公共危機(jī)的全球治理

闕天舒

摘要：面對(duì)復(fù)雜多變的全球公共危機(jī)，全球治理彰顯了一種新的公共性的特征。在政治權(quán)威方面，非政府組織等行為體越來(lái)越多地參與到危機(jī)治理之中，帶有公共特點(diǎn)的私有權(quán)威正在公共治理中崛起；在公共領(lǐng)域方面，公共性不再是社會(huì)生活的核心，全球社會(huì)和全球公共領(lǐng)域之間的疆界變得復(fù)雜；在公共產(chǎn)品方面，公共性超越了普通公共產(chǎn)品所帶有的工具性和經(jīng)濟(jì)意味，更多地體現(xiàn)為公共實(shí)踐。由此可見，公共性在全球公共危機(jī)治理中的重要性正在增強(qiáng)，但這種公共性已不再需要對(duì)其設(shè)置特定的邊界，它正逐步演變?yōu)榻鉀Q特定問(wèn)題的一系列實(shí)踐，這是另一種形式的回歸。其中，中國(guó)也努力通過(guò)為國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品、負(fù)責(zé)任地提出了“中國(guó)方案”以及參與或主導(dǎo)建立若干全球性機(jī)制等實(shí)踐，推動(dòng)公共性在全球公共危機(jī)治理中的擴(kuò)大。

關(guān)鍵詞：全球公共危機(jī) 全球治理 公共性回歸

恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、傳染性疾病、金融危機(jī)，以及全球性生態(tài)環(huán)境惡化，氣候變暖等問(wèn)題已超越國(guó)家和地區(qū)界限，對(duì)整個(gè)人類生存與發(fā)展提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但現(xiàn)有的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的滯后、操作性不強(qiáng)也暴露出公共危機(jī)治理能力的不足等問(wèn)題。雖然公共性是政治理論的基本概念，但對(duì)它的重新審視有助于解決公共危機(jī)的全球化與公共危機(jī)治理的滯后等問(wèn)題。

一、對(duì)公共性邊界的再思考

公共性在傳統(tǒng)研究中“是指特定范圍內(nèi)由特定對(duì)象、環(huán)境和結(jié)果將具體個(gè)人（或主體）聯(lián)系起來(lái)的具有普遍性、不確定性和意識(shí)交互性的社會(huì)關(guān)系”。從范疇來(lái)看，公共性與私人性、個(gè)人性、私密性等概念是相對(duì)而言的，“強(qiáng)調(diào)的是某種事物與公眾、共同體（集體）相關(guān)聯(lián)的一些性質(zhì)”。故它一直作為一個(gè)與國(guó)家概念綁定、與私有性相對(duì)的概念而存在。但隨著近年來(lái)公共危機(jī)的全球性擴(kuò)散，公共性的邊界變得十分模糊，其存在已經(jīng)溢出了原有的界限。

1.公共性與私有性：公共性與私有性傳統(tǒng)上一向被視為兩個(gè)相悖的領(lǐng)域，其中公共性主要存在于公共領(lǐng)域和公權(quán)領(lǐng)域的有效耦合中，而私有性主要為私人領(lǐng)域的特性。在公共領(lǐng)域內(nèi)行使公共權(quán)力是必要而正當(dāng)?shù)?，掌管公共?quán)力運(yùn)行的機(jī)構(gòu)主要是國(guó)家或政府，然而，20世紀(jì)80年代以來(lái)，私有化逐步開始興起，“世界上最常用的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之一是私有化。尤其在南半球，還有東歐和經(jīng)合組織國(guó)家，私有化常常被看成是解決所有經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題的靈丹妙藥。國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、經(jīng)合組織、世界貿(mào)易組織和歐盟，都在推動(dòng)私有化和自由化。民族國(guó)家政府特別是私營(yíng)工商集團(tuán)和跨國(guó)公司也在這些政策中扮演了極其重要的角色。

2.服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定，以及國(guó)家的和超國(guó)家的指示，都在促進(jìn)私有化和自由化進(jìn)程。在這一進(jìn)程中，英國(guó)被認(rèn)為是先驅(qū)。撒切爾以創(chuàng)造“資本所有者的民主”為目的，于20世紀(jì)80年代推行了影響深遠(yuǎn)的公共服務(wù)私有化計(jì)劃?？梢姡瑹o(wú)論在國(guó)內(nèi)層面抑或國(guó)際層面，公權(quán)力、治理能力、公共權(quán)威都在朝私有化的方向傾斜。在目前的大部分研究中，“公共性”的含義皆帶有一種位于核心領(lǐng)域的意味，從本體論上將公共性與私有性分開，忽視了其各自的特點(diǎn)是建構(gòu)的而非天經(jīng)地義的。且隨著國(guó)際組織的發(fā)展，原先私人集團(tuán)的運(yùn)作方式也發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，一些公共責(zé)任被私有群體承擔(dān)。因此，公共性與私有性之間的壁壘分明已不再適用于全球性問(wèn)題的解決。

3.公共性與國(guó)家：公共性研究通常與國(guó)家概念緊密聯(lián)系，這主要是由于以往公共財(cái)產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)以及公共利益的提供等多為國(guó)家層面所履行的職能。但隨著非國(guó)家行為體在這一領(lǐng)域的作用愈益突出，它們常?？梢园l(fā)揮公共效能，例如，國(guó)際有機(jī)作物改良協(xié)會(huì)（prganic Crop Improvement Association）之類的跨國(guó)組織能夠進(jìn)行與生產(chǎn)有關(guān)的認(rèn)證，這在傳統(tǒng)的公共領(lǐng)域中是政府權(quán)威部門的責(zé)任，傳統(tǒng)治理沒(méi)有將這一功能賦予非國(guó)家行為體，這就意味著它們?cè)趨⑴c治理的同時(shí)也易于面臨質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。因此如果將公共性與國(guó)家綁定在一起，公共領(lǐng)域便成為一種封閉且排他的存在，于無(wú)形之中致使治理的供給方范圍縮小。

在全球化時(shí)代，在全球危機(jī)治理的層面上，國(guó)家間的聯(lián)系逐步密切，各國(guó)一起解決共同面臨的種種問(wèn)題，通過(guò)國(guó)家權(quán)威的讓渡或跨政府組織的協(xié)定而形成新的政治權(quán)威。如果將全球治理理解為這樣一種政治權(quán)威，則治理必須保持一定公共性。全球治理的“公共性在國(guó)家政府、全球市場(chǎng)和全球社會(huì)的良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)，而不是在束縛與限制中消亡。在謀求公共利益的過(guò)程中，國(guó)家政府、全球市場(chǎng)和全球社會(huì)基于公共性這個(gè)共同的聯(lián)系紐帶，在合作與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，扮演著各自的角色，履行著各自的職能，發(fā)揮著各自的優(yōu)勢(shì)，形成協(xié)同與合力，促成公共利益的實(shí)現(xiàn)”。在此之中，非政府組織等行為體可產(chǎn)生公共效應(yīng)，但在治理實(shí)踐中，這種參與方式并未被賦予私有行為體。要將它們定義為公共類別即意味著其需要遵守一系列規(guī)范，一旦它們沒(méi)有遵守，其對(duì)治理的參與就會(huì)受到挑戰(zhàn)。因此，治理的復(fù)雜性不僅僅要求多邊參與，而且需要參與者的多樣化。此時(shí)，公共性的邊界便不再適應(yīng)治理的需要，反而成為定義公共角色等問(wèn)題上的一種束縛。

二、公共性在全球危機(jī)治理中的回歸

“全球性危機(jī)是指幾個(gè)國(guó)家以上為主要行為者的危機(jī)”。而全球公共危機(jī)則是指“由于氣候異常、生態(tài)環(huán)境、能源問(wèn)題和恐怖主義等問(wèn)題所引發(fā)的全球性或區(qū)域性公共危機(jī)”。故“全球公共危機(jī)”并非一個(gè)國(guó)家或組織單獨(dú)面臨的危機(jī)，而是一種威脅到某些特定地區(qū)乃至全球、全人類的安全、共同利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序，需要多個(gè)國(guó)或組織，甚至全球共同應(yīng)對(duì)的危機(jī)。由于隨著氣候變化、2008年金融危機(jī)以及埃博拉病毒爆發(fā)等全球性危機(jī)的發(fā)生，以個(gè)體為中心的新自由主義陷入一系列困境，相反，公共性在全球危機(jī)治理中的作用則與日俱增?？梢哉f(shuō)，全球危機(jī)治理中出現(xiàn)了公共性的回歸，其主要體現(xiàn)于以下幾方面：

1.將有效的治理視為一種公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是指具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。最早以一種特殊的公共產(chǎn)品定義有效的治理這一概念的當(dāng)屬世界銀行。后者認(rèn)為，善治（good governance）是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，公共性應(yīng)回到世行的發(fā)展議程中。毋庸置疑，世界銀行較1980年代更加重視國(guó)家的積極作用。在上述年代，國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系被視作一場(chǎng)零和游戲。但目前世界銀行和其他國(guó)際金融組織的政策不僅是簡(jiǎn)單地重視國(guó)家，它們希望定義一種新的“公共性”，使大量不同的行為體能夠參與到廣泛的公共進(jìn)程中，提供一定的公共產(chǎn)品。值得注意的是，將公共性帶回發(fā)展政策并不僅僅意味著重新強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用，而是通過(guò)這一方法更廣泛地動(dòng)員各方力量扮演承擔(dān)公共責(zé)任的角色，將市民社會(huì)參與對(duì)公共部門的管理等納入其中，以此保證國(guó)際組織得到國(guó)際社會(huì)的持續(xù)認(rèn)可。

在全球治理的語(yǔ)境下，公共性的價(jià)值目標(biāo)是在國(guó)家的各政府機(jī)構(gòu)、全球市場(chǎng)與全球社會(huì)的治理中得以實(shí)現(xiàn)的。由于治理之公共性的表現(xiàn)形式是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，故全球公共產(chǎn)品應(yīng)被認(rèn)為系指超越國(guó)家界限（沒(méi)有必要超越群體及世代界限）并表現(xiàn)出一種很大程度的公共性（也即消費(fèi)的非排外性和非競(jìng)爭(zhēng)性）的產(chǎn)品，即其收益擴(kuò)展到所有國(guó)家、人民和世代的產(chǎn)品。全球公共產(chǎn)品因此是國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品概念在全球范圍內(nèi)的延伸和拓展。如公共衛(wèi)生安全就是一種全球公共產(chǎn)品，即全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品（Global Public Goods for Health）?！肮残l(wèi)生安全本應(yīng)是主權(quán)國(guó)家向本國(guó)國(guó)民提供的公共產(chǎn)品，然而由于一些國(guó)家的貧困以及治理不善等問(wèn)題導(dǎo)致了傳染病的肆虐等公共衛(wèi)生劣品，故此時(shí)應(yīng)通過(guò)國(guó)際紅十字會(huì)與紅新月會(huì)，國(guó)際行動(dòng)，國(guó)際志愿機(jī)構(gòu)委員會(huì)等國(guó)際非政府組織參與提供公共產(chǎn)品來(lái)解決全球公共衛(wèi)生問(wèn)題。”

2.塑造以需求為主導(dǎo)的治理方式。十余年之前，全球危機(jī)治理機(jī)構(gòu)主要尋求改善治理實(shí)踐中的供給部分，亦即要求供給方提供更好的治理，通過(guò)一種間接的方式創(chuàng)造新的公共角色和公共進(jìn)程。而目前這一重心有所轉(zhuǎn)移，從供應(yīng)方逐漸轉(zhuǎn)向需求方。公共選擇理論變得更為流行，公共服務(wù)被推向市場(chǎng)，整個(gè)治理過(guò)程被簡(jiǎn)化。在該治理模式中，公共產(chǎn)品通過(guò)公共選擇的方式被供給，這也同時(shí)推動(dòng)了公共領(lǐng)域中透明度與公眾參與度的增加。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（亞投行）的設(shè)立即為中國(guó)基于新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足以及巨大的融資需求而提供的一個(gè)全球公共產(chǎn)品。相對(duì)于世界銀行、亞洲開發(fā)銀行而言，運(yùn)行后的亞投行將是亞洲的一個(gè)政府問(wèn)性質(zhì)的區(qū)域多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，它將更加側(cè)重于商業(yè)化運(yùn)作，而非采取官方的政府問(wèn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式。

隨著全球化進(jìn)程的深入，不論在地方層面還是在國(guó)家、地區(qū)乃至全球?qū)用?，皆形成了一系列新型的議事日程：環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化、保障個(gè)人安全、維護(hù)人權(quán)、消除貧困、打擊跨國(guó)犯罪。新的治理形式因解決公共問(wèn)題的傳統(tǒng)手段失效而衍生，故前者不再以供給方為中心，而更為注重需求。根據(jù)需求的不同，全球危機(jī)治理機(jī)構(gòu)所能提供的服務(wù)可分為環(huán)境（控制溫室氣體排放、保持生物多樣性）、健康（控制傳染性疾病傳播、醫(yī)學(xué)研究）、知識(shí)（知識(shí)的獲取和使用、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)）、安全（世界和平、打擊全球恐怖主義和跨國(guó)犯罪）和治理（全球金融穩(wěn)定、全球貿(mào)易體制）幾個(gè)方面。正是由于全球公共危機(jī)暴露出諸多問(wèn)題和矛盾，一國(guó)政府往往只能擇其要而處之，無(wú)法提供上述全面周到的服務(wù)，導(dǎo)致一部分人的需求無(wú)法得到滿足，故需要在公共產(chǎn)品的集體供給中通過(guò)轉(zhuǎn)向公共需求，強(qiáng)調(diào)責(zé)任、透明度和監(jiān)控，建立一種更為靈活的政府機(jī)構(gòu)。

3.將更多的責(zé)任方納入治理過(guò)程。全球危機(jī)治理的發(fā)展越來(lái)越關(guān)注各種非國(guó)家、次國(guó)家行為體，使眾多不同的公共角色扮演者參與到廣泛的公共進(jìn)程之中以提供公共產(chǎn)品，個(gè)中不乏包括國(guó)家、政府問(wèn)國(guó)際組織（Inter-govemmentOrganization）、國(guó)際非政府組織、區(qū)域組織（歐盟、東盟、非盟、阿盟等）、跨國(guó)公司等在內(nèi)的所有社會(huì)組織和行為體聯(lián)合提供的產(chǎn)品——全球危機(jī)治理就本質(zhì)而言，注定是多元主體的協(xié)同共治。這些行為體多重視參與度、透明度、平等和有效性，因此這一改革舉措不僅在政策制定階段即引起公眾的注意，且能夠形成一種監(jiān)管、評(píng)估治理效果的機(jī)制，從而得以更大程度地避免政府層面錯(cuò)誤預(yù)判的干擾。許多國(guó)際非政府組織等行為體通過(guò)制度化的定期信息發(fā)布機(jī)制，將一些隱匿于公眾視野之外的足以威脅公共安全的信息公之于眾，或使以往局限于較小范圍的信息得到廣泛傳播，使一國(guó)政府在安全威脅即將到來(lái)之前做好充分準(zhǔn)備。例如，綠色和平運(yùn)動(dòng)組織定期發(fā)布世界各國(guó)、各地區(qū)的大氣污染數(shù)據(jù)，臭氧層破壞狀況等環(huán)境指標(biāo)，組織環(huán)境專家分析、研究并及時(shí)公布正在發(fā)生的環(huán)境惡化的直接和間接后果、危及該國(guó)或地區(qū)健康的種種不良影響等，為該國(guó)政府有針對(duì)性地制定保障公共安全的環(huán)境政策提供準(zhǔn)確、充分的依據(jù)。目前，這些非政府組織正努力建立一個(gè)新型的全球環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。

“在全球危機(jī)治理中，國(guó)際非政府組織等行為體的參與更為可貴，其大規(guī)模、群眾性、廣泛深入的參與體現(xiàn)了全球危機(jī)治理必不可少的社會(huì)基礎(chǔ)。從歷史上看，戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)難、貧困、饑餓等公共危機(jī)是非政府組織產(chǎn)生發(fā)展的機(jī)緣，紅十字會(huì)、救助兒童會(huì)、國(guó)際樂(lè)施會(huì)、凱爾國(guó)際、世界宣明會(huì)無(wú)不產(chǎn)生于危難之中?！眹?guó)際非政府組織等行為體在一定程度上是危機(jī)治理的產(chǎn)物，是鑒于國(guó)家、市場(chǎng)失靈危機(jī)的治理，是全球危機(jī)治理的關(guān)鍵力量。這是由其自身的特征和功能所決定的。它們雖然屬于與國(guó)家、政府相對(duì)的私人領(lǐng)域，但追求的是公共目標(biāo)。如眾多非政府組織在全球各地建立基地，其足跡遍布全世界，同時(shí)，它們還初步構(gòu)建了國(guó)際化網(wǎng)絡(luò)及新型的國(guó)際協(xié)調(diào)解決機(jī)制，形成了特定的法律和制度框架。正是非政府組織的靈活性和廣泛性使之業(yè)已成為全球公共危機(jī)治理的第三支重要的和不可缺少的力量。

通過(guò)以上方式，公共性在與全球危機(jī)治理相關(guān)的公共部門中實(shí)現(xiàn)了回歸。這種回歸不僅使各公共部門鞏固了自身的權(quán)威，還實(shí)現(xiàn)了一定程度上的轉(zhuǎn)型，從而擁有了更大的代表性與影響力。但值得注意的是，回歸的公共性與傳統(tǒng)公共性存在著些許差別：在政治權(quán)威方面，非政府組織等行為體越來(lái)越多地參與到危機(jī)治理之中，帶有公共特點(diǎn)的私有權(quán)威正在公共治理中崛起；在公共領(lǐng)域方面，公共性不復(fù)為社會(huì)生活的核心，全球社會(huì)和全球公共領(lǐng)域之間的疆界變得復(fù)雜；在公共產(chǎn)品方面，公共性超越了普通公共產(chǎn)品所帶有的工具性和經(jīng)濟(jì)意味，更多地體現(xiàn)為公共實(shí)踐。這種全球危機(jī)治理中新的公共性再次淡化了公共性的原有邊界。

三、基于公共實(shí)踐的全球公共危機(jī)治理

根據(jù)前文可以看出，公共性的邊界已無(wú)法適應(yīng)公共性在全球危機(jī)治理中的不斷增強(qiáng)，且公共性本身也已在治理過(guò)程中發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，需要超越傳統(tǒng)思維，以一種新的公共邏輯理解它的回歸。在此，我們需要將公共性定義為一系列的實(shí)踐，而不是為它劃出特定的邊界。

1.重新定義全球公共危機(jī)治理中的公共性：私有角色與公共角色在全球公共危機(jī)治理中的作用已經(jīng)難分難解，因此不必糾結(jié)于其界限，而可直接將二者的公共實(shí)踐看作公共性的代表，這一公共實(shí)踐即為特定社會(huì)、特定場(chǎng)合中的關(guān)于理解和處理普遍關(guān)心的全球性問(wèn)題的一系列行為路徑的集合。如非政府組織等行為體對(duì)一些重要議題在相關(guān)領(lǐng)域的提出和將之引入實(shí)踐直接發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。（如圖1）

2.重新定義全球公共危機(jī)治理中的公共角色：在私有性和公共性關(guān)系復(fù)雜化的情形下，公共角色的扮演者不應(yīng)再局限于某個(gè)范圍，而需要發(fā)動(dòng)更多有效率、負(fù)責(zé)任的國(guó)家和非政府行為體廣泛加入這一行列。因此公共角色的重新定位不再取決于其所處位置，而更多在于其進(jìn)行的實(shí)踐是否參與到公共服務(wù)之中。就治理的主體、形式或機(jī)制看，政府只是個(gè)中之一，此外還有非政府組織、跨國(guó)公司或個(gè)人等。有人認(rèn)為，有些非政府組織甚至比聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)更有效率、更為出色地完成了某些任務(wù)，如提供人道救援、救災(zāi)等?！皣?guó)際救助聯(lián)盟”（International SalvageUnion）就是一個(gè)海上救助的非政府組織，其承擔(dān)了全球90%以上的船舶救助和打撈作業(yè)，該組織在2003年對(duì)27艘油輪實(shí)施了救助；又如，在聯(lián)合國(guó)難民署救助活動(dòng)中，500多個(gè)非政府組織積極參與合作，在安哥拉、盧旺達(dá)和索馬里等地區(qū)沖突中進(jìn)行人道主義救援；1999年車臣地區(qū)沖突中，國(guó)際紅十字會(huì)等非政府組織與聯(lián)合國(guó)難民署合作成功完成20萬(wàn)逃亡居民的安置工作。

3.重新定義全球公共危機(jī)治理中的公共過(guò)程：在以需求為導(dǎo)向的、新公共性回歸的治理中，透明度、信息傳播、磋商與參與、監(jiān)控與評(píng)估成為公共過(guò)程的支撐條件，將公共選擇、公共實(shí)踐與多樣化的公共角色彼此結(jié)合，以利于公共角色能夠真正發(fā)出自己的聲音。世界銀行關(guān)于公共過(guò)程的建議是圍繞監(jiān)控的角色形成的，其目的不僅僅是使政策在其制定階段即引起公眾關(guān)注，也力圖建立一種機(jī)制對(duì)之進(jìn)行監(jiān)控、評(píng)估、通報(bào)。這便需要收集關(guān)于政策效果的信息和作出評(píng)估，從而防止預(yù)估的錯(cuò)誤引導(dǎo)，并把這些信息向公眾通報(bào)。通過(guò)這些途徑，公共性得以在服務(wù)管理過(guò)程中發(fā)揮更大的作用。在應(yīng)對(duì)氣候變化議題的討論中，國(guó)際非政府組織等行為體向目標(biāo)群體提供特定產(chǎn)品和服務(wù)，發(fā)起倡議、游說(shuō)、抗議和斗爭(zhēng)，通過(guò)參與、監(jiān)督和協(xié)調(diào)影響議定書簽署國(guó)和非簽署國(guó)國(guó)內(nèi)氣候政策的變化。而在危機(jī)決策中，國(guó)際非政府組織的作用也更容易被接受和重視?！皬慕谆顒?dòng)的發(fā)起、禁雷議題的提出、禁雷公約的起草到最后禁雷公約的通過(guò)，國(guó)際非政府組織參與了決策的全過(guò)程，積極推動(dòng)了全球殺傷地雷問(wèn)題的政治解決?！?/p>

當(dāng)關(guān)于公共性邊界的爭(zhēng)論出現(xiàn)時(shí)，實(shí)踐也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。例如，就如何回應(yīng)金融危機(jī)展開的爭(zhēng)論引發(fā)了對(duì)公共權(quán)威范圍的爭(zhēng)論，可能會(huì)相應(yīng)地產(chǎn)生新的具有更強(qiáng)的公共審查與公共控制的金融實(shí)踐。這種公共決策的實(shí)踐不僅僅是把責(zé)任從私有領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到公共領(lǐng)域，也并非公共性的擴(kuò)大，而是演變?yōu)榻鉀Q特定問(wèn)題的一系列實(shí)踐。因此，對(duì)公共性的重新審視令全球公共危機(jī)治理中的一些問(wèn)題迎刃而解。

首先，私有角色在公共項(xiàng)目中的合法性問(wèn)題得以通過(guò)下述方式解決：將公共產(chǎn)品作為公共項(xiàng)目存在的理由，且通過(guò)一系列協(xié)定把更多的角色納入項(xiàng)目。根據(jù)其公共性程度的差異，全球公共產(chǎn)品可分為純?nèi)蚬伯a(chǎn)品和準(zhǔn)全球公共產(chǎn)品。前者系在全球范圍內(nèi)同時(shí)符合非排外性和非競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品，如國(guó)際和平等。后者僅合乎上述兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之一的全球公共產(chǎn)品，例如臭氧層和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)等。

在政府層面，政府間組織在公共危機(jī)領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)和提供國(guó)際合作的公共項(xiàng)目，成為國(guó)際制度等國(guó)際公共產(chǎn)品的重要供給者。“在非政府層面，國(guó)際非政府組織、跨國(guó)社團(tuán)、跨國(guó)運(yùn)動(dòng)等非國(guó)家行為體，在應(yīng)對(duì)金融、環(huán)境、反恐、糧食、人口、衛(wèi)生、難民等諸多公共危機(jī)方面同樣發(fā)揮著重要建設(shè)性作用，并呈現(xiàn)出日益凸顯的趨勢(shì)。非政府組織的建設(shè)性作用很早就得到了聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)的認(rèn)可，聯(lián)合國(guó)兒童基金、貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議以及原子能機(jī)構(gòu)等共約20個(gè)專門機(jī)構(gòu)也同樣給予非政府組織以咨詢地位?！笔澜缧l(wèi)生大會(huì)于2003年5月21日批準(zhǔn)的《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（World Health Organization FrameworkConventionon Tobacco Control）在序言中更是強(qiáng)調(diào)，“不隸屬于煙草業(yè)的非政府組織和民間社會(huì)其他成員，包括衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)，婦女、青年、環(huán)境和消費(fèi)者團(tuán)體，以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家和國(guó)際煙草控制努力有特殊貢獻(xiàn)，對(duì)參與國(guó)家和國(guó)際煙草控制努力具有極端重要性”。

其次，通過(guò)公共性使追求公共目標(biāo)的權(quán)威為公共群體所認(rèn)可，彌補(bǔ)全球危機(jī)治理中中央權(quán)威的缺失。以往對(duì)全球治理的關(guān)注主要集中于形形色色的機(jī)制、管理方法或跨國(guó)行為，跨越國(guó)界的權(quán)威在這種建構(gòu)中是缺失的。這是因?yàn)槿蛑卫碇皇钦象w的行為，并不能于其中擁有跨國(guó)政治權(quán)威。我們知道，政治權(quán)威是跨國(guó)行為體發(fā)揮影響的重要資源，因此，全球危機(jī)治理需要?jiǎng)?chuàng)建超越國(guó)家的政治權(quán)威。伊夫·梅尼在接受法國(guó)《世界報(bào)》采訪時(shí)說(shuō)：“新的跨國(guó)組織是今天唯一的平衡力量，因?yàn)樵絹?lái)越多的問(wèn)題既不能在國(guó)家層面上處理，也不能由國(guó)與國(guó)之間的協(xié)商來(lái)解決。國(guó)家不再有能力代表跨越全球的全部能量、全部勢(shì)力和全部利益”。諸如跨國(guó)的社會(huì)和環(huán)境治理等體系關(guān)注的是規(guī)則和產(chǎn)業(yè)鏈，而不再是國(guó)家，它們從最初起即對(duì)公共性產(chǎn)生了十分強(qiáng)烈的需求。由此不難看出，在全球治理中建立公共權(quán)威即具有對(duì)公共性和政治合法性的需求，而不論該權(quán)威來(lái)自國(guó)家還是非國(guó)家。作為非國(guó)家行為體的非政府組織也常常被人們認(rèn)為能夠從總體上代表社會(huì)領(lǐng)域的利益。其世界主義價(jià)值觀迫使政府和政府間組織更加關(guān)注社會(huì)事務(wù)，鼓勵(lì)和敦促國(guó)家和其他行為體重視社會(huì)福利，它們也通過(guò)自身行動(dòng)輸入合法性。印度洋海嘯救災(zāi)動(dòng)用和開展了有史以來(lái)規(guī)模最大的救援資金和重建行動(dòng)，其中約1/3的援助資金由國(guó)際非政府組織及其分支機(jī)構(gòu)予以落實(shí)，它們處于開展相關(guān)行動(dòng)的前沿，承擔(dān)著救援海嘯災(zāi)民的直接責(zé)任。

再次，新的公共性在一定程度上回答了全球公共危機(jī)治理民主化的問(wèn)題。新治理方式越來(lái)越關(guān)注非國(guó)家、次國(guó)家行為體，一種國(guó)際和“全球”共同體由此脫穎而出，它們都接受全球準(zhǔn)則。這些復(fù)雜的行為體均重視實(shí)踐、參與度、透明度、平等和有效性。在以往的治理中，少數(shù)擁有否決權(quán)的大國(guó)組成了國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行以及聯(lián)合國(guó)安理會(huì)，“它們把本該對(duì)全世界所有國(guó)家的人民負(fù)責(zé)的這些全球機(jī)構(gòu)變成了幾個(gè)發(fā)達(dá)大國(guó)的狩獵圍場(chǎng)，并且往往首先滿足它們的需求。這種缺乏責(zé)任性和民主化的決策過(guò)程最終必然會(huì)導(dǎo)致全球公共危機(jī)治理民主化的問(wèn)題的產(chǎn)生。而新治理方式倡導(dǎo)一種“水平式的責(zé)任”，認(rèn)為全球機(jī)構(gòu)責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)在于諸利益相關(guān)方做到信息公開，確保政治行為是可預(yù)測(cè)的、審慎的，在程序和過(guò)程上做到透明和可參與，以保證程序上的公正。“在國(guó)際多邊組織的決策過(guò)程中，非政府組織通過(guò)提供豐富的信息和建議，可促使國(guó)際多邊組織決策更貼近利益相關(guān)者的需要；在國(guó)際多邊組織會(huì)議上給予非政府組織觀察員地位，能夠使政策和規(guī)則的制定更加透明和更負(fù)責(zé)任?！睘楸O(jiān)督1973年《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》的實(shí)施，一批非政府組織經(jīng)常通過(guò)調(diào)查研究、收集資料等方式分析掌握世界野生動(dòng)植物貿(mào)易狀況，并向公約執(zhí)行機(jī)構(gòu)作出報(bào)告。上至全球決策場(chǎng)所外的抗議，下至在受決策影響的當(dāng)?shù)?，非政府組織等行為體和地方民眾相互聯(lián)合起來(lái)，展開對(duì)全球治理和決策機(jī)制的合法性和民主赤字的糾正，從而擔(dān)負(fù)起對(duì)國(guó)際社會(huì)的責(zé)任并在危機(jī)治理中充分發(fā)揮自己的作用。

四、中國(guó)參與全球公共危機(jī)治理的路徑選擇

習(xí)近平多次在國(guó)際場(chǎng)合中提出：我們要樹立人類命運(yùn)共同體意識(shí)，建立新型國(guó)際關(guān)系。人類已經(jīng)進(jìn)入“地球村”時(shí)代，共同利益遠(yuǎn)大于彼此的分歧，地球人在面對(duì)生態(tài)危機(jī)、核武器威脅、極端主義等各種公共危機(jī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)真正成為風(fēng)雨同舟、榮辱與共的共同體。人類命運(yùn)共同體的形成和維系離不開全球公共危機(jī)治理。在此，國(guó)家對(duì)全球公共危機(jī)事務(wù)的參與增加了全球體系的包容性，而后者的增加則增強(qiáng)了全球公共危機(jī)治理的有效性，進(jìn)而助推人類命運(yùn)共同體的形成。

國(guó)際關(guān)系“英國(guó)學(xué)派”的著名代表亞當(dāng)-沃森（AdamWatson）認(rèn)為，當(dāng)前的非西方國(guó)家事實(shí)上正生活在西方國(guó)家所厘定的一系列國(guó)際規(guī)范之中。然而，隨著越來(lái)越多非西方新興國(guó)家的出現(xiàn)與崛起，“西方俱樂(lè)部式”的國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則正逐步失去適用性。盡管新興大國(guó)仍有不少內(nèi)部的問(wèn)題亟待解決，但是不論從近年來(lái)的實(shí)際狀況還是從定量分析來(lái)看，它們都已經(jīng)成為了全球治理的過(guò)程中的重要參與者。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，作為新興國(guó)家，中國(guó)的大國(guó)地位在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國(guó)力提升的基礎(chǔ)上逐步確立。在此過(guò)程中，中國(guó)不斷調(diào)整國(guó)家戰(zhàn)略的指向，使其在戰(zhàn)略上的外向性和參與全球治理的公共性指向愈發(fā)突顯。在2015年的全球治理指數(shù)總排行中，中國(guó)是唯一躋身前五的新興非西方國(guó)家。因此，從危機(jī)治理的公共性指向看，中國(guó)主要以實(shí)踐為其主基調(diào)。

第一，中國(guó)不僅為國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品，而且積極投入人力物力履行其全球性責(zé)任。伴隨著自身的崛起和國(guó)際地位的提升，中國(guó)多次為國(guó)際社會(huì)提供人道主義救援，也進(jìn)行國(guó)際公共產(chǎn)品的輸送。其典型事例為中國(guó)在2015年也門戰(zhàn)亂中幫助13個(gè)國(guó)家撤出部分僑民，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的由衷敬服由此彰顯。2015年，太平洋島國(guó)發(fā)生地震之際，中國(guó)緊急動(dòng)用高分一號(hào)、高分二號(hào)等衛(wèi)星對(duì)南太平洋島國(guó)瓦努阿圖首都及周邊地區(qū)受災(zāi)狀況進(jìn)行觀測(cè)，幫助有關(guān)方面及時(shí)掌握災(zāi)情。2014年，馬航墜機(jī)事件發(fā)生時(shí)，中國(guó)也調(diào)用10顆衛(wèi)星為搜尋工作提供了大量數(shù)據(jù)。另外，在2015年舉行的聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)上，中國(guó)宣布實(shí)施其援助南方國(guó)家的一系列新計(jì)劃，包括設(shè)立南南合作援助基金并首期提供20億美元，力爭(zhēng)使對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家的投資到2030年達(dá)到120億美元，免除最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家、小國(guó)、島國(guó)2015年到期未還的政府間無(wú)息貸款債務(wù)等?？梢?，中國(guó)正積極地履行責(zé)任，為國(guó)際社會(huì)提供了更多的國(guó)際公共產(chǎn)品。

第二，中國(guó)不僅僅對(duì)國(guó)際社會(huì)作出承諾，也負(fù)責(zé)任地為全球公共危機(jī)治理提出“中國(guó)方案”。在第21屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，面對(duì)氣候變化這一全球公共危機(jī)，中國(guó)展現(xiàn)了負(fù)責(zé)任的態(tài)度，先是于會(huì)前同美國(guó)、歐盟、巴西、印度等國(guó)就該問(wèn)題簽署了多個(gè)雙邊聲明，提前化解了此前的一些分歧，此后又承諾加強(qiáng)合作，共同應(yīng)對(duì)氣候變化?？梢哉f(shuō)，中國(guó)正在以更為積極的建設(shè)者姿態(tài)活躍于氣候政治舞臺(tái)上，給全球氣候談判帶來(lái)新氣象。在聯(lián)合國(guó)成立70周年系列峰會(huì)上，中國(guó)承諾設(shè)立為期10年、總額10億美元的中國(guó)一聯(lián)合國(guó)和平與發(fā)展基金，并加入新的聯(lián)合國(guó)維和能力待命機(jī)制，這顯示出中國(guó)正努力彰顯其身為國(guó)際社會(huì)中的負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。而在巴黎舉行的聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)上，中國(guó)提出了“公平、合理、有效”的全球氣候變化應(yīng)對(duì)方案，探索“人類可持續(xù)”的發(fā)展路徑和治理模式。在此，中國(guó)提出的清晰明確的“中國(guó)方案”，恰恰表明了氣候治理中的中國(guó)擔(dān)當(dāng)和中國(guó)智慧。

第三，中國(guó)不僅是國(guó)際秩序的維護(hù)者，而且不斷參與或主導(dǎo)建立若干全球性機(jī)制。在融入現(xiàn)存國(guó)際秩序的同時(shí)，中國(guó)也積極主動(dòng)地發(fā)揮建設(shè)性作用?！爸袊?guó)越來(lái)越不滿足于擔(dān)當(dāng)國(guó)際體系內(nèi)單純的規(guī)則接受者角色。相反，現(xiàn)有的證據(jù)顯示，各國(guó)在‘一帶一路的旗幟之下所開展的合作將更多地依賴由中國(guó)以及發(fā)展中國(guó)家主導(dǎo)的一系列機(jī)制。比如沿線國(guó)家國(guó)內(nèi)以及跨國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在未來(lái)將通過(guò)‘亞投行、‘絲路基金或‘金磚國(guó)家開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)而非以往的世界銀行或國(guó)際貨幣基金組織進(jìn)行融資?！闭\(chéng)然，與美國(guó)等國(guó)家不同，中國(guó)在尋求變革的同時(shí)并不顛覆或摒棄既有的全球治理機(jī)制。當(dāng)人民幣于2015年被納入國(guó)際貨幣基金組織特別提款權(quán)貨幣籃子，以及同年習(xí)近平主席訪問(wèn)美國(guó)時(shí)，美方均表示愿意增加中國(guó)在世界銀行的代表性?？梢姡袊?guó)主導(dǎo)建立的新機(jī)制并不以替代舊機(jī)制為目的。就此而言，中國(guó)可稱得上是“負(fù)責(zé)任的大國(guó)”。

結(jié)語(yǔ)

全球化和信息化背景下的公共危機(jī)逐漸從單一型向復(fù)合型演化，這種復(fù)合型危機(jī)既表明危機(jī)引致因素的復(fù)雜性和多樣性，也深刻地顯示出全球治理的高難度特性。新的治理形式因處理公共危機(jī)的傳統(tǒng)手段失效而衍生，它們不再以國(guó)家為中心。在諸如跨國(guó)的、混合的、基于伙伴關(guān)系的等多種新的治理形式中，參與治理的行為體超出了進(jìn)入公共危機(jī)領(lǐng)域的行為體的范圍。以往純粹的國(guó)內(nèi)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定問(wèn)題、政權(quán)脆弱問(wèn)題、恐怖組織問(wèn)題等均不再停留在國(guó)內(nèi)范圍，而溢出到整個(gè)世界。在全球公共危機(jī)領(lǐng)域，國(guó)家已不能被與公共性劃等號(hào)，非政府行為體作用日益突出，起到了政府系統(tǒng)的作用?？梢姡煞癖灰暈橐粋€(gè)公共角色，這并不取決于其所處位置，而在于它的實(shí)踐。如果其促進(jìn)了透明度的增加、參與到公共服務(wù)之中，在某種意義上，它就是公共角色，換言之，它具有公共性。因此，公共性在全球治理中的重要性正在增強(qiáng)，但它是以另一種形式回歸了。而在此其中，作為一個(gè)發(fā)展中的全球性大國(guó)，中國(guó)也正以自己的實(shí)際行動(dòng)，在全球公共危機(jī)治理中努力推動(dòng)公共性的再生產(chǎn)。