國際公共管理的工具與工具選擇：

張磊

摘要：國際公共管理是對(duì)國際公共事務(wù)的管理活動(dòng)。實(shí)現(xiàn)特定的戰(zhàn)略目標(biāo)需選擇合理的管理工具。本文從工具主義、過程主義、權(quán)變主義和建構(gòu)主義四個(gè)視角梳理了國際公共管理的工具理論。筆者以國際爭端領(lǐng)域?yàn)槔凑諒?qiáng)制程度將管理工具分為自治型、參與型、混合型和強(qiáng)制型四種，根據(jù)主體因素和環(huán)境因素兩個(gè)維度，構(gòu)建了國際爭端解決中的管理工具選擇模型，提出不同的管理工具選擇的依據(jù)，并通過現(xiàn)實(shí)案例進(jìn)一步加以闡釋和深化。

關(guān)鍵詞：國際公共管理 工具選擇 國際爭端

全球化對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。它在帶來經(jīng)濟(jì)繁榮、文化交流的同時(shí)，也使國際社會(huì)面臨一系列超越國界的公共問題：國際沖突的蔓延、流行性疾病的頻發(fā)、貧富鴻溝的擴(kuò)大、金融危機(jī)的突如其來等都會(huì)產(chǎn)生連帶效應(yīng)。應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，既需要國家間形成廣泛的共識(shí)，更呼喚密切的國際合作與集體行動(dòng)。長久以來，國際關(guān)系學(xué)者主要關(guān)注大國博弈，將外交關(guān)系作為研究的焦點(diǎn)；公共管理學(xué)者考察的重心則僅局限于國內(nèi)公共事務(wù)的管理。為了理解國際公共事務(wù)領(lǐng)域的集體行動(dòng)，作為國際關(guān)系與公共管理兩門學(xué)科的交叉點(diǎn)，國際公共管理開拓了新的視野。國際公共管理的內(nèi)涵是什么？它與國際關(guān)系、全球治理等概念有何區(qū)別和聯(lián)系？為了實(shí)現(xiàn)特定的戰(zhàn)略目標(biāo)，國際公共管理具備哪些有效的工具？在不同情境下，如何選擇國際公共管理工具，其中是否具有一定的原則和規(guī)律？本文將以爭端領(lǐng)域的國際公共管理為例，加以梳理和闡釋。

一、國際公共管理的內(nèi)涵

公共管理是以公共事務(wù)為對(duì)象的管理活動(dòng)。王樂夫認(rèn)為，公共事務(wù)分為四類：第一類是國家公共事務(wù)，系指國家層面涉及立法、司法活動(dòng)的公共事務(wù)；第二類是政府公共事務(wù)，指依法享有行政權(quán)力的政府組織有關(guān)維護(hù)公共秩序和滿足社會(huì)總體利益需求等方面的公共事務(wù)；第三類是社會(huì)公共事務(wù)，指“國家”、“政府”之外的非營利性組織（第三部門）的公共事務(wù)；第四類是國際公共事務(wù)，指國與國之間的國際性公共事務(wù)。與之相對(duì)應(yīng)，公共管理可劃分為國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理和國際公共管理。因此，國際公共管理是對(duì)國際公共事務(wù)的管理活動(dòng)。對(duì)于國際公共管理的內(nèi)涵可從幾個(gè)角度加以理解。

1.國際公共管理的對(duì)象為國際公共問題

國際公共問題是國際公共事務(wù)的重要組成部分，其中既包括區(qū)域性、也包括全球性公共問題。國家間相互依賴的不斷加深形成復(fù)雜的外部性聯(lián)動(dòng)——一是自然界本身的外部性聯(lián)動(dòng)；二是人類社會(huì)日益密切的外部性聯(lián)動(dòng)；三是人類社會(huì)與自然界之間不斷加深的外部性聯(lián)動(dòng)。與此相應(yīng)的是，出現(xiàn)了三類國際公共問題：（1）自然界產(chǎn)生的國際公共問題，主要是跨國性的自然災(zāi)害，包括：地震、海嘯、火山爆發(fā)等。（2）人類社會(huì)與自然界互動(dòng)而產(chǎn)生的國際公共問題，包括環(huán)境污染、溫室效應(yīng)與全球變暖、生物多樣性消失、土地荒漠化等。（3）人類社會(huì)中產(chǎn)生的國際公共問題，體現(xiàn)于政治與安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等不同領(lǐng)域。其在政治與安全領(lǐng)域包括國家間或區(qū)域間武裝沖突、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、恐怖主義等；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中包括貧富分化、饑餓問題、金融危機(jī)等；在社會(huì)文化領(lǐng)域包括難民、人權(quán)、傳染性疾病和跨國犯罪等。

2.國際公共管理主體呈多元化的態(tài)勢

公共管理理論認(rèn)為，旨在管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益的組織即為公共管理的主體，其既包括廣義的政府組織，也包括第三部門。在國際層面，“全球舞臺(tái)聚集了各種實(shí)體，正式的和非正式的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的、政治與文化的、國家的和跨國的……世界包含兩個(gè)體系：一個(gè)是支配事件進(jìn)程的國家間體系；另一個(gè)是由其他行為體組成的多元中心體系。這兩個(gè)體系同時(shí)存在，時(shí)而競爭，時(shí)而合作，相互作用?！庇捎趪H公共問題具有的連帶性和外部性，國家單獨(dú)的應(yīng)對(duì)行動(dòng)已無能為力，須動(dòng)員整個(gè)國際社會(huì)的力量開展合作治理。因此，國際公共管理的主體涵蓋國家、國際組織、跨國公司、第三部門及個(gè)人等。其中眾多非國家行為體基于自身利益，積極介入國際公共管理，扮演不同的角色，填補(bǔ)著國家管理領(lǐng)域的真空，實(shí)現(xiàn)不同的功能（見表1）。

3.國際公共管理的內(nèi)容是為維護(hù)國際公共利益而從事的管制、服務(wù)、維護(hù)、扶助活動(dòng)

科哈羅德·孔茨認(rèn)為：管理是設(shè)計(jì)和保持一種良好的環(huán)境，使群體最高效率地達(dá)到既定目標(biāo)的過程。一旦管理的使命由以營利為目的的私人領(lǐng)域拓展到追求公共利益的公共領(lǐng)域，公共管理便形成了。在國際公共管理領(lǐng)域，公共利益自一國國內(nèi)范圍延伸至國際層面。從功能的角度看，為有效地維護(hù)和獲取國際公共利益，國際公共管理活動(dòng)的內(nèi)容包括管制、服務(wù)、維護(hù)、扶助四類。管理的范圍可以是全球性的，也可以是區(qū)域性的。

通過以上闡述，國際公共管理可被理解為以多元主體對(duì)國際公共事務(wù)進(jìn)行管制、服務(wù)、維護(hù)、扶助為主要內(nèi)容的管理活動(dòng)。它與國際關(guān)系、國際法等概念差異明顯。國際關(guān)系側(cè)重于以國家為主體的各類國際行為體之間以政治為核心的關(guān)系框架，國際公共管理則強(qiáng)調(diào)對(duì)國際事務(wù)的微觀管理；國際法乃是在國際交往中形成的、主要用以調(diào)整國家間關(guān)系，具有法律約束力的各種原則、規(guī)則和制度的總和，而國際公共管理是這些原則、規(guī)則和制度的具體操作與執(zhí)行。

相對(duì)于其它概念，全球治理更接近國際公共管理，不過，它與國際公共管理也存在一定區(qū)別。

1.全球治理是一種宏觀的理想層面的模式，“總體上來說，全球治理仍更多的是理念上的，只是人們對(duì)有效解決全球公共事務(wù)的一種良好的愿望”，“它潛存著高度的虛構(gòu)，愈是認(rèn)真對(duì)待治理的概念，它就愈顯得空洞無物”。相對(duì)而言，國際公共管理是一種現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐，由一系列有計(jì)劃的步驟組成，以目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，是包含著計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等眾多要素的動(dòng)態(tài)過程。

2.全球治理的邏輯基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)而非強(qiáng)制或控制，作為由國家、全球市場和全球公民社會(huì)三種力量建立的新的平衡，它強(qiáng)調(diào)各種力量的廣泛參與，以平等、協(xié)商、自愿的方式對(duì)全球事務(wù)進(jìn)行自下而上的治理。其和平、安全、發(fā)展的取向，決定了它的非政治性、非威脅性、非排他性的合作關(guān)系。國際公共管理的邏輯既有合作取向，也有控制、博弈的方面。理論上，國際公共問題要求國際公共管理的主體摒棄國家、民族、集團(tuán)狹隘的短期利益考量，超越政治意識(shí)形態(tài)的分歧，加強(qiáng)合作；現(xiàn)實(shí)中，這些問題一旦具體到特定的國家和地區(qū)，其解決過程及對(duì)其前景的估量有時(shí)會(huì)受到不同的政治制度、文化傳統(tǒng)、國家利益和意識(shí)形態(tài)等因素的制約，形成分歧，致使國際公共管理者與被管理者之間產(chǎn)生一定矛盾和斗爭。穆罕穆德·尤何的研究表明，第三世界國家對(duì)發(fā)達(dá)國家的國際公共管理活動(dòng)普遍持懷疑態(tài)度，這種分歧和斗爭在人道主義干預(yù)的國際公共管理方面尤為突出。

3.全球治理的歷史條件是全球化時(shí)代，“世紀(jì)之交，科學(xué)技術(shù)日益滲透到社會(huì)物質(zhì)生活和精神生活各個(gè)領(lǐng)域；國際組織數(shù)量劇增、規(guī)模龐大、成員廣泛；全球公民社會(huì)為各種行為體利用物質(zhì)和思想資源來促進(jìn)制度轉(zhuǎn)型提供了巨大空間；全球性價(jià)值共識(shí)開始構(gòu)建。”在此背景下，全球治理應(yīng)運(yùn)而生。而國際公共管理的歷史則更為悠長，早在古希臘時(shí)代就存在著霸權(quán)國家和聯(lián)盟組織對(duì)區(qū)域事務(wù)的國際公共管理，宗盟會(huì)議（Amphictyonic Council）即為一個(gè)典型。它由希臘各城邦組成，每年春秋兩季定期召開會(huì)議，制定地區(qū)性國際關(guān)系規(guī)范，調(diào)停各國紛爭，懲罰不執(zhí)行會(huì)議決議的國家。

二、國際公共管理工具的基本理論

國際公共事務(wù)的管理是一個(gè)復(fù)雜的過程，為實(shí)現(xiàn)特定的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須選擇適當(dāng)?shù)墓芾砉ぞ?。?duì)于國際公共管理工具的考察導(dǎo)致了多種理論視角的形成，其中包括工具主義理論、過程主義理論、權(quán)變主義理論和建構(gòu)主義理論。

1.工具主義理論。工具主義理論的哲學(xué)基礎(chǔ)是完全理性觀，它認(rèn)為國際公共管理工具的自身屬性具有預(yù)設(shè)性。這種理性的預(yù)設(shè)性構(gòu)建了管理過程，對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著決定性作用，因此選擇好的工具是達(dá)到理想管理績效的保證。工具主義理論蘊(yùn)含的內(nèi)在邏輯是，主體通過對(duì)各種工具的屬性和特點(diǎn)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性分析，獲得對(duì)這些工具及其應(yīng)用的全面知識(shí)，最終組合成一套系統(tǒng)性的管理工具適用策略（即“工具箱”），以指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)中的選擇與運(yùn)用。

2.過程主義理論。過程主義理論的哲學(xué)基礎(chǔ)是對(duì)不完全理性的認(rèn)知，該理論指出，不存在超乎具體問題或具體情境之外的具有普適性的理想工具箱。適當(dāng)?shù)墓芾砉ぞ卟⒉皇浅橄罄碚摰漠a(chǎn)物，而是一種在動(dòng)態(tài)適應(yīng)的過程中出現(xiàn)的漸進(jìn)性、嘗試性的解決方案。過程主義所蘊(yùn)含的內(nèi)在邏輯是，管理工具的選擇不存在先驗(yàn)性的對(duì)與錯(cuò)，不存在完美預(yù)見的理性藍(lán)圖，工具的內(nèi)在屬性受到復(fù)雜過程中眾多外生性因素的影響和塑造，管理工具的發(fā)展存在于重復(fù)性的實(shí)踐過程之中。

3.權(quán)變主義理論。權(quán)變主義理論認(rèn)為上述兩種理論都過于狹隘，影響管理績效的關(guān)鍵因素既非工具主義所主張的單純的工具屬性和特征，也不是過程主義所主張的應(yīng)用情境，而是取決于工具屬性與應(yīng)用情境的互適性。管理工具的選擇與適用環(huán)境之間是一種互相影響的辯證關(guān)系，需同時(shí)考察工具本身的特性和它的應(yīng)用背景，既要弄清解決問題的特定要求，又當(dāng)因地制宜地選出最符合這種要求的工具。

4.建構(gòu)主義理論。建構(gòu)主義理論提出，無論是工具主義、過程主義抑或權(quán)變主義，雖然對(duì)管理工具的理解存在分歧，但均建立在物質(zhì)主義這一共同的基礎(chǔ)上。相對(duì)于物質(zhì)主義突出物質(zhì)因素對(duì)行為體所作所為的直接作用，建構(gòu)主義認(rèn)為事物通過社會(huì)構(gòu)建而存在，換言之，它盡管承認(rèn)物質(zhì)性因素的客觀存在，但強(qiáng)調(diào)客觀因素只有通過行為體的共有觀念方能產(chǎn)生影響行為的意義，才具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。因此，以權(quán)變主義理論所倡導(dǎo)的對(duì)工具屬性與應(yīng)用情境互適性的理解為基點(diǎn)，建構(gòu)主義理論進(jìn)一步指出，要了解特定管理工具被采用的背景的特殊性，離不開考察這些工具的觀念性意義。后者既系指工具所蘊(yùn)涵的符號(hào)和倫理的意義，也包括工具所釋放的價(jià)值特征。這意味著管理工具代表了一種社會(huì)構(gòu)建的實(shí)踐形式。此種形式的合法性在實(shí)踐中不斷被構(gòu)建與再構(gòu)建。因而管理工具研究的重心必須超越其本身的工具性特征，且最終將融入政策系統(tǒng)、政策網(wǎng)絡(luò)、執(zhí)行過程的研究之中。

通過對(duì)國際公共管理工具理論的以上梳理，可以看到，隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展與理論研究的深入，人們對(duì)管理工具的認(rèn)識(shí)由簡單到復(fù)雜，從分析工具的內(nèi)在屬性到關(guān)注工具發(fā)揮作用的外部環(huán)境，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)政策工具發(fā)揮作用的條件、決策者自身的價(jià)值觀等與內(nèi)在屬性的互適性方面。

三、國際公共管理工具的類型學(xué)

國際公共管理工具的四種理論也具有其共同點(diǎn)，即它們皆承認(rèn)不同類型管理工具的選擇對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，因此對(duì)所屬類型的考察成為管理工具研究的重點(diǎn)。狄龍（Vonder Doelen）按照特征，將管理工具分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具。施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）從具體應(yīng)用的角度，將其分為權(quán)威型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具、象征及規(guī)勸型工具和學(xué)習(xí)型工具五類。在對(duì)管理工具的眾多分類中，認(rèn)同度最高的是基于由管理主體干預(yù)程度各異所造成的強(qiáng)制力的區(qū)別而進(jìn)行的劃分。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，邁克爾·霍利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）將管理工具分為自愿型工具、強(qiáng)制型工具和混合型工具，其中自愿型工具幾乎不受管理主體的干預(yù)；強(qiáng)制性工具受到干預(yù)的程度最高。混合型工具兼具強(qiáng)制型工具和自愿型工具的特征，既有管理主體不同程度的干預(yù)，也有被管理者自己做出決定的空間（見圖1）。

同樣，對(duì)國際公共管理工具也能夠進(jìn)行類型學(xué)意義上的劃分，這可以以國際公共管理中最為重要的領(lǐng)域之一——國際爭端的解決為例，予以清晰的展示。國際爭端乃系國際行為體之間由法律或事實(shí)上觀點(diǎn)不相一致或利益沖突而引發(fā)的爭執(zhí)。如同公共管理工具類型學(xué)所給予的啟示，可以按照強(qiáng)制程度的不同將爭端領(lǐng)域的國際公共管理工具進(jìn)行分類。第一類是強(qiáng)制型工具，分為戰(zhàn)爭、干涉、平時(shí)封鎖（制裁）、報(bào)復(fù)四種。這類工具帶有絕對(duì)的強(qiáng)迫性，其中戰(zhàn)爭多局限于自衛(wèi)等少數(shù)情境。第二類是混合型工具，包括國際組織的爭端解決機(jī)制、國際司法解決、仲裁三種?；旌闲凸ぞ邘в幸欢ǖ淖栽感?，需爭端當(dāng)事方一致同意，自愿提交；同時(shí)也具有強(qiáng)制性，其最終結(jié)果對(duì)爭端當(dāng)事方有較強(qiáng)的約束力。第三類是參與型工具，包括調(diào)解、調(diào)查、調(diào)停、斡旋四種。此類工具的運(yùn)用除涉及當(dāng)事方外，往往有第三方參與，以促進(jìn)當(dāng)事方進(jìn)行談判或達(dá)成協(xié)議。第四類是自治型工具，包括談判和協(xié)商。在自治性工具的運(yùn)用中，當(dāng)事方有較大的自主空間，彼此地位平等，直接交換意見，澄清事實(shí)，消除隔閡和誤會(huì)，增進(jìn)相互了解和信任，以尋求彼此都能接受的解決方法。以上幾類國際公共管理工具從類型學(xué)的角度看，形成了一張連續(xù)性的譜系（見表3）。

四、國際公共管理工具選擇模型：以爭端解決領(lǐng)域?yàn)槔?

許多情形下，戰(zhàn)略目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵“不是管理技巧而是執(zhí)行的工具”，因此在國際公共管理中，選擇何種管理工具以及如何選擇具有決定性意義。

管理工具的選擇需要考慮眾多變量。蓋伊·彼得斯認(rèn)為，必須考慮的因素有戰(zhàn)略目標(biāo)、工具的特性、工具應(yīng)用的背景、以前的工具選擇和意識(shí)形態(tài)。如何進(jìn)行工具選擇需結(jié)合具體情境或案例進(jìn)行分析。胡德從替代方案、工具匹配度、工具的選擇的倫理標(biāo)準(zhǔn)、效率四個(gè)方面來衡量管理工具的選擇：（1）充分考慮其他替代方案；（2）工具必須與工作相匹配；（3）工具的選擇必須符合一定的倫理道德；（4）有效性并不是唯一的追求目標(biāo)，理想結(jié)果應(yīng)當(dāng)以最小的代價(jià)獲得。

認(rèn)識(shí)到工具選擇受到多種因素的影響只是對(duì)問題理解的開始，若要提出更有意義的觀點(diǎn)，便需構(gòu)建起將不同管理工具與各類影響因素相關(guān)聯(lián)的模型。。邁克爾·豪利特和拉米什的“主體—環(huán)境模型”有許多值得借鑒之處。它從主體能力和環(huán)境因素兩大變量出發(fā)，討論管理工具的選擇。從爭端解決領(lǐng)域的國際公共管理工具選擇的角度看，環(huán)境因素指國際公共管理的利益相關(guān)方所面對(duì)議題的復(fù)雜程度的高低。當(dāng)國際公共管理的利益相關(guān)方對(duì)議題的共識(shí)大、異議小或議題涉及領(lǐng)域單一時(shí)，主體面臨的環(huán)境復(fù)雜程度低；如利益相關(guān)方對(duì)議題的共識(shí)小、異議大或議題跨領(lǐng)域，主體面臨的環(huán)境復(fù)雜程度高。主體因素指國際公共管理的利益相關(guān)方組織程度或力量對(duì)比不同所導(dǎo)致的影響力的大小。若利益相關(guān)方組織程度高或力量對(duì)比懸殊時(shí)，主體主導(dǎo)性強(qiáng)；如利益相關(guān)方組織程度低或力量對(duì)比接近，則主體主導(dǎo)性弱。以上維度的組合構(gòu)成了四種情境（見表4）——（1）情境一：主體主導(dǎo)性強(qiáng)，環(huán)境復(fù)雜程度低，宜使用強(qiáng)制型工具，可較為高效地解決爭端；（2）情境二：主體主導(dǎo)性弱，環(huán)境復(fù)雜程度低，宜使用混合型工具，可在當(dāng)事方自主性和強(qiáng)制性之間達(dá)到平衡；（3）情境三：主體主導(dǎo)性強(qiáng)，環(huán)境復(fù)雜程度高，宜使用參與型工具，以弄清事實(shí)，提出參考性方案，為當(dāng)事方的談判創(chuàng)造條件，以促進(jìn)共識(shí)的達(dá)成；（4）情境四：主體主導(dǎo)性弱，環(huán)境復(fù)雜程度高，宜使用自治型工具，從而在規(guī)則的框架下，為當(dāng)事方提供較大的自由空間，發(fā)揮其主動(dòng)性和積極性，推動(dòng)爭端的解決。

按照“主體—環(huán)境模型”，可以對(duì)國際爭端領(lǐng)域的管理工具在不同的現(xiàn)實(shí)情境下的使用狀況分別作出分析。

（1）第一種情境中，利益相關(guān)方力量對(duì)比懸殊，議題涉及領(lǐng)域單一。此時(shí)利益相關(guān)者盡管為數(shù)眾多，但國際社會(huì)對(duì)這類問題基本達(dá)成共識(shí)，各利益相關(guān)方易形成利益統(tǒng)一體。此類議題包括核不擴(kuò)散問題、人道主義危機(jī)、非法武裝侵略等。國際社會(huì)雖然也極力使用調(diào)解、斡旋、談判等手段，但最終強(qiáng)制性工具的適用性較強(qiáng)。

國際社會(huì)對(duì)朝鮮核試驗(yàn)行為的回應(yīng)屬于這種情境。冷戰(zhàn)結(jié)束后，朝鮮深感國家安全受到嚴(yán)重威脅，開始積極發(fā)展核武器。但它尚不具備生產(chǎn)濃縮鈾的技術(shù)能力，只能用钚做核材料，生產(chǎn)內(nèi)爆法核武器。這種核武器的設(shè)計(jì)惟有通過試驗(yàn)方能驗(yàn)證，為此，朝需進(jìn)行一定數(shù)量的核試驗(yàn)，以確認(rèn)其研制的核武器是否有效。2006年10月至2013年2月，朝鮮進(jìn)行了多次核試驗(yàn)。

就環(huán)境的復(fù)雜程度而言，核武器屬大規(guī)模殺傷性武器，開展核試驗(yàn)是發(fā)展核武器的必要手段，因而核試驗(yàn)問題事關(guān)國際安全，此議題相對(duì)單一。對(duì)于禁止核試驗(yàn)，國際社會(huì)已基本達(dá)成共識(shí)：早在1954年，印度即在聯(lián)合國大會(huì)上提出締結(jié)一項(xiàng)禁止核試驗(yàn)的國際協(xié)議的要求。1963年，《部分禁止核試驗(yàn)條約》簽署，共有130個(gè)國家簽署這一條約。簽約國同意在大氣、外層空間、水下或其他任何環(huán)境中不進(jìn)行任何核試驗(yàn)。1996年，《全面禁止核試驗(yàn)條約》簽署，簽約方達(dá)176國。條約的宗旨和目標(biāo)是“全面禁止核武器試驗(yàn)爆炸及其他任何核爆炸，有效促進(jìn)全面防止核武器擴(kuò)散及核裁軍進(jìn)程。締約國承諾不進(jìn)行、導(dǎo)致、鼓勵(lì)或以任何方式參與進(jìn)行任何核武器試驗(yàn)爆炸或任何其他核爆炸，并承諾在其管轄或控制下的任何地方禁止和防止任何此種核爆炸“。為確保條約得到遵守，建立全面禁止核試驗(yàn)條約組織（CTBTO），形成以國際監(jiān)測系統(tǒng)、磋商與澄清、現(xiàn)場視察及建立信任措施為主體的國際核查機(jī)制。由此可見，禁止核試驗(yàn)議題已得到國際社會(huì)最大限度的認(rèn)同，國際公共管理的環(huán)境復(fù)雜程度相對(duì)較低。

從主體來看，在朝鮮核試驗(yàn)問題上，雙方力量對(duì)比呈“一邊倒”局面。除朝鮮外，幾乎沒有支持者。美國、日本、韓國、俄羅斯、中國等國都對(duì)朝鮮的行為予以譴責(zé)。德國政府發(fā)言人指出，朝鮮政府的這種不負(fù)責(zé)任的行為是沿著自我孤立的錯(cuò)誤道路繼續(xù)向前走。朝鮮的核試驗(yàn)危及地區(qū)乃至世界的和平與安全。中國政府的態(tài)度十分明確，堅(jiān)決反對(duì)核試驗(yàn)，批評(píng)朝鮮不僅違背了自己所作的國際承諾，并且為東北亞地區(qū)的和平穩(wěn)定帶來了復(fù)雜影響。

因此，朝鮮核試驗(yàn)的管理問題屬于情境一。按照工具選擇模型，此類情境的國際公共管理最終多使用強(qiáng)制型工具?，F(xiàn)實(shí)中，針對(duì)朝鮮的核試驗(yàn)，聯(lián)合國分別作出1718（2006年）號(hào)決議、1874（2009年）號(hào)決議、2094（2013年）號(hào)決議對(duì)朝進(jìn)行制裁。其中，1718號(hào)決議規(guī)定，所有成員國禁止向朝鮮出口武器、相關(guān)軍事材料和可能有助于朝鮮的核相關(guān)、彈道導(dǎo)彈相關(guān)或其他大規(guī)模殺傷性武器相關(guān)計(jì)劃的其他物項(xiàng)、材料、設(shè)備、貨物和技術(shù)。1874號(hào)決議再次從禁止武器出口、貨物檢查、控制國際資金流動(dòng)等五個(gè)方面加強(qiáng)了對(duì)朝鮮的制裁。2094號(hào)決議強(qiáng)化了有關(guān)金融制裁、敏感物資禁運(yùn)等措施。

（2）第二種情境中，利益相關(guān)方力量接近；議題涉及領(lǐng)域單一，有一定的裁判標(biāo)準(zhǔn)，如技術(shù)、貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域的爭端。此時(shí)宜使用混合型工具，在當(dāng)事方的自主性和強(qiáng)制性之間達(dá)成平衡。

澳大利亞、新西蘭和日本三國之間有關(guān)南方藍(lán)鰭金槍魚捕撈的爭端即屬于隋境二。在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，南方藍(lán)鰭金槍魚被過度捕撈，數(shù)量急劇下降。20世紀(jì)80年代中期，捕撈國開始意識(shí)到必須采取一些養(yǎng)護(hù)措施并限制捕撈量。主要捕撈國澳大利亞、日本和新西蘭從1985年開始進(jìn)行協(xié)商，確定各自的捕撈配額，以使此類金槍魚數(shù)量得到恢復(fù)。1998年，日本開始實(shí)施一項(xiàng)實(shí)驗(yàn)性捕魚計(jì)劃，這種“以科學(xué)實(shí)驗(yàn)為目的”的捕撈導(dǎo)致日藍(lán)鰭金槍魚捕撈量的急劇增加，從而遭到澳大利亞和新西蘭兩國的反對(duì)，爭議由此產(chǎn)生。

從環(huán)境的復(fù)雜程度看，該議題的主要內(nèi)容是海洋環(huán)境和生物資源的保護(hù)，涉及領(lǐng)域相對(duì)單一，共識(shí)大、異議小。對(duì)于海洋環(huán)境及資源的保護(hù)，早在1958年，國際社會(huì)即已簽署《公海漁業(yè)及生物資源養(yǎng)護(hù)公約》，希望通過國際合作解決資源養(yǎng)護(hù)問題。公約規(guī)定：“世界各國都有責(zé)任采取措施，或與其他國家合作采取措施，以養(yǎng)護(hù)生物資源”。1982年簽署的《國際海洋法公約》第64條規(guī)定：“沿海國和其國民在區(qū)域內(nèi)捕撈高度回游魚種的其他國家應(yīng)直接或通過適當(dāng)國際組織進(jìn)行合作，以期確保在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以內(nèi)和以外的整個(gè)區(qū)域內(nèi)的這種魚種的養(yǎng)護(hù)和促進(jìn)最適度利用這種魚種的目標(biāo)。在沒有適當(dāng)?shù)膰H組織存在的區(qū)域內(nèi)，沿海國和其國民在區(qū)域內(nèi)捕撈這些魚種的其他國家，應(yīng)合作設(shè)立這種組織并參加其工作”。公約第117條規(guī)定：“各國為其國民采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源措施的義務(wù)。所有國家均有義務(wù)為各該國國民采取，或與其他國家合作采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的必要措施”。從中可以看出，保護(hù)海洋環(huán)境與資源的議題已得到了國際社會(huì)較大的認(rèn)同，國際公共管理的環(huán)境復(fù)雜程度相對(duì)較低。

從主體來看，澳大利亞、日本和新西蘭等利益相關(guān)方力量均衡，其中并未出現(xiàn)發(fā)揮作用的強(qiáng)大組織，沒有絕對(duì)主導(dǎo)的一方。1985年，三方曾平等協(xié)商，確定合理的捕撈配額。1993年5月，澳大利亞、日本和新西蘭簽訂《南方藍(lán)鰭金槍魚保護(hù)公約》，在此基礎(chǔ)上建立南方藍(lán)鰭金槍魚保護(hù)委員會(huì)，制定可捕撈的金槍魚總量，并在三國之間合理分配。由此可見，當(dāng)事方力量對(duì)比接近，主體主導(dǎo)性較弱。

因此，澳大利亞、新西蘭和日本三國關(guān)于南方藍(lán)鰭金槍魚捕撈國際爭端的管理問題屬于情境二。按照工具選擇模型，此類情境宜使用混合型工具，包括國際司法解決、仲裁和國際組織爭端解決機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，1999年7月15日，澳大利亞和新西蘭分別通知日本，表示已根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》附件七的規(guī)定提起仲裁程序。1999年7月30日，澳大利亞和新西蘭要求海洋法法庭采取臨時(shí)措施制止日本以科學(xué)試驗(yàn)的名義所從事的單方面捕撈南方藍(lán)鰭金槍魚的活動(dòng)。1999年8月16日，海洋法法庭將澳大利亞訴日本和新西蘭訴日本兩案并案仲裁。

（3）第三種情境中，利益相關(guān)方力量對(duì)比懸殊或組織程度高；議題涵蓋領(lǐng)域多，共識(shí)小、異議大，屬于復(fù)雜性議題。這些議題的復(fù)雜性多體現(xiàn)為其關(guān)乎領(lǐng)土等國家核心利益，夾雜著歷史恩怨、民族沖突、重大戰(zhàn)略利益等多重因素；有的議題所涉及事實(shí)不清或?qū)κ聦?shí)的判斷存在較大分歧。主體的主導(dǎo)性方面也存在不同的情形：或當(dāng)事國之間實(shí)力差距較大；或當(dāng)事國實(shí)力相近，但背后有強(qiáng)大的主導(dǎo)性力量，如某強(qiáng)國、某類國際組織的存在；或已通過條約構(gòu)建了某種主導(dǎo)性機(jī)制。此類情境若采用參與型工具，發(fā)揮外部力量或組織力量的作用，有利于弄清事實(shí)，促進(jìn)爭端的解決。參與型工具包括調(diào)查、調(diào)停與斡旋、和解等多種方式的綜合運(yùn)用。

調(diào)查系爭端的有關(guān)當(dāng)事國同意第三方通過一定的途徑（比如組成的國際調(diào)查委員會(huì)等）查明有爭議的事實(shí)，以利于爭端的解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國際聯(lián)盟曾對(duì)7起國際爭端的處理采用了調(diào)查的方式，其中包括1921年芬蘭與瑞典的阿蘭群島爭端及1925年英國與土耳其的摩蘇爾爭端。聯(lián)合國更是在國際爭端領(lǐng)域積極履行其調(diào)查職能。1988年聯(lián)合國大會(huì)通過了《關(guān)于預(yù)防和消除可能威脅國際和平與安全的爭端和局勢以及關(guān)于聯(lián)合國在該領(lǐng)域的作用的宣言》，要求國際社會(huì)充分運(yùn)用聯(lián)合國安理會(huì)、大會(huì)和秘書長的事實(shí)調(diào)查能力，進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)合國在維持國際和平與安全方面的作用。

調(diào)停與斡旋指在第三方的善意幫助下促進(jìn)當(dāng)事國以和平的方式解決爭端。其中斡旋者相對(duì)超脫，不直接參與當(dāng)事國的談判；調(diào)停者則直接介入，提出參考l生的條件和解決方案。如1965年印度和巴基斯坦有關(guān)克什米爾地區(qū)的領(lǐng)土爭端中，在戰(zhàn)爭業(yè)已爆發(fā)的情形下，前蘇聯(lián)積極調(diào)停，促成了雙方的?；?。

調(diào)解又稱和解，是將爭端提交給一個(gè)由若干人組成的委員會(huì)，通過后者查明事實(shí)，提出報(bào)告和建議，促使當(dāng)事國達(dá)成協(xié)議以解決爭端。一般情況下，和解依據(jù)以條約為基礎(chǔ)的特定的國際機(jī)制而存在，它可按照條約中有關(guān)條款的規(guī)定而啟動(dòng)，也可鑒于當(dāng)事國的一致同意而開始。和解委員會(huì)的組成在相關(guān)條約中有明確的規(guī)定。在玻利維亞和巴拉圭由對(duì)查科地區(qū)的領(lǐng)土爭端導(dǎo)致的戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美洲國家會(huì)議基于《貢德拉條約》組成查科委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。1929年9月委員會(huì)通過調(diào)解決議，促使?fàn)幎穗p方放棄各自主張，恢復(fù)領(lǐng)土現(xiàn)狀。

國際公共管理的參與型工具往往綜合運(yùn)用，例如，調(diào)查僅僅是和解或調(diào)停的輔助手段，其主要目的在于弄清事實(shí)，因而它只能為和解和調(diào)停創(chuàng)造條件，其自身并無法解決爭端。調(diào)停與和解也受種種條件的限制，經(jīng)常面臨失敗。調(diào)停是在爭端國同意的前提下進(jìn)行的，調(diào)停方的建議未為爭端國接受便無約束力。調(diào)解委員會(huì)的建議既可能被接受，也有可能被拒絕。

（4）情境四與情境三相同，亦屬復(fù)雜性議題，但在主體的主導(dǎo)性方面有所區(qū)別。該區(qū)別體現(xiàn)在當(dāng)事國之間的實(shí)力對(duì)比或相對(duì)接近；或盡管相去較遠(yuǎn)，但其中一方數(shù)量較多，彌補(bǔ)了彼此的差距。且某些強(qiáng)國、國際組織或國際機(jī)制對(duì)當(dāng)事國之間的爭端影響相對(duì)有限，并不構(gòu)成主導(dǎo)性力量。這類情境宜采用自治型工具。后者包括談判和協(xié)商，此二者系指兩個(gè)或兩個(gè)以上的國家為了有關(guān)沖突、矛盾或爭端得到解決而進(jìn)行的直接交涉。其中協(xié)商具有輔助性和非正式性，為談判創(chuàng)造條件，是談判的基礎(chǔ)。

較為典型的例子當(dāng)屬印度和孟加拉國之間的跨國水資源爭端。恒河是一條跨國河流，主要流經(jīng)印度和孟加拉國。每年1月至5月的旱季期間，恒河水位大幅下降，水量銳減。1970年，印度在其境內(nèi)的恒河上游建成法拉卡水壩，使旱季流入位于下游的孟加拉國的河水量減少四分之三，對(duì)孟國居民的生產(chǎn)和生活造成嚴(yán)重影響。為此，雙方進(jìn)行了多次談判，終于在1996年達(dá)成《印孟關(guān)于在法拉卡分配恒河水的條約》。規(guī)定每年1月至5月的旱季期間，當(dāng)恒河水流量在7萬秒每立方英尺以上時(shí)，孟加拉國可以得到至少3.5萬秒每立方英尺的流量；當(dāng)河水流量低于7萬秒每立方英尺時(shí)，孟加拉國將分得流量的一半。1997年1月1日，法拉卡大壩開閘放水，解決了長期困擾兩國關(guān)系發(fā)展的這一難題。自治型工具的特點(diǎn)是具有高度的靈活性，其形式可采用口頭、書面或兩者并用；參與者可以是國家元首、政府首腦、外交部長或指定代表；地點(diǎn)可以在當(dāng)事國領(lǐng)土或通過協(xié)商確定的任何地點(diǎn)。通過自治型工具的使用，在規(guī)則框架下，給予當(dāng)事方較廣的自由空間，發(fā)揮其主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)爭端的解決。

通過模型進(jìn)行分析是人類思維的一個(gè)典型特征。模型是現(xiàn)實(shí)世界的序列化和抽象化。作為現(xiàn)實(shí)世界的簡化，它雖然能夠?yàn)槿藗兊睦斫馓峁┍憷吘古c錯(cuò)綜復(fù)雜的實(shí)際生活存在差距。就此而言，模型必然存在缺陷或局限。本文所構(gòu)建的爭端領(lǐng)域的國際公共管理工具選擇模型也同樣如此：首先，現(xiàn)實(shí)中主體的主導(dǎo)性強(qiáng)弱和環(huán)境復(fù)雜程度的高低比較模糊繁雜，較難度量，很難如模型一般可清晰界定；其次，模型側(cè)重于不同情境與不同工具的對(duì)應(yīng)，但現(xiàn)實(shí)變動(dòng)而辯證，如作為爭端解決的基本方法，談判和協(xié)商往往會(huì)貫穿于不同的情境，出現(xiàn)在各類案例中。只能說某種情境相對(duì)于其它情形更適宜使用某種工具，但并不絕對(duì)排斥其他工具，現(xiàn)實(shí)中也存在綜合運(yùn)用多種類型工具的情況。再次，對(duì)不同情境的案例闡釋也存在局限性，正如有些學(xué)者所言：“案例研究存在一種確認(rèn)研究者預(yù)先想法的傾向，通常會(huì)不具有普遍意義的相關(guān)性，其解釋范圍相對(duì)有限”。上述種種局限性是我們分析國際公共管理工具選擇時(shí)所應(yīng)該考慮到的。

結(jié)語

一直以來，公共管理和國際關(guān)系兩門學(xué)科可謂涇渭分明，前者立足于國內(nèi)公共問題的探究，后者的研究則集中于國際公共事務(wù)領(lǐng)域。本文是致力于將公共管理理論拓展到國際公共事務(wù)層面的一次初步探索。筆者首先探討了國際公共管理的內(nèi)涵，并將之與國際關(guān)系、國際法、全球治理等概念相區(qū)分；其次，以工具主義、過程主義、權(quán)變主義和建構(gòu)主義四個(gè)視角對(duì)國際公共管理的工具理論進(jìn)行梳理；再次，借鑒公共管理理論中的工具類型分析，以國際爭端領(lǐng)域的問題為例，按照強(qiáng)制程度的高低，將管理工具劃分為自治型工具、參與型工具、混合型新工具和強(qiáng)制型工具，形成連續(xù)性的譜系；第四，按照“主體一環(huán)境模型”，從主體因素和環(huán)境因素兩個(gè)維度，構(gòu)建了國際爭端領(lǐng)域的管理工具選擇模型，形成四種情境，對(duì)應(yīng)不同的管理工具的選擇；第五，結(jié)合以上模型，按照四種情境，通過案例進(jìn)一步闡釋和深化，并指出這種模型分析存在的局限和不足。

通過本文的論述可以看到，國際公共管理及其工具選擇研究力求擺脫國際問題研究的權(quán)力視角和制度視角，希望從管理視角建立分析框架。它致力于將宏觀的國際關(guān)系問題轉(zhuǎn)化為具體的操作問題，尋找實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)際工具及其運(yùn)用方法，具有一定的學(xué)術(shù)潛力。另一方面，如前文所述，作為一種探索性嘗試，其本身也存在一些局限和不足。國內(nèi)學(xué)者的系統(tǒng)性研究成果尚不多見。從這個(gè)意義上說，本文希望能夠拋磚引玉，引發(fā)學(xué)界的進(jìn)一步思考。