中國(guó)參與極地開發(fā)與治理的前景透視

張屹

[摘 要]控制極地資源是一項(xiàng)重要的國(guó)際政治議題和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。中國(guó)是一個(gè)能源相對(duì)緊缺的人口大國(guó)，中國(guó)對(duì)極地資源開發(fā)有著現(xiàn)實(shí)的必要性。同時(shí)，極地及附近海洋的環(huán)境遺產(chǎn)保護(hù)也將成為極地未來開發(fā)過程中的重要政策考量。中國(guó)積極參與極地開發(fā)與維護(hù)極地國(guó)際法秩序，對(duì)建立有效的全球治理模式做出了重大貢獻(xiàn)，在制度空間以及資金短板上取得進(jìn)展則是今后突破制約瓶頸的關(guān)鍵所在。

[關(guān)鍵詞]全球治理；極地開發(fā)；雪龍?zhí)?；南極條約；氣候變化

[中圖分類號(hào)]D80；P941 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2016）04-0075-04

由于氣候變化、全球均勢(shì)的轉(zhuǎn)移以及石油儲(chǔ)備的減少，越來越多的國(guó)家對(duì)極地產(chǎn)生了濃厚的興趣。早在1943年，世界上就有7個(gè)國(guó)家基于“扇形原則”對(duì)南極公開提出主權(quán)要求，這些國(guó)家包括英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭、挪威、阿根廷和智利[1]。

中國(guó)也致力于極地開發(fā)與保護(hù)。根據(jù)外交部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，中國(guó)已經(jīng)成為273個(gè)多邊條約的當(dāng)事方。為實(shí)施1982年制訂的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992年）和《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998年）[2]。2012年7月2日，中國(guó)的雪龍?zhí)枠O地破冰船進(jìn)行了第五次北極考察。在為期90天的行程中，雪龍?zhí)柾瓿闪酥袊?guó)首次橫穿北極圈東北部戰(zhàn)略要道的任務(wù)。

從2005年以后，中國(guó)政府用于極地探險(xiǎn)的支出翻了三番，并對(duì)極地相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施做了大量投資。許多觀察家預(yù)測(cè)，中國(guó)日益頻繁的極地活動(dòng)有可能會(huì)挑戰(zhàn)其他相關(guān)極地國(guó)家的利益，這些爭(zhēng)議也成了有關(guān)中國(guó)國(guó)際形象的更為廣泛爭(zhēng)議的一部分。正確認(rèn)知及理性地向國(guó)際社會(huì)闡述中國(guó)極地活動(dòng)，有助于讓世界更好地理解中國(guó)在全球治理中所做出的貢獻(xiàn)以及中國(guó)的外交政策。

一、中國(guó)極地開發(fā)的現(xiàn)狀與短板

隨著北極地區(qū)環(huán)境的迅速變化，中國(guó)對(duì)北極的興趣引起了越來越多的關(guān)注。中國(guó)希望參與新的規(guī)則制定過程，希望通過融化冰面給航行、采礦和捕魚創(chuàng)造新的機(jī)會(huì)。不過，中國(guó)投入北極項(xiàng)目的資金并不多，只有20%的極地探索資金是用于北極的，投資的不足使中國(guó)科研工作者目前在極地的工作進(jìn)入了瓶頸期。

如同很多大國(guó)那樣，出于各種外交利益的考慮，中國(guó)直到1983年才加入《南極條約》[3]。1984年中國(guó)派出了第一支南極科考隊(duì)，并迅速地建立了兩座基地：長(zhǎng)城站和中山站。中國(guó)在南極的活動(dòng)不僅僅是增強(qiáng)存在感，以及提升國(guó)內(nèi)極地研究水平，更重要的是以此提升政策制定時(shí)的國(guó)際話語權(quán)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來中國(guó)的極地活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了大幅度的跨越和提升。2004年，中國(guó)在北極的斯瓦爾巴群島上建立了規(guī)模較小的黃河站。2008年，中國(guó)在南極洲冰穹上建立了昆侖站，盡管中國(guó)科學(xué)家一年中只能在這里工作兩個(gè)星期，但該地占據(jù)十分重要的戰(zhàn)略位置。中國(guó)正考慮建造第四座南極基地，希望在冰穹上收集世界上最深的冰核，從而重建遠(yuǎn)達(dá)130萬年前的氣候記錄。冰穹的新基地標(biāo)志著新一輪全球極地基礎(chǔ)設(shè)施投資熱潮的到來，這將進(jìn)一步增強(qiáng)中國(guó)在極地的國(guó)際影響力。

中國(guó)每年用于極地考察的資金約為1500萬美元，用于基地維護(hù)和研究中心運(yùn)營(yíng)的經(jīng)費(fèi)約為6000萬美元。與中國(guó)進(jìn)行的大規(guī)模投資相比，老牌的極地國(guó)家如美國(guó)就相形見絀了。美國(guó)于2008年削減了極地支出，并迫切地需要新的破冰船。

在順利完成十二五規(guī)劃目標(biāo)之后，中國(guó)在南極的工作能力可以與世界上最為發(fā)達(dá)的國(guó)家相媲美。由于中國(guó)極地科研的投入還比較有限，與其他極地國(guó)家不同，中國(guó)并未設(shè)立專項(xiàng)的科研資金，極地科學(xué)家必須與其他領(lǐng)域的同行展開資金競(jìng)爭(zhēng)，因此以后中國(guó)在南極的資金支出增速相對(duì)減緩。2011—2012年在長(zhǎng)城站工作的科學(xué)家僅有17人，在中山站工作的科學(xué)家僅有6人。中國(guó)在北極的科研項(xiàng)目更是亟待在人力、物力、財(cái)力等各方面加大投入，此外中國(guó)科學(xué)家在北極的科考工作一直受到國(guó)內(nèi)外媒體的關(guān)注，加大專項(xiàng)投入以及提升開發(fā)力度也是勢(shì)在必行的。

有些國(guó)際問題研究學(xué)者將《南極條約》視為富人俱樂部，是集體霸權(quán)和大國(guó)意志的體現(xiàn)。理論上，南極不歸任何人所有，并且向所有國(guó)家開放，但是，經(jīng)濟(jì)上的限制使得絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家和中等收入國(guó)家無法從事南極科考項(xiàng)目。此外，用于研究和開發(fā)資源的最佳地點(diǎn)早就被先行者占據(jù)了。

中國(guó)對(duì)南極條約體系批評(píng)的核心問題是資源分配問題。誰能夠控制極地資源，是一項(xiàng)重要的國(guó)際政治議題和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。中國(guó)是一個(gè)能源相對(duì)緊缺的人口大國(guó)，中國(guó)對(duì)極地資源開發(fā)有著現(xiàn)實(shí)的必要性。同時(shí)，南極洲及附近海洋的環(huán)境遺產(chǎn)保護(hù)也將成為未來開發(fā)過程中的重要政策考量。中國(guó)一方面應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，另一方面也要承擔(dān)起全球治理的國(guó)際義務(wù)和全球氣候變化帶來的治理成本。

二、中國(guó)參與極地治理的外交策略—以北極治理為例

當(dāng)關(guān)乎北極事務(wù)時(shí)，中國(guó)對(duì)外發(fā)表的官方聲明聽起來就和學(xué)者們提出的政策一樣尖銳了。在中國(guó)影響力相對(duì)較小的北極，中國(guó)科學(xué)家的很多科考項(xiàng)目都受到了限制。北極的氣候和政治環(huán)境正在快速變化，中國(guó)在北極地區(qū)的科研開發(fā)領(lǐng)域正受到考驗(yàn)。中國(guó)作為崛起中的大國(guó)，應(yīng)當(dāng)尋求能夠宣示自己科研能力的途徑。因此我們應(yīng)堅(jiān)決在極地開發(fā)領(lǐng)域提升自身的國(guó)際地位，極地和外太空一樣，都是證明自己國(guó)際地位的有效平臺(tái)。

出于國(guó)內(nèi)政治因素的考慮，中國(guó)媒體大力宣傳中國(guó)在極地取得的成就。媒體的大力度宣傳有助于向國(guó)際社會(huì)闡明，中國(guó)在北極享有廣泛、合理的利益，因此應(yīng)該獲得治理北極的發(fā)言權(quán)。近年來，中國(guó)加大了對(duì)外宣傳工作的投入，這有助于提升文化軟實(shí)力，在國(guó)際輿論中塑造更加積極的中國(guó)形象。

中國(guó)希望制定更有利于自身國(guó)家利益的北極地區(qū)的治理規(guī)則，但中國(guó)自身的實(shí)力尚不足以獨(dú)自挑戰(zhàn)現(xiàn)有秩序，也不符合“韜光養(yǎng)晦”的總體外交戰(zhàn)略。因此，我們應(yīng)當(dāng)與一些主要的北極開發(fā)國(guó)家謀求良好的合作關(guān)系，努力與之建立良好的科研互助與政治友好關(guān)系。合作的基礎(chǔ)不應(yīng)該是意識(shí)形態(tài)，而是共同的戰(zhàn)略利益。類似的合作情況也可能在南極事務(wù)上得以體現(xiàn)[4]。

中國(guó)不僅通過向三個(gè)北極國(guó)家進(jìn)行投資贏得其支持，而且通過向澳大利亞科學(xué)家提供科研資金獲得了澳方的支持與合作態(tài)度。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，發(fā)達(dá)國(guó)家的南極支出增長(zhǎng)速度就再?zèng)]跟上通貨膨脹的步伐，只有中國(guó)、印度和韓國(guó)仍在大幅增加南極預(yù)算。極地對(duì)中國(guó)的吸引力來自潛在的資源儲(chǔ)備，這也是中國(guó)目前外交政策的一個(gè)主要?jiǎng)恿?。?dāng)然，全球環(huán)境問題日益提上日程，也是對(duì)中國(guó)今后開展全球氣候治理的重大考驗(yàn)。

三、中國(guó)參與極地治理的實(shí)踐與反思

2014年1月7日下午5點(diǎn)50分，雪龍?zhí)柦K于駛出密集浮冰區(qū)，成功突圍。對(duì)俄羅斯紹卡利斯基院士號(hào)進(jìn)行救援是此次雪龍?zhí)柎?duì)陷入險(xiǎn)境的原因，因此俄方高度贊揚(yáng)“中國(guó)方面的努力是國(guó)際合作之典范”。不僅如此，德國(guó)媒體也對(duì)中國(guó)雪龍?zhí)柭男袊?guó)際義務(wù)、不辱使命的科考能力和國(guó)際互助精神進(jìn)行了高度評(píng)價(jià)[5]。

雪龍?zhí)柕膲雅e體現(xiàn)出對(duì)《國(guó)際海上人命安全公約》中所包含的國(guó)際人道主義救助精神的嚴(yán)格踐行，對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際法準(zhǔn)則的恪守，維護(hù)了國(guó)際正義與各國(guó)之間彼此平等的權(quán)利，以及基于和平友好關(guān)系基礎(chǔ)之上的安全合作，有力推動(dòng)了國(guó)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，展現(xiàn)了一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際主義精神。

我們應(yīng)該對(duì)雪龍?zhí)柺录M(jìn)行一些反思。紹卡利斯基號(hào)是科考船，還是游覽船？對(duì)此評(píng)論不一。我們并沒有理由禁止游覽觀光者進(jìn)入南極地區(qū)，而南極也不應(yīng)該僅僅是對(duì)科考人員開放。因此，問題的實(shí)質(zhì)在于，《南極條約》的相關(guān)條款亟待充實(shí)，南極地區(qū)的管理監(jiān)督機(jī)制及旅游規(guī)章急需完善。另外，《南極條約》中的14條條款還沒有完善南極科考隊(duì)員的國(guó)際救援義務(wù)以及國(guó)際救援合作等方面的問題，這是該條約中比較欠缺的部分。

《南極條約》中最為亮麗的一筆是其立場(chǎng)堅(jiān)定地宣稱南極是一片和平之地。

英聯(lián)邦國(guó)家以及法國(guó)、挪威、智利、阿根廷等國(guó)家從20世紀(jì)初以來相繼對(duì)南極地區(qū)提出了領(lǐng)土主權(quán)要求。為此，在1957—1958年國(guó)際地球物理年南極考察活動(dòng)結(jié)束后，從1958年6月起，美國(guó)邀請(qǐng)阿根廷、澳大利亞、比利時(shí)、智利、法國(guó)、日本、新西蘭、挪威、南非、英國(guó)、蘇聯(lián)等一共12個(gè)國(guó)家的代表，經(jīng)過60多次會(huì)議，于1959年12月1日，在華盛頓簽署了凍結(jié)一切領(lǐng)土主張及資源開發(fā)的《南極條約》。該條約于1961年6月23日生效[6]。

《南極條約》在序言中寫道：南極應(yīng)永遠(yuǎn)專為和平目的而使用，不應(yīng)成為國(guó)際紛爭(zhēng)的場(chǎng)所和對(duì)象；認(rèn)識(shí)到在國(guó)際合作下對(duì)南極的科學(xué)調(diào)查，為科學(xué)知識(shí)做出重大貢獻(xiàn)……在南極科學(xué)調(diào)查自由的基礎(chǔ)上繼續(xù)和發(fā)展國(guó)際合作，符合科學(xué)和全人類進(jìn)步的利益；保證南極只用于和平目的和繼續(xù)保持在南極的國(guó)際和睦……促進(jìn)聯(lián)合國(guó)憲章的宗旨和原則[7]。從而使得南極被國(guó)際社會(huì)劃為和平神圣之地。

1964年《保護(hù)南極動(dòng)植物議定措施》、1972年《南極海豹保護(hù)公約》、1980年《南極生物資源保護(hù)公約》以及1988年《南極礦物資源活動(dòng)管理公約》、1991年《南極環(huán)境保護(hù)議定書》（包括“南極動(dòng)植物保護(hù)”“南極廢物處理與管理”“防止海洋污染”“南極特別保護(hù)區(qū)”和“南極環(huán)境評(píng)估”等五個(gè)附屬性文件）等一系列關(guān)于對(duì)南極地區(qū)進(jìn)行合法開發(fā)與有效管理的國(guó)際法律文件相繼誕生，這是經(jīng)過了南極條約協(xié)商國(guó)彼此之間艱難而漫長(zhǎng)的談判過程產(chǎn)生的歷史性成果。

南極研究科學(xué)委員會(huì)、國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)和南極條約組織是三個(gè)管轄南極洲事務(wù)的主要國(guó)際組織。作為民間科研團(tuán)體的南極研究科學(xué)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱SCAR），是附屬于國(guó)際科學(xué)聯(lián)合會(huì)理事會(huì)（ICSU）的一個(gè)多學(xué)科科學(xué)委員會(huì)，也是南極地區(qū)科考科研的國(guó)際最高權(quán)威學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)南極地區(qū)科研計(jì)劃的制定、推動(dòng)、管理。國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)成立于1988年，是各國(guó)管理南極事務(wù)的組織，每年一次集會(huì)，主要致力于提供討論平臺(tái)，使成員國(guó)能及時(shí)、有效、和諧地討論有關(guān)南極的問題并付諸解決。其主要議題有：先進(jìn)的能源資源，在南極水域的航行，垃圾處理技術(shù)，在南極提供醫(yī)療保障、空中保障等。南極條約組織是管理南極事務(wù)的政府間國(guó)際組織。

以上三個(gè)國(guó)際組織，中國(guó)都已經(jīng)獲批加入，中國(guó)已經(jīng)成為對(duì)南極地區(qū)具有重要話語權(quán)的大國(guó)。而完善和健全這幾個(gè)組織的功能和架構(gòu)在未來時(shí)期內(nèi)應(yīng)當(dāng)引起各主要相關(guān)國(guó)家的關(guān)注。《南極條約》成員國(guó)目前共有44個(gè)，包括12個(gè)最初簽署國(guó)，26個(gè)協(xié)商國(guó)。在這些交集中，都有中國(guó)的積極參與。

南極洲目前還是尚未確定主權(quán)的陸地，從而，協(xié)調(diào)、管理和規(guī)范相關(guān)國(guó)家在該地區(qū)的開發(fā)行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)南極地區(qū)的有效合法管理，就要基本遵循《南極條約》的條款?！赌蠘O條約》聲明，對(duì)南極的開發(fā)只能基于和平之目的，而不可以因此產(chǎn)生國(guó)際爭(zhēng)端，更是禁止在南極地區(qū)從事軍事色彩的政治活動(dòng)或部署軍事設(shè)施；并且規(guī)定南極地區(qū)不允許進(jìn)行核試驗(yàn)和處理帶有放射性的核廢料。在此基礎(chǔ)上可以進(jìn)行自由的科學(xué)考察，提倡國(guó)際合作。最后，該條約聲明以南緯60度為管理界限，以此往南方可生效。

因此，今后應(yīng)繼續(xù)完善和充實(shí)《南極條約》相關(guān)條款，使國(guó)際救援行動(dòng)不僅僅出于良知，也更多地出于國(guó)際法律機(jī)制和國(guó)際法基本準(zhǔn)則所體現(xiàn)的一種對(duì)規(guī)則的認(rèn)同，這樣才可以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的開發(fā)與國(guó)際合作。

四、結(jié)語

中國(guó)在極地事務(wù)上所做出的貢獻(xiàn)，為國(guó)際觀察家提供了更好地理解中國(guó)政府參與國(guó)際體系方式的有效途徑。簡(jiǎn)言之，中國(guó)在極地事務(wù)的作為有助于向世界闡明中國(guó)在國(guó)際體系以及全球治理過程中究竟是“不情愿的利益攸關(guān)者”還是會(huì)在自身發(fā)展過程中繼續(xù)支持現(xiàn)行國(guó)際規(guī)范和國(guó)際組織等諸問題。

盡管《南極條約》對(duì)發(fā)展中國(guó)家各項(xiàng)權(quán)利的規(guī)定還存在不公，對(duì)最大的發(fā)展中國(guó)家中國(guó)更是如此，但中國(guó)依然可以從南極目前的治理模式中獲益。目前在南極對(duì)國(guó)家行為的監(jiān)管極其有限。理論上，任何國(guó)家都可以檢查其他國(guó)家的南極基地，但實(shí)際上很少有國(guó)家費(fèi)心去做這件事。此外，大多數(shù)國(guó)家都無視法律要求，沒有公開自己的行為。這種不可問責(zé)、不透明的治理環(huán)境不僅對(duì)于制定規(guī)則的大國(guó)十分有利，對(duì)于中國(guó)同樣如此。也正是出于這個(gè)原因，中國(guó)才會(huì)公開接受現(xiàn)狀，并繼續(xù)追逐自己的利益。中國(guó)政府在南極的表現(xiàn)與在其他國(guó)際組織中的表現(xiàn)類似，盡管目前國(guó)際體系對(duì)于中國(guó)自身利益存在張力，但在一定程度內(nèi)通過現(xiàn)存國(guó)際秩序來尋求自身國(guó)家利益的發(fā)展仍然不失為一個(gè)有效的外交抉擇。

鑒于極地開發(fā)的國(guó)際合作現(xiàn)狀，對(duì)今后中國(guó)展開有效行動(dòng)參與極地開發(fā)與治理的對(duì)策，我們可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)：

第一，由于資源豐富，戰(zhàn)略地位重要，極地地區(qū)越來越成為大國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。雖然受困于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛減少了對(duì)極地的投入，中國(guó)反而加大了在兩極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但是，中國(guó)對(duì)于極地科研項(xiàng)目的投入仍處于落后狀態(tài)。資金短板的突破是極地開發(fā)取得進(jìn)展的關(guān)鍵所在。

第二，中國(guó)在極地事務(wù)上的行為可以令觀察者更好地理解中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的行事風(fēng)格。中國(guó)一方面可以試圖超越現(xiàn)有的管理機(jī)制和全球治理體系，另一方面也可以在現(xiàn)行框架下盡可能地為自己謀利。

第三，中國(guó)既要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行科研開發(fā)領(lǐng)域的投入，也要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心，推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，以應(yīng)對(duì)極地地區(qū)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)之間的沖突。

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[責(zé)任編輯 王艷芳]