shù)字政府”理念，在本質上與服務型政府、創(chuàng)新型政府、開放型政府具有一致性，主張充分利用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字技術，提升政府智慧治理的水平和能力，為基層工作順利展開提供了一種可實現(xiàn)的變革路徑。但是，在數(shù)字政府從共享理念向基層實踐轉化中，要積極防范技術濫用、錯用或者不當應用對基層工作積極性造成的打壓。因此，根治基層工作疲態(tài)問題，要開展技術工具與政府行為融合的“反技術控制”革命，提高技術應用的友好性、親民性、智能性，推動數(shù)字技術從外生工具走向智慧融合。

基層工作疲態(tài)的矯治與超越，必須以智慧治理為驅動，通過管理、結構、服務與技術的智慧融合，培育“想干事、能干事、干成事”的基層工作環(huán)境。一是加強組織管理體系與技術的智慧融合，減少基層工作負荷，讓“想干事”的干部多起來。比如，基于網(wǎng)絡辦公系統(tǒng)簡化基層工作流程與管理體制，應用大數(shù)據(jù)挖掘技術優(yōu)化基層考核制度，應用智能推送新業(yè)態(tài)扭轉基層工作信息泛化現(xiàn)象，推動基層工作從勞動密集型向技術密集型轉變，減少基層無效工作、重復工作。二是推動組織結構與技術的智慧融合，提高基層工作效率，讓“能干事”的干部“閑”下來。比如，應用區(qū)塊鏈從技術底層破解信息碎片化、數(shù)據(jù)零散化問題，使跨層級、跨部門的數(shù)據(jù)平臺構建成為可能，也使行政組織縱向層級扁平化成為可能，這種管理部門橫向業(yè)務并行模式所表現(xiàn)出來的工作效率，大大緩解了縱向業(yè)務模式下工作流程冗長造成的工作疲憊。三是提升公共服務與技術的智慧融合，通過大數(shù)據(jù)、云計算等手段提高基層工作與人民群眾公共服務需求匹配的精準性，提升基層工作質量，讓“干成事”的干部樂起來。比如，杭州引入“城市大腦”智能化綜合應用系統(tǒng)[4]，可以及時把公共服務需求自動推送給對口部門，也可以通過一次性摸排、系統(tǒng)錄入，由平臺自動篩選出轄區(qū)內(nèi)需要某項公共服務的名單，為基層干部騰出更多時間、精力為人民群眾提供更快捷、精準地服務。

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[4]本清松，彭小兵.人工智能應用嵌入政府治理：實踐、機制與風險架構——以杭州城市大腦為例[J].甘肅行政學院學報，2020（3）.

責任編輯：陳若水