論高校內(nèi)部執(zhí)行機制創(chuàng)新與依法治校*

周雄文，朱 霽

(湖南工業(yè)大學 法學院，湖南 株洲 412007；湖南工程學院 思想政治理論課教學部，湖南 湘潭 411104)

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論高校內(nèi)部執(zhí)行機制創(chuàng)新與依法治校*

周雄文，朱 霽

(湖南工業(yè)大學 法學院，湖南 株洲 412007；湖南工程學院 思想政治理論課教學部，湖南 湘潭 411104)

創(chuàng)新高校內(nèi)部執(zhí)行機制是全面推進依法治校工作成效的關鍵所在，據(jù)此必須認識建立完善的內(nèi)部執(zhí)法執(zhí)規(guī)體系是依法治校的前提；明確內(nèi)部執(zhí)行主體的職權定位是依法治校的基礎；凈化校內(nèi)執(zhí)行機制的學術生態(tài)環(huán)境是依法治校的關鍵；加強內(nèi)部執(zhí)行管理層的績效考核是依法治校的要求；健全校務委員會的執(zhí)行決策機制是依法治校的保障。

依法治校；內(nèi)部執(zhí)行機制；執(zhí)法執(zhí)規(guī)體系；職權定位；學術生態(tài)環(huán)境

全面推進依法治校是堅持全面推進依法治國基本方略在高校領域的具體實踐，具有極其重要的戰(zhàn)略性和緊迫性。2010年7月，國務院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010―2020)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)強調(diào)“大力推進依法治?！盵1]。到2016年5月黨中央、國務院印發(fā)《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(以下簡稱《創(chuàng)新戰(zhàn)略綱要》)提出“建設世界一流大學和一流學科”，[2]再回眸近幾年高校貫徹教育部《全面推進依法治校實施綱要》[3](以下簡稱《實施綱要》)的具體落實情況，高校已經(jīng)積累了比較豐富的法治經(jīng)驗和實踐成果。高校普遍認為全面推進依法治校雖然涉及高校內(nèi)部方方面面，但最為關鍵的仍是體制機制的創(chuàng)新完善問題。目前，就高校的現(xiàn)實而言，創(chuàng)新、健全高校內(nèi)部執(zhí)行機制是全面推進依法治校、構建和完善中國特色現(xiàn)代大學制度，實現(xiàn)由教育大國向教育強國轉變的重點和關鍵。

創(chuàng)新和健全高校內(nèi)部執(zhí)行機制，實現(xiàn)高等教育改革發(fā)展的目標，并對各種組織資源，包括人力、物力、財力等進行集中調(diào)度和控制，從而執(zhí)行高校的決策、戰(zhàn)略與規(guī)劃，完成其既定的階段目標，是高校持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在過程。[4]因此，認真貫徹黨中央、國務院的《規(guī)劃綱要》和《創(chuàng)新戰(zhàn)略綱要》精神，落實教育部《實施綱要》規(guī)定，對全面推進依法治校，著力創(chuàng)新、健全高校內(nèi)部執(zhí)行機制，實現(xiàn)高校改革、發(fā)展所肩負的重要戰(zhàn)略和緊迫任務提出如下探討。

1.建立完善的內(nèi)部執(zhí)法執(zhí)規(guī)體系是依法治校的前提

建立完善的高校內(nèi)部執(zhí)法體系，使全面推進依法治校具有充分的法治依據(jù)，是當前高等教育法治建設的重要前提，也是高校綜合改革與發(fā)展的內(nèi)在需要。因此，一是要制定具體的法治法規(guī)建設規(guī)劃。全國人大及其常委會應當把高等教育立法擺在重要位置上，在已實施的幾部有關高等教育法律的基礎上，應當再制定幾部高等教育“基本法”，如《學位法》《中外聯(lián)合辦學法》《學校法》和外方獨立辦學等方面的法律。二是要積極制定或修訂相應的實施細則。凡是頒布的法律和重要的行政法規(guī)，都要通過制定相應的實施細則，來實現(xiàn)法律法規(guī)在高等教育活動中的落實到位：即權利被享用、義務被履行、禁令被遵守、責任被追究。三是要重視對各個層次的法規(guī)制度進行全面清理。對法規(guī)制度內(nèi)部的沖突、規(guī)章制度之間的沖突、上位規(guī)定與下位規(guī)定的沖突都應給予相應的重視，要根據(jù)法治原則和實施要求進行認真嚴謹?shù)暮瞬榍謇?。特別是校規(guī)校紀，對其與法律法規(guī)和上位規(guī)定相沖突的內(nèi)容要盡快予以修改或廢除。需要特別強調(diào)的是高校在制定校規(guī)校紀時必須堅持合法性、客觀性和公正性原則，堅持起草、論證、協(xié)商、審議、審批和發(fā)布等環(huán)節(jié)的相互銜接，拓寬師生有序參與制定和修訂校規(guī)校紀的渠道和途徑，健全校規(guī)校紀草案公開征求意見和師生意見采納情況的反饋機制，廣泛凝聚師生共識。國家和省級教育行政部門應完善對高?！傲⒎ā被顒拥呐鷱汀⒑藴屎蛡浒钢贫?，以確保高校依法治校程序的規(guī)范性和依據(jù)的嚴謹性。四是要完善暢通有效的救濟途徑。在我國的高校執(zhí)法依據(jù)中，以往對有關程序方面的規(guī)定是相當?shù)谋∪酢Ｒ虼?，應該在高校?zhí)法依據(jù)中注重引入明確、嚴謹?shù)某绦蛞?guī)則，如通知、送達、聽取申辯、告知權利、舉行聽證、明確時限等。針對不同的時限，應規(guī)定不同的程序要求，如聽證有正式與非正式之分，對于重大的事項一般適用正式聽證程序，而對于非重大或一般的事項則適用非正式程序。有效暢通的救濟途徑是高校執(zhí)法依據(jù)中不可缺少的環(huán)節(jié)，針對高校執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)的侵犯學生、教師、職工權利的事件，應該設置相應的救濟途徑對學生、教師、職工的權利予以充分的保障。

2.明確內(nèi)部執(zhí)行主體的職權定位是依法治校的基礎

高校內(nèi)部執(zhí)行主體的職權定位關乎職權法定、明確權責邊界、依法依規(guī)履職、有所為有所不為、規(guī)范事權、厘清權責、各司其職、各負其責等法治原則要求，是全面推進依法治校的基礎，務必具體界定和明晰。

我國《教育法》第二十八條的規(guī)定中雖然沒有明確界分學校權利的屬性和職權定位，但我們可以根據(jù)行政職權的特征來界定權利中的行政執(zhí)法權。首先，必須認識其定位的公益性。我國高校作為事業(yè)單位法人，在履行行政職權時除了具有權力的一般屬性外，還具有公益性特征。公益性是指行政職權的設定與行使不是以行政主體自身的利益為目的，而是以國家和社會的公共利益為目的?！肮嫘浴?具體體現(xiàn)為優(yōu)益性、支配性、不可自由處分性。優(yōu)益性是法律法規(guī)賦予行政主體在行使行政職權時有許多職權上的優(yōu)先條件，并且為保障行政主體的有效行使職權，向行政主體提供各種物質(zhì)保障條件。支配性是法律法規(guī)規(guī)定行政職權對行政相對人的可合理配制與調(diào)適。不可自由處分性是法律法規(guī)明確行政職權與行政職責是同一體，行政職權不得隨意轉移或放棄。因此，行政職權在具體的本質(zhì)上具有優(yōu)益性、支配性和不可自由處分性特點，都是為了有效地實現(xiàn)其公益性。行政職權的“公益性”表明，法律法規(guī)賦予社會組織以行政職權的目的，是要求行政組織運用行政職權實現(xiàn)對公共利益的集合、維護、分配和保障。所謂界定高校權利中的行政執(zhí)法權的根本標準是指高校針對具體的人或事進行管理，行使法定權力是否實現(xiàn)了對公共利益的集合、維護、分配和保障。[5]因為教育是面向全體社會成員，高校行使執(zhí)法權的目的是增進社會成員的公共利益為其追求宗旨。其次，必須認識其定位的服務性。高校始終都承擔著具體的教育教學、科研、社會服務和傳承人類文明的一系列服務，服務的宗旨是使培養(yǎng)的人才能滿足和適應國家、社會的需要，而非學校自身的利益。高校行使執(zhí)法權的具體表現(xiàn)是治理學校公共事務，促進學校公共利益，保障適應國家和社會需要。高校是國家和民族振興的具體標志，在高等教育服務中，它作為社會組織提供服務行為，組織教育教學，開展科研，為完成教育教學、科研而聘請教師，對學生和教師進行管理和服務，以達到國家和社會發(fā)展高等教育的目的等，都是高校行使執(zhí)法權的必然要求和內(nèi)在需要，其目的是對學校公共利益的維護和合理分配提供服務。服務于高等教育的資源也是有限的，以招生為例，不可能使想上大學的人都能上大學，國家和學校只有通過公平公正的方式使得更優(yōu)秀的學生能接受高等教育，獲得高等教育資源。高校對教師、學生和員工依法依規(guī)進行管理和服務，以體現(xiàn)對公共利益的保障和維護，實施治?；A性任務，其職權實質(zhì)是服務于國家和社會。

根據(jù)法律法規(guī)授權的規(guī)定，高校行政執(zhí)法權的范圍具體包括：招生權、學籍管理權、畢業(yè)證書發(fā)放權、學位證書授予權、教師職稱評審授予權、對學生和教師的學習培育培訓權、獎勵權、對學生和教師的紀律處分權等。在高校行政執(zhí)法活動所形成的行政法律關系中，行政執(zhí)法相對人處于被管理地位，受行政執(zhí)法權作用或約束的公民、法人或其他組織，具體包括高校、教師、學生和員工。他們的基本權利既有公民的基本權利，也有教師學生的一般權利。行政相對人的權利包括：一是自由權；二是受平等對待的權利；三是收益權；四是享有的程序性權利。行政相對人的義務總的來說主要有：遵守行政法律法規(guī)、履行行政職責、服從行政管理、執(zhí)行行政決定等。全面推進依法治校的基礎就是要“把權力關進制度的籠子里”，使高校各類執(zhí)法主體的職權定位規(guī)范化、法定化，實現(xiàn)權力從產(chǎn)生、運行、監(jiān)督一直到責任承擔都遵循法治原則，不偏離法治軌道。

3.凈化校內(nèi)執(zhí)行機制的學術生態(tài)環(huán)境是依法治校的關鍵

《實施綱要》強調(diào)“要依法建立健全保障師生的研究自由、學習自由和學術自由的體制機制”，“大力弘揚平等意識，在體制和制度上落實和體現(xiàn)師生平等、性別平等、民族平等、管理者與師生平等的理念”。[3]因為學術自由和師生平等是大學的核心價值，也是規(guī)范、營造和凈化高校內(nèi)部執(zhí)行治理環(huán)境，確保學術生態(tài)持久良好的關鍵?！秳?chuàng)新戰(zhàn)略綱要》對凈化高校內(nèi)部執(zhí)行機制的學術生態(tài)環(huán)境有著明確的戰(zhàn)略要求和具體任務，是高校全面推進依法治校的重要遵循與行動指南。高校執(zhí)行機制創(chuàng)新在追求和保障學術自由的同時，必然擺脫不了外界政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境以及大學自身的諸多限制。這些限制可能源于大學自身的內(nèi)在需求，也可能源于利益相關者的訴求。由此決定了自由不能泛化，學術自由應該是有限度的自由，否則就會導致學術自由的削弱。凈化高校內(nèi)部執(zhí)行機制的學術生態(tài)環(huán)境，須以國家《教育規(guī)劃綱要》和《創(chuàng)新戰(zhàn)略綱要》強調(diào)的以健全完善制度建設為重點，需在以下幾個方面予以努力：一是要發(fā)揮學校章程引領學術發(fā)展目標的作用。學校章程是學校重要的校規(guī)，規(guī)定了學校發(fā)展的目標、任務和發(fā)展戰(zhàn)略，明確了教師、學生的具體職責和權利，確認了學術自由和師生平等的理念與要求，是依法治校的“憲法”，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、規(guī)范性。章程反映了全校師生員工的共同意志和根本利益，反映了學校發(fā)展的基本要求，是學校依治校、依法執(zhí)教、依法辦學在法治上的具體體現(xiàn)。因此，依法治校的作用首先體現(xiàn)在引領學校發(fā)展、規(guī)范師生行為、確保學術生態(tài)環(huán)境處于良好狀態(tài)。其中學術自由發(fā)展尤為重要，因為人的全面發(fā)展，離不開學術環(huán)境、研究環(huán)境、學習環(huán)境的熏陶，離不開寬松和諧學術生態(tài)環(huán)境的陶冶。大學的教學科研好比一個自然的植物園，各種植物、動物都交叉生長在同一個扁平的空間結構中，共同形成植物園的整體生態(tài)氣象，生機盎然，和諧相處。大學的構成錯綜復雜、追求各異、學科交叉、專業(yè)多樣，沒有哪一個學科有可能統(tǒng)治其他學科。這就只能根據(jù)大學的本質(zhì)特性和本真價值來進行系統(tǒng)考量，合理協(xié)調(diào)，體現(xiàn)其是一個多元、整合、整體性的學術組織。組織整體性是指其學術生態(tài)、知識生態(tài)、自由追求發(fā)展生態(tài)、常變動態(tài)，是因為人的才智和接受能力而異的多元整體性；組織多元性是指學術生態(tài)整體、知識整體、自由發(fā)展整體都包含豐富的多樣的且在其中密不可分，是由多元構成的整體；組織整合性是指經(jīng)常不斷地調(diào)節(jié)其內(nèi)部多元要素之間的關系，產(chǎn)生相互驅(qū)動，相互依存，相互發(fā)展效能，使多元要素形成的動態(tài)結構，能產(chǎn)生實現(xiàn)目標的整體功能。因此，營造學術生態(tài)環(huán)境必須強化制度意識，重視發(fā)揮學校章程的引領規(guī)范作用。二是要強化行為規(guī)矩意識。治理學校，治理環(huán)境，營造學術生態(tài)自由和諧平等的氛圍，必須立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。沒有規(guī)矩不成方圓，法律、法規(guī)、校規(guī)、校紀是學校的共同規(guī)矩，規(guī)定了每個教師、學生、員工、組織、單位必須遵守的基本行為規(guī)范，賦予學校治理的權力并明確其邊界。法治最基本的功能，就是明確告訴師生員工，學校希望大家能做什么不能做什么，哪些行為是允許并受到保護的，哪些行為是禁止并受到懲罰的，并要求所有師生員工必須遵守這些行為規(guī)矩。因為學術自由發(fā)展是學校發(fā)展的核心與靈魂，學術生態(tài)環(huán)境營造關乎學校發(fā)展大計，更應講規(guī)矩、守規(guī)矩。當務之急就是切實執(zhí)行《高等學校學術委員會規(guī)程》的規(guī)定。2014年1月29日，教育部第35號令下發(fā)了《高等學校學術委員會規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》)?！兑?guī)程》明確學術委員會為校內(nèi)最高學術機構；統(tǒng)籌行使學術事務的決策、審議，評定和咨詢等職權；遵循學術規(guī)律，尊重學術自由、學術平等，鼓勵學術創(chuàng)新，促進學術發(fā)展和人才培養(yǎng)，提高學術質(zhì)量；公平、公正、公開地履行職責，保障教師、科研人員和學生在教學、科研和學術事務管理中充分發(fā)揮主體作用，為促進學校科學、持續(xù)發(fā)展提出了具體要求和規(guī)定。高校應以認真貫徹該《規(guī)程》為契機，切實以學術權力為中心，以服務學術為宗旨，以保障學術為條件，以提升學術水平為己任。扎實轉變學校的行政理念和服務職能，進一步強化學術權力，加強教授治學，確保教授參與到學校的學術決策和重要的學術活動中，包括學校學術政策的制定，教師職稱的晉升、聘任、考核，學生學位的授予，教學科研成果的評審鑒定等學術事務，使教授們有充分參與學校學術事務管理的權力，這是營造高校學術生態(tài)環(huán)境的重要遵循。三是要營造良好學術生態(tài)的主旋律。國家《教育規(guī)劃綱要》和《創(chuàng)新戰(zhàn)略綱要》都強調(diào)保障學術自由、研究自身、創(chuàng)新自由的重要性和科技驅(qū)動創(chuàng)新是國家命運所系，世界大勢所趨，發(fā)展形勢所迫的戰(zhàn)略性。緊密聯(lián)系實際，高校目前最重要也是最需要營造的是尊重學術創(chuàng)造、注重學術質(zhì)量、敬重學術品行的良好風氣，讓健康、求實、嚴謹、創(chuàng)新的學術風氣成為大學學術生態(tài)的主旋律，以此引領、示范和影響社會。同時，應借鑒國外先進做法和經(jīng)驗，結合我國高校實際，切實創(chuàng)新機制，完善制度，注重科技創(chuàng)新和前沿創(chuàng)新，不斷提高教學、科研的前沿水平和原創(chuàng)水平，以更好地適應現(xiàn)代大學學科建設，提高學校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，加速實現(xiàn)建設世界一流大學和一流學科的戰(zhàn)略目標。

這里需要對“去行政化”有一個科學的理解和把握，“去行政化”并非不要加強大學行政管理。在大學權力體系中，行政權力和學術權力共生共存，相互制衡，缺一不可。既要充分發(fā)揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用，也要不斷加強行政治理和執(zhí)行力度，公正、合理地對大學的人力和物力資源進行統(tǒng)籌管理，優(yōu)化配置，以保證大學各組織之間良性高效運轉。凈化高校內(nèi)部執(zhí)行環(huán)境，需要政治權利、行政權力和學術權力相互制約和密切配合。而在目前狀況下，必須強調(diào)通過法治思維和法治方法，運用法治制度建設一個良好的校園學術生態(tài)體系，從體制機制上營造一個公平公正、有利于優(yōu)秀學術人才脫穎而出，鼓勵學術自由和學術創(chuàng)新的大學良好生態(tài)環(huán)境，凸顯依法治校成效的關鍵作用。

4.加強內(nèi)部行政執(zhí)行管理層的績效考核是依法治校的要求

《創(chuàng)新戰(zhàn)略綱要》指出“完善以創(chuàng)新發(fā)展為導向的考核機制，將創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展成效作為重要考核指標，引導廣大干部樹立正確政績觀”。[2]《實施綱要》強調(diào)“學校要將依法治校納入整體工作規(guī)劃，明確學校領導班子、各級職能部門、工作崗位的職責，建立健全工作要求與目標考核機制”。[3]因此，依法依規(guī)進行工作績效考核，是全面推進依法治校的基本要求，也是發(fā)揮人的行為調(diào)節(jié)器和平衡器作用，發(fā)揚長處、克服缺點，以利發(fā)展的需要。高校多年的實踐證明，通過合理程序制定的考核辦法能最大限度凝聚各方面的利益訴求，最大限度地達成共識。因為考核辦法的基本屬性是平等的，基本功能在于平等保護每個人的合法正當權益。以法律法規(guī)為依據(jù)制定的考核辦法，其目的是協(xié)調(diào)各方各種利益關系，維護公平正義，有利于在尊重個人權益基礎上構筑全體師生員工利益共同體和發(fā)展共同體，使大家認識和感受到進行工作績效考核能體現(xiàn)總結成績，激勵進取、勇于創(chuàng)新、敢于擔當、愛崗敬業(yè)，注重提高服務和管理水平的功能。通過績效考核，有利于在全校樹立守法守規(guī)者得利，違法違規(guī)者吃虧，違法犯罪者必懲的價值導向，去偽存真、扶正祛邪、揚善懲惡，增加學校的凝聚力和向心力。這些年來，各高校都在不斷探索創(chuàng)新，以求形成科學考核的長效機制，取得了較好的成效。高校績效考核是指考評主體對照工作或者績效標準，采用科學考評的方法，全面考核評定對象履行工作職責、完成工作任務以及發(fā)展進步的情況，并將考評結果反饋給考核對象的過程?？冃Э己岁P乎鼓舞激勵和創(chuàng)新發(fā)展的價值導向，具有巨大的示范和引領作用。然而，在實際運作過程中，由于存在考核指導思想和認識定位上的偏差和模糊，一些高校的考核仍存在著公信力不足的缺陷。[6]一是考核定位模糊?？冃Э己巳绾味ㄎ?，合理定位，這是關鍵。有的高校人員認為考核是為了年終兌現(xiàn)崗位津貼和勞務酬金，使績效考核成為“年終決算”， 很難起到激勵提升作用。二是考核指標過于籠統(tǒng)。許多學校僅僅停留在德、能、勤、績、廉一些籠統(tǒng)的定性概念上，指標沒有具體量化和細化，對考核對象的工作業(yè)績與現(xiàn)實表現(xiàn)很難做出準確的判斷和評價。三是對人和事的考核有些脫節(jié)。有的學校只考核人，不考核事，甚至造成“謀事”的人“不稱職”，?！爸\人”的人倒是“優(yōu)秀”，使得那些堅持原則、大膽創(chuàng)新、敢于擔責的人很受委屈。四是考核方法不夠科學。不少學校采取打分、劃勾等簡便形式，一年所做的工作在幾分鐘內(nèi)就考評完了事，使考核評價結果缺乏全面性、客觀性和公正性。五是考核結果利用乏力。有的學校不重視考核結果的反饋和利用，既不認真進行全面分析，也不及時通報情況，對人員的績效、行為、能力、責任、表現(xiàn)等方面缺乏具體評價，與考核對象的評聘、晉級、任用等掛鉤不緊密。如何使績效考核能圍繞學校中心工作，全面、客觀、公正、準確地評價單位和個人的工作實績與現(xiàn)實表現(xiàn)，真正起到引領、示范和激勵先進，鼓勵多數(shù)，鞭策少數(shù)，改進工作，提升水平的目的，需要深入探討。堅持績效考核工作做得比較好的高校，他們的做法有：第一，制定切合實際的考核評價體系。它包括考核的內(nèi)容、指標、標準和方法。建立科學的指標評價體系是做好考核的關鍵，考核內(nèi)容、指標要能客觀全面地反映出考核客體在考核工作期內(nèi)的目標任務完成及崗位職責履行情況，客觀地反映其現(xiàn)實表現(xiàn)、工作態(tài)度、工作能力和業(yè)績水平?？己藘?nèi)容通常是從德、能、勤、績、廉五方面進行：“德”考核政治品質(zhì)和道德修養(yǎng)；“能”考核綜合能力與水平；“勤”考核工作態(tài)度與投入；“績”考核工作業(yè)績與擔當；“廉”考核工作生活作風和廉潔自律等?？茖W的指標體系要把考核內(nèi)容具體化、標準化，即把考核內(nèi)容描述具體或量化。考核標準要對優(yōu)秀、良好、稱職、不稱職作出明確具體的規(guī)范性要求?？己朔椒ㄒ茖W、全面、客觀、公正，考核工作量要比較適當，便于組織，具有公信力。第二，分類考核。分類考核要堅持“四結合”，即做到個人考核與單位考核相結合，重點工作與一般工作相結合，共性指標與個性指標相結合，定性描述與量化比較相結合。這樣就能注重單位分類和區(qū)別職責性質(zhì)確定相應考核客體，體現(xiàn)考核的特點和針對性?？冃Э己朔桨敢?jīng)過自下而上和自上而下的反復討論，聽取和征求各方面的意見和建議，力求使方案完善，體系清晰，內(nèi)容全面，方法可行，上下左右都能接受認同，能達到考核的預定目標。第三，落實考核主體責任。主體責任是實行嚴密有效考核的組織保障，是確?？冃Э己斯ぷ骺陀^、有序、公正的關鍵。首先，確定考核主體，即是指參與考評的人員應有代表性，具有公信力，能得到比較廣泛的認可。其次，堅持主客體分離回避原則?？己丝腕w是指被考核的人員或單位。實行考核主客體分離回避，即考核客體不能同時組織或作為考核主體參與對自己的考評；擔任考核主體的人員不能作為本單位代表對本單位進行考評。因此，在確定考核客體和考核程序時必須堅持個人總結述職、民主測評、組織考核相接合，采取聽匯報、看材料、提問、咨詢、回答等方法，通過檢查、督辦、收集統(tǒng)計有關信息、收集各方意見、面對面交流溝通情況等途徑，使各種材料匯總成為最終考核的主要依據(jù)。第四，采用針對性形式反饋考核結果?？己私Y果視情況而定，既可以向全校公布，也可以分單位分部門分層次進行公示，還可以采取個別談話形式反饋或由分管校、處領導集體談話方式反饋。對于需要改進和糾正的問題，一般適宜于采用談話交流的反饋方式，實效更明顯?？己私Y果的有效利用能促進管理人員對績效考核工作的重視，使大家的思想與行為自覺地朝著績效提升方向進步和發(fā)展，不斷提升自己和執(zhí)政團隊的執(zhí)行力?？冃Э己私Y果應充分應用于管理人員的評優(yōu)評先、職務任用、崗位聘免等，使其緊密掛鉤，發(fā)揮實際效應。在高校開展績效考核評價工作是一個系統(tǒng)工程，在建立健全科學分類考核評價過程中，要始終做到“三堅持”，即堅持客觀、公正、效能原則；堅持利于組織目標實現(xiàn)和管理干部成長發(fā)展原則；堅持簡單易行、操作性、規(guī)范性原則，[7]精心定位，精心設計，精心組織，精心考核，確?？己舜_有成效，個人確有進步，執(zhí)行確有提升，工作確有發(fā)展的依法治校要求。

5.健全校務委員會執(zhí)行決策機制是依法治校的保障

《教育規(guī)劃綱要》明確指出要“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，特別強調(diào)“健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實黨委、校長職權”。[1]2014年10月15日中共中央辦公廳印發(fā)的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)明確“必須堅持黨委的領導核心地位，保證校長依法行使職權，建立健全黨委統(tǒng)一領導、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運行的工作機制”。[8]全面推進依法治校，建立現(xiàn)代大學制度，必須按《教育規(guī)劃綱要》和《實施意見》，相關法律法規(guī)、條例的要求，建立決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構，健全黨委統(tǒng)一領導、校長負責管理、教授嚴謹治學、加強民主監(jiān)督的體制框架，形成結構合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、運轉高效的內(nèi)部權力運行機制。這是全面推進依法治校，實現(xiàn)高校既定發(fā)展目標的組織保障。目前，我國高校治理機制是以黨委會為核心，借鑒國家治理模式建立起來的組織形式。公立高校大體是黨委書記和校長由上級組織提名并選定，在此之上組成黨委會、校務委員會(校長辦公會)、紀委會、學術委員會、教職工代表大會五個組織機構。具體運作職能可以概括為：黨委領導、校務委員會(校長辦公會)行政決策、學術委員會進行學術審議、紀委監(jiān)督、教職工代表大會民主參與。這種組織結構的特點在一定程度上體現(xiàn)出了相關者的分工合作、民主監(jiān)督、相互制約與協(xié)調(diào)的作用。但在治理實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的是各機構所代表的職權重疊與交叉現(xiàn)象嚴重，學術委員會、紀委會、教工代表大會的權力職責容易虛化，各機構權力邊界不清晰、會議多、效率偏低，容易造成治理過程中的行政化日趨嚴重。有鑒于此，我國高校組織機構完善的一條重要路徑就是以現(xiàn)有組織結構為基礎，厘清政治權力、行政權力與學術權力的邊界，避免政治權力與行政權力向?qū)W術權力的過度擠壓和滲透，真正做到黨委政治治理、校長行政治理、學術委員會學術治理、紀委會監(jiān)督治理、教職員工民主治理。因此，健全校務委會這一組織結構強調(diào)的是對現(xiàn)有公立高校治理機制的完善探索，是我國公立高校治理制度具有較強路徑依賴下的一種比較選擇。厘清權責邊界的組織結構如圖1所示。

探討健全高校校務委員會決策執(zhí)行機制，是我國高校實行黨委領導下的校長負責制這一領導體制在行政治理方面實施決策科學化、民主化和法治化的必然趨勢，也是高等教育深化改革發(fā)展的一種現(xiàn)實選擇。校務委員會作為我國高校內(nèi)部管理體制中一項重要的組織制度，最早可以追溯到新中國成立之初。1950年8月政務院頒發(fā)的《高等學校暫行規(guī)程》明文規(guī)定：大學及專門院校在校(院)長領導下設校(院)務委員會，并對行使職權作了具體要求。1958年《中共中央、國務院關于教育工作的指示》指出：“在一切高等學校中應當實行黨委領導下的校務委員會負責制?！?961年，《中華人民共和國教育部直屬高等學校工作執(zhí)行工作條例(草案)》(俗稱“高教六十條”)第五十一條明文規(guī)定“高等學校的領導制度，就是健全高校校務委員會決策執(zhí)行制度。實行校務委員會制度是學校治理機制的基本形式，這是黨委領導下的以校長為首的校務委員負責制”，并對校務委員會的組成人員等內(nèi)容作了較詳細的說明。從1966年到1985年之間，由于多方面因素，校務委員會在我國高校工作進行過程中沒有明晰提及。1985年中共中央頒布了《中共中央關于教育體制改革的決定》，規(guī)定了“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構”。至此，校務委員會又重新設立，但組織性質(zhì)由領導體制轉變?yōu)橹笇ё稍儥C構，職能和作用也發(fā)生了巨大變化。1998年頒布的《高等教育法》規(guī)定在黨委領導下的校長負責制下校長主持“校長辦公室會議或者校務會議”，處理校長職權有關事項。自2000年以來，許多重點大學設立了定位指導咨詢作用的校務委員會。我國《高等教育法》和1996年3月中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》以及2010年8月修訂的該條例都明確規(guī)定了“國家舉辦的普通高等學校實行中國共產(chǎn)黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制”這一具有中國特色的現(xiàn)代大學的領導體制。2014年10月中共中央辦公廳印發(fā)的《實施意見》明確“校長辦公會議或校務會議是學校行政議事決策機構”，并就有關決策事項做出了規(guī)定。該《實施意見》是對黨委和行政權力結構和運行機制認識的進一步深化，也是改革我國高等學校內(nèi)部權力結構與運行機制的指導思想和總原則的具體細化，具有很強的針對性和指導性，為健全校務委員會提供了基本遵循。目前在實際運作中，高校內(nèi)部行政權力決策有兩種形式：一是校務委員會制，以校長為首組成校務委員會決策；二是校長辦公會制，以校長為首組成校長辦公會議決策。這是高校行政系統(tǒng)內(nèi)部兩種最高的、比較行之有效的決策機構，都由校長為首組成，實施集體行政決策，屬于委員會機制。然而，在社會轉型時期，我國尚不完全具備實行董事會這種形式的條件，而校長辦公會制本身又存在代表性不足的局限性。所以，在現(xiàn)行的校務委員會基礎上，健全校務委員會制，就是當前我國公立高校比較選擇的一種最佳的行政集體決策形式。[9]這是因為，校務委員會制是一種既定的并在較長時間和范圍內(nèi)得到實施和認可的行政組織制度，有助于協(xié)調(diào)黨委會、校長和校長辦公會的關系，解決職權重疊與交叉現(xiàn)象嚴重、重復開會和決策效率低等問題，以避免長官意志和行政化傾向。委員會決策與校長個人決策并不矛盾，不是對校長決策的簡單否定，而是能夠很好地彌補校長個人決策能力的不足，發(fā)揮集體智慧的作用，體現(xiàn)大學的本質(zhì)特征。

探討健全校務委員會需要具體明晰以下問題：一是定位與職責。校務委員會制是遵從“黨委領導、校長管理、教授治學、民主監(jiān)督” 這一中國特色現(xiàn)代大學制度的機制框架，由黨委書記和校長共同配合治理學校的基本形式。根據(jù)我國《高等教育法》的規(guī)定和學校實際，校長和校長辦公會的職權內(nèi)容具體可以分為三類：一類需要向黨委匯報 ，如發(fā)展規(guī)劃、重要的改革舉措、重要的規(guī)章制度和年度工作計劃等；內(nèi)部組織機構設置方案、年度經(jīng)費預算決算等，副校長人選的推薦和校內(nèi)組織機構負責人的任免等；一類是事先經(jīng)學術委員會咨詢、審議的事項，再行決策；[10]一類是由行政集體決策。這三類事務分別對應政治權力、學術權力和行政權力。校務委員會的定位應當是除由黨委會決策的事項外，對以校長職權為中心的高校的重大重要事項做出執(zhí)行決策。隨著形勢的發(fā)展和改革的深化，校務委員會的職能定位也應有所變化，需從目前的咨詢、審議層面上升到行政執(zhí)行決策層面。其主要職責是執(zhí)行落實上級組織和學校黨委決定，全面負責學校教學、科研、服務和其他行政事務治理的行政執(zhí)行決策，為校長和校長辦公會執(zhí)行與決策提供遵循和依據(jù)。在行政執(zhí)行決策方面，它能夠很好地彌補書記與校長個人執(zhí)行決策能力的不足，是全面推進依法治校在治理方式上的探討創(chuàng)新。二是協(xié)調(diào)各方關系。首先是協(xié)調(diào)與黨委會的關系，它須依法依規(guī)接受和服從黨委會領導與指導，執(zhí)行黨委會決議。其次是協(xié)調(diào)與校長的關系，校長是法定代表人，對外代表學校，對內(nèi)主持校務，必須依法依規(guī)支持校長獨立負責地行使行政事務治理職權。再次是協(xié)調(diào)與校長辦公會的關系，校長辦公會是執(zhí)行落實學校黨委會、校務會和校長決策的執(zhí)行治理機構，必須依法依規(guī)支持、領導和指導涉及學校教學、科研、治理、服務等全校行政事務的決定與執(zhí)行。三是細化議事決策規(guī)則與法定程序。中央辦公廳的《實施意見》對議事規(guī)則作出了明確規(guī)定,相關法律法規(guī)也有原則要求, 根據(jù)各個高校實際細化完善議事決策規(guī)則是健全校務委員會的基礎性工作，也是協(xié)調(diào)各方面關系的需要，務必切實做好。校務委員會屬于行政執(zhí)行機構的一部分，是高校內(nèi)部一項重要的行政組織制度，承擔高校內(nèi)部行政決策機構職能，負責對學校改革和發(fā)展中的重要事項進行決策。凡是涉及學校全局性和師生員工關注的重要事項，必須把師生參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為行政法定程序，確保決策事項合法、切實可行、程序正當、過程公開、責任明確、成效明顯。四是確定校務委員會組成人員的原則。由于校務委員會的組織特性和基本規(guī)定性，這就規(guī)定了校務委員會在人員構成上應該由黨政領導、職能部門負責人、一定數(shù)量且有代表性的專家教授等組成，參與主體為行政干部。[11]人員構成應體現(xiàn)以下原則：(1)加強黨委對學校的統(tǒng)一領導，體現(xiàn)在校務委員中的決策作用，黨委書記擔任校務委員會主任，但不具體執(zhí)行決策，決議、決定形成后由校長為首的行政系統(tǒng)(校長辦公會)貫徹執(zhí)行，以利于調(diào)適政治權利與行政權利；[4]92-93(2)校長為第一副主任(常務)，有利于協(xié)調(diào)各方關系，統(tǒng)籌執(zhí)行指揮，確保執(zhí)行效力；(3)聘有一定比例的且有辦學經(jīng)驗或有較高學術造詣的專家、教授，有利于實現(xiàn)行政權力與學術權力之間的協(xié)調(diào)，彰顯學術權力；(4)校務委員會設若干名副主任，由黨委副書記、委員擔任，便于分工負責；(5)為了加強高校與社會的聯(lián)系，可以聘請少量的校外有關人士參加；(6)實行任期制，每屆任期四至五年，可以連選連聘；(7)校務委員會成員由黨委會審定公布。五是嚴格問責機制。為確保校務委員會的決策力和公信力，必須依法依規(guī)強化決策執(zhí)行問責：首先，要認真學習。通過學習理解憲法、國家法律和各種教育法律法規(guī)，明確自己的職責權限，認清自己的權力范圍和邊界，堅持法定職責必須為、法無授權不可為的治理原則。其次，要嚴防權力尋租和腐敗。有權就要有責，有責就要擔責，擔責就要自覺接受各方監(jiān)督和師生評判。堅持校務公開，堅持公正公平和擔當原則，堅決糾正尸位素餐的不作為和膽大妄為的亂作為，克服庸政、懶政、怠政現(xiàn)象，自覺接受倒查機制的追責，經(jīng)得起師生和歷史的考驗。最后，要實行問責形式法定化。在學校治理復雜化日趨增強的情況下，由誰來問責，問什么責，如何問責，發(fā)現(xiàn)問題怎么處理等，都必須要有法律法規(guī)的規(guī)定。因此，一方面要加強對現(xiàn)有法律法規(guī)的執(zhí)行力度，另一方面則要盡快完善相關校規(guī)校紀，以利《全面推進依法治校實施綱要》的落實到位，落地生根。

[1]中共中央，國務院.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)[N].人民日報， 2010-07-12(01).

[2]中共中央,國務院.國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要[N].人民日報，2016-05-20(01).

[3]教育部.全面推進依法治校實施綱要[N].中國教育報，2013-01-16(01).

[4]畢憲順.決策·執(zhí)行·監(jiān)督——高等學校內(nèi)部權力制約與協(xié)調(diào)機制研究[M].北京：教育科學出版社，2013.

[5]周葉中,周佑勇.高等教育行政執(zhí)法問題研究[M].武漢：武漢大學出版社，2007.

[6]李玉華, 馮秀玲, 苗晉英.建立科學可行的高校中層管理干部績效考核機制[J].中國高等教育，2005(10).

[7]關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見〔EB/OL〕.http：www.gov.cn/xinwen/2014-10/15comten-2765833.htrn.

[8]別敦榮，徐梅.去行政化改革與回歸現(xiàn)代大學本質(zhì)[J].中國高教研究，2011(11).

[9]戚業(yè)國，王徐波.我國高校內(nèi)部管理體制改革30年[J].中國高教研究2008(9).

[10]謝鵬程.公民的基本權利[M].北京：中國社會科學出版社，1999.

[11]祁占勇.現(xiàn)代大學制度的法律重構[M].北京：中國社會科學出版社，2009.

責任編輯：熊先蘭

On the Discussion about the Innovation of University Internal Execution Mechanism and the University Management by Law

ZHOU Xiong-wen,ZHU Ji

(LawSchool，HunanUniversityofTechnology,Zhuzhou,Hunan412007,China;TeachingDepartmentofPoliticalTheories，HunanInstituteofEngineering,Xiangtan,Hunan411104,China)

The emphasis of comprehensively promoting university management by law lies in the innovation of university internal execution mechanism.Therefore, for the university management by law, we must know that the precondition is to establish an internal perfect law and rule enforcement system, the basis is to confirm the authority position of the internal executive subject, the key is to improve the academic ecological environment of the internal implementing mechanism, the demand is to enforce the performance assessment of the internal execution management staff, and the guarantee is to develop the executive decision-making mechanism of the university committee.

university management by law; internal execution mechanism; law and rule enforcement system; authority position; academic ecological environment

2016-06-17

周雄文(1950—)，男，湖南婁底人，湖南工業(yè)大學法學院教授，主要從事法律教育學、憲法與行政法學研究;朱 霽(1973—)，女，湖南邵陽人，湖南工程學院思想政治理論課教學部副教授，北京大學馬克思主義學院訪問學者。

國家社會科學基金“十二五”規(guī)劃教育學課題“高等學校依法治校機制研究”(編號：BIA110078)階段性成果。

G647

A

1001-5981(2016)06-0128-06