跨國高等教育的全球治理

王鑠

摘 要：自上世紀(jì)80年代以來，跨國高等教育作為高等教育國際化戰(zhàn)略的表現(xiàn)形式和重要措施之一，經(jīng)歷了快速多樣的發(fā)展歷程，已經(jīng)具備了相當(dāng)可觀的規(guī)模。但是，跨國高等教育的質(zhì)量問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)同樣為全球的學(xué)習(xí)者所擔(dān)憂，也為各國政府和國際組織帶來了諸多挑戰(zhàn)。因此，開展跨國高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)是當(dāng)下高等教育全球治理的重要議題之一。

關(guān)鍵詞：全球治理；跨國高等教育；質(zhì)量保障；認(rèn)證

自上世紀(jì)末開始，不斷加速的全球化浪潮已經(jīng)成為世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展的宏觀背景和主要影響因素。伴隨國際競爭的加劇、新公共管理主義的盛行以及信息通信技術(shù)的發(fā)展，全球競爭與合作已經(jīng)成為高等教育發(fā)展的顯著趨勢。為應(yīng)對高等教育全球化的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，各國紛紛提出了高等教育國際化戰(zhàn)略。

一、全球化時(shí)代的跨國高等教育

發(fā)展圖景及面臨的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

（一）跨國高等教育的概念界定

作為教育國際化戰(zhàn)略的重要組成部分，跨國高等教育是留學(xué)教育的補(bǔ)充和延伸。20世紀(jì)80年代以來，跨國高等教育迎來了高速發(fā)展的30年。各國政府和國際組織都對跨國高等教育給予了密切關(guān)注和集中研究。全球跨國教育聯(lián)盟（GATE）將跨國教育界定為“在任何形式的教學(xué)或?qū)W習(xí)活動中，學(xué)生所在的國家與為他們提供教育的國家不是一個(gè)國家。這種情況下，要求教學(xué)信息、教學(xué)人員和教學(xué)材料跨越國界”[1]。聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）和歐洲委員會（COE）聯(lián)合制定的《跨國高等教育質(zhì)量保證指南》（Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education）中提出，“跨國教育包括所有類型和模式的高等教育傳輸項(xiàng)目系列課程或教育服務(wù)（包括遠(yuǎn)程教育），接受教育的學(xué)生和提供教育的機(jī)構(gòu)不在同一個(gè)國家。這些項(xiàng)目是某個(gè)國家的教育系統(tǒng)的一部分，而在另一個(gè)不同的國家運(yùn)行，或者獨(dú)立于任何國家教育系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)作”[2]。此外，國際高等教育質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)聯(lián)合會（INQAAHE）以及中國、澳大利亞、英國、新西蘭、德國等國家的教育主管部門和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)分別提出了跨國教育定義，跨國教育概念的內(nèi)涵日益豐富、外延不斷擴(kuò)大，這也體現(xiàn)了跨國教育迅猛的發(fā)展勢頭和良好的發(fā)展前景?！皣纭焙汀傲鲃印笔强鐕逃拍畹暮诵囊亍缡强鐕逃嬖诘幕厩疤?；流動是跨國教育實(shí)施的實(shí)際過程，包括教育項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)、人員的流動。在本文中，跨國高等教育是指教育輸出國將項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)、計(jì)劃、人員、課程等教育資源輸送到接收國，在接收國開展教育活動的教育形態(tài)和教育過程。

（二）跨國高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)今世界，各國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化交往不斷加深，不但促進(jìn)各國在教育事業(yè)發(fā)展上謀求深入合作，更為各國的教育合作和服務(wù)貿(mào)易鋪平了道路，這一點(diǎn)在高等教育方面表現(xiàn)得尤為明顯?？鐕叩冉逃缃褚呀?jīng)成為高等教育國際化的重要組成部分。因?yàn)閮H有部分國家統(tǒng)計(jì)本國（作為輸出國或接收國）的跨國教育發(fā)展情況，而且各國的統(tǒng)計(jì)方法各有側(cè)重，所以全球跨國高等教育的全貌尚無從獲得。然而，從幾個(gè)主要的輸出國和地區(qū)（見表1）以及接收國和地區(qū)（見表2）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們可以對跨國高等教育的發(fā)展進(jìn)行估計(jì)和判斷。

（三）跨國高等教育面臨的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

以上數(shù)據(jù)在一定程度上體現(xiàn)了跨國教育良好的發(fā)展勢頭，但是由于缺乏監(jiān)管和權(quán)威信息，跨國高等教育迅猛發(fā)展的背后卻隱藏著嚴(yán)重的質(zhì)量危機(jī)。第一，隨著跨國高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)張和類型的日益多樣，在數(shù)以萬計(jì)的項(xiàng)目和提供者中夾雜著一定數(shù)量的“文憑工廠”，這些“文憑工廠”一般以營利為目的，有可能向?qū)W生授予未經(jīng)認(rèn)可的文憑，給學(xué)生和雇主造成損失。第二，跨國教育的發(fā)展態(tài)勢客觀上反映了對跨國教育項(xiàng)目、計(jì)劃的巨大需求和潛在市場，在經(jīng)濟(jì)利益的推動下，勢必將刺激更多的教育提供者投身跨國教育市場。巨大需求和經(jīng)濟(jì)利益極有可能帶來跨國教育項(xiàng)目、計(jì)劃的質(zhì)量滑坡。第三，面對數(shù)量龐大的跨國教育提供者，以及教育項(xiàng)目、計(jì)劃等，學(xué)生需要自行辨別和選擇。誤導(dǎo)性信息的泛濫給學(xué)生選擇優(yōu)質(zhì)跨國教育資源帶來了巨大困擾。

跨國教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的存在主要是由于跨國教育提供者與學(xué)生間存在著信息的不對稱，這種不對稱源于政府在跨國教育質(zhì)量保障和認(rèn)證上的責(zé)任不明確，大多數(shù)國家尚未建立跨國教育質(zhì)量監(jiān)管體系或該體系仍處于起步階段，而且許多國家尚未將跨國高等教育的質(zhì)量置于高等教育質(zhì)量保障體系之中。官方權(quán)威信息的缺失和大量誤導(dǎo)信息的存在增加了學(xué)生選擇高質(zhì)量跨國教育項(xiàng)目的難度，也為跨國教育的健康發(fā)展制造了障礙。為了給跨國教育提供良好的發(fā)展環(huán)境，保障跨國教育的健康發(fā)展，一些國家、地區(qū)和國際組織已經(jīng)啟動了跨國教育質(zhì)量保障工作。

二、全球治理的理念

與跨國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

20世紀(jì)80年代以來，隨著全球化進(jìn)程的深入，“治理”概念在理論和實(shí)踐層面都得到了很多關(guān)注，學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)和國際組織紛紛提出了關(guān)于治理的不同定義。同時(shí)，治理理念與全球化進(jìn)程逐漸融合，形成了全球治理的概念和理論。

英國學(xué)者格里·斯托克（Gerry Stoker）在梳理各種關(guān)于治理的概念的基礎(chǔ)上，提出了治理的五維論點(diǎn)。第一，治理出自政府但又不限于政府的一套社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。第二，治理明確指出在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)。第三，治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴。第四，治理是行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治。第五，治理認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威。政府可以動用新的工具和技術(shù)來控制和指引，而政府的能力和責(zé)任均在于此。[5]

盡管斯托克的治理理論是從國家治理層面提出的，但其理論觀點(diǎn)對于理解和解決全球性問題之時(shí)同樣具有解釋力和建設(shè)性?？鐕叩冉逃墙逃龂H化的重要體現(xiàn)，其潛在風(fēng)險(xiǎn)也是世界各國共同面對的難題，斯托克的治理理論對此提供了適切性的理論解釋。第一，各國政府應(yīng)在應(yīng)對跨國高等教育風(fēng)險(xiǎn)中分擔(dān)治理責(zé)任，非政府組織、國際組織也能夠并且應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第二，跨國高等教育超越國家界限，需要國家間開展合作、共同承擔(dān)責(zé)任，且責(zé)任往往無法明確劃分。第三，跨國高等教育不僅是國家間的教育合作，也是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作，僅靠教育機(jī)構(gòu)的努力無法滿足跨國高等教育的發(fā)展需要，需要各個(gè)社會公共機(jī)構(gòu)，甚至公共機(jī)構(gòu)與私營機(jī)構(gòu)的相互合作。第四，針對跨國高等教育的治理應(yīng)在保證各國利益、符合各國法律的框架內(nèi)保證跨國高等教育提供者的自治權(quán)。第五，針對跨國高等教育的治理和風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)建立新的治理機(jī)制，而非借助傳統(tǒng)的政府命令手段?？偠灾鐕叩冉逃鳛槿蚧M(jìn)程中的新興領(lǐng)域，其質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對需要在國家和國際層面開展治理合作，并且充分保障教育提供者的自治權(quán)利。

三、多層次跨國高等教育質(zhì)量保障

及認(rèn)證體系的構(gòu)建與發(fā)展

為了應(yīng)對跨國高等教育質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，世界各國政府部門、教育機(jī)構(gòu)和國際組織紛紛開展專題調(diào)研和改革實(shí)踐，并達(dá)成了一定共識，即高等教育機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的質(zhì)量保障和認(rèn)證、對個(gè)人獲得文憑的學(xué)術(shù)認(rèn)可和職業(yè)認(rèn)可是保證跨國高等教育質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。鑒于高等教育機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的質(zhì)量保障是跨國高等教育質(zhì)量的根本，是文憑認(rèn)可（學(xué)術(shù)的/職業(yè)的）的前提，本文主要探討跨國高等教育質(zhì)量保障及認(rèn)證的做法和經(jīng)驗(yàn)。

（一）跨國高等教育質(zhì)量保障：高等學(xué)校和項(xiàng)目提供者的基本責(zé)任

高等學(xué)校和類型多樣的高等教育項(xiàng)目與課程計(jì)劃提供者是跨國高等教育最主要的責(zé)任主體，他們在跨國高等教育課程、項(xiàng)目、計(jì)劃實(shí)施過程中的教師選派、課程設(shè)計(jì)、教學(xué)方法及考核方式等方面的理念和做法直接影響跨國高等教育的質(zhì)量和效果。如果不能充分調(diào)動起教育機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量教育服務(wù)的積極性，任何質(zhì)量控制和學(xué)生保護(hù)機(jī)制的效果都將大打折扣[6]。在教育全球化的時(shí)代背景下，高校和其他高等教育機(jī)構(gòu)面臨著前所未有的競爭壓力和挑戰(zhàn)，質(zhì)量是生命線的論斷越發(fā)具有說服力。跨國高等教育提供者有充足的動力提供高質(zhì)量的跨國高等教育，質(zhì)量將成為其在未來全球性教育市場得以立足的金字招牌。

（二）跨國高等教育質(zhì)量的宏觀保障：國家質(zhì)量監(jiān)管框架的構(gòu)建

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）首次將服務(wù)貿(mào)易列入國際貿(mào)易協(xié)定，教育是GATS的12個(gè)行業(yè)部門之一。GATS跨境支付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動四種服務(wù)模式為跨國高等教育的人員、項(xiàng)目、提供者和課程計(jì)劃的流動搭建了橋梁。盡管如此，質(zhì)量是跨國高等教育持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，這不僅需要跨國教育提供者提升服務(wù)水平，更需要國家層面有針對性的質(zhì)量監(jiān)管框架和認(rèn)證機(jī)制的構(gòu)建?？鐕叩冉逃切屡d的國際服務(wù)貿(mào)易類型，需要提供國和接收國各負(fù)其責(zé)并積極合作。

1. 接收國的視角

從接收國角度來看，建立跨國高等教育質(zhì)量監(jiān)管框架是必不可少的。由于跨國高等教育接收國主要是教育發(fā)展水平相對落后的國家，這些國家大多尚未建立完備的國家層面的高等教育質(zhì)量保障體系，少數(shù)建立了高等教育質(zhì)量保障體系的國家在跨國高等教育質(zhì)量保障方面仍然缺乏經(jīng)驗(yàn)。目前，跨國教育接收國的普遍做法是制定針對跨國教育活動的專門法律監(jiān)管條例。

接收國的質(zhì)量監(jiān)管框架建立在各國不同的政治經(jīng)濟(jì)、管理文化環(huán)境下，資源投入和監(jiān)管目的同樣存在較大差異，因此，各接收國的跨國教育質(zhì)量監(jiān)管框架建設(shè)表現(xiàn)出不同特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在對跨國教育提供者和項(xiàng)目、課程管理的嚴(yán)格程度上?！罢J(rèn)證”是嚴(yán)格管理的主要方式，這種管理方式通過制定學(xué)術(shù)要求和其他要求來加強(qiáng)對跨國高等教育的管理?！霸S可”和“登記”制度是寬松管理的主要方式，對跨國教育提供者、項(xiàng)目、計(jì)劃等要求較低。從各接收國和地區(qū)的跨國高等教育的質(zhì)量監(jiān)管來看，中國大陸是監(jiān)管相對嚴(yán)格的代表，中國香港和馬來西亞的監(jiān)管則相對寬松（見表3）。

2. 輸出國的視角

相較于接收國，輸出國一般來自教育發(fā)達(dá)國家，這些國家一般都擁有健全的高等教育質(zhì)量保障體系。但是，跨國高等教育是新生事物且發(fā)展迅猛，絕大多數(shù)輸出國的高等教育質(zhì)量保障體系無法完全監(jiān)管跨國高等教育，甚至不具備監(jiān)管跨國高等教育的能力。由于跨國高等教育項(xiàng)目、課程質(zhì)量關(guān)乎輸出國高等教育質(zhì)量和國際形象，近年來各輸出國以本國高等教育質(zhì)量保障體系為基礎(chǔ)，嘗試開展針對跨國高等教育的質(zhì)量保障工作。從目前的工作進(jìn)展來看，各主要輸出國仍然將跨國高等教育質(zhì)量保障作為本國高等教育質(zhì)量保障工作的組成部分，尚未針對高等教育的輸出成立專門部門或頒布專門法律法規(guī)。

跨國高等教育質(zhì)量保障一般依托大學(xué)的自我認(rèn)證或獨(dú)立的非營利機(jī)構(gòu)的外部認(rèn)證，如英國的高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)（Quality Assurance Agency，QAA）、澳大利亞大學(xué)質(zhì)量署（Australian Universities Quality Agency，AUQA）和美國類型多樣的私立認(rèn)證機(jī)構(gòu)。

為了規(guī)范跨國高等教育發(fā)展、保證跨國教育質(zhì)量，輸出國各級政府以及質(zhì)量保障和認(rèn)證機(jī)構(gòu)一般采用出臺強(qiáng)制性的管理?xiàng)l例（如澳大利亞政府頒布的《海外學(xué)生教育服務(wù)法（2000年）》（Education Services for Overseas Students Act 2000）或指導(dǎo)性的行動指南的方式，為跨國教育活動提供質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)建議。

綜上所述，盡管跨國高等教育在近20年內(nèi)得到了大幅發(fā)展，但由于國際上尚未對跨國教育的內(nèi)涵和外延的認(rèn)識達(dá)成一致，加之各國高等教育質(zhì)量保障模式千差萬別，無論是輸出國還是接收國均無法單方面制定跨國高等教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)已出臺的關(guān)于跨國高等教育質(zhì)量保障條例、法規(guī)和指南更多的是從宏觀層面對跨國高等教育提供者、項(xiàng)目、課程等因素進(jìn)行原則性規(guī)定。這些努力在一定程度上有助于跨國高等教育的規(guī)范化發(fā)展，但是很難應(yīng)用到具體的跨國教育實(shí)踐中。

（三）跨國高等教育質(zhì)量保障與認(rèn)證的國際和區(qū)域合作

從跨國高等教育質(zhì)量保障和認(rèn)證的發(fā)展來看，國家層面的質(zhì)量保障和認(rèn)證仍然是唯一具有法律效力的質(zhì)量保障機(jī)制，并且通常由輸出國的質(zhì)量保障和認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由于跨國高等教育涉及輸出國和接收國雙方的教育體制和利益訴求，輸出國或接收國單方面的努力都無法得到跨國教育最優(yōu)化的結(jié)果，只有針對跨國高等教育開展國際乃至區(qū)域性、全球性的合作，并充分發(fā)揮相關(guān)國際組織的作用，才能既保證跨國高等教育項(xiàng)目的質(zhì)量，又兼顧不同國家的語言、文化等多方面的需求。

1. 跨國高等教育質(zhì)量保障和認(rèn)證的國際合作

一方面，20世紀(jì)80年代以來，世界各國形成了風(fēng)格各異的高等教育質(zhì)量保障體系（仍有部分國家尚不具備系統(tǒng)化的高等教育質(zhì)量保障機(jī)制），質(zhì)量保障理念和方法的差異給各國開展相關(guān)合作帶來了較大障礙。另一方面，一些國家由于擔(dān)心本國高等教育質(zhì)量在國際比較中處于劣勢地位而消極應(yīng)對，甚至明確反對由來已久的建設(shè)國際性高等教育質(zhì)量保障機(jī)制的提議。

相較于傳統(tǒng)高等教育，針對跨國高等教育的質(zhì)量保障和認(rèn)證的發(fā)展更欠成熟，只有個(gè)別國家在這方面開展了國際合作，但這種合作往往是建立在國家高等教育質(zhì)量保障體系發(fā)展不平衡基礎(chǔ)上的，英國和美國這兩個(gè)高等教育質(zhì)量保障體系比較完善的國家是重要的合作對象。英國高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)與其跨國高等教育接收國的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)保持合作，向接收國推介制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評估方法的成功經(jīng)驗(yàn)。美國的高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)除了為本國跨國高等教育機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目提供認(rèn)證外，經(jīng)常因其良好的聲譽(yù)被邀請為其他國家的跨國高等教育機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目提供認(rèn)證。

除了“強(qiáng)-弱”合作外，歐洲一些國家早在上世紀(jì)末就曾嘗試建立區(qū)域性的國際高等教育質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)。1999年，由來自比利時(shí)弗蘭德、荷蘭和德國的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)合作創(chuàng)建了實(shí)體性的跨國高等教育質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)，并且共同開發(fā)了較為成熟的質(zhì)量評估方法，成立專家評審小組。北歐的丹麥和芬蘭也進(jìn)行過類似的嘗試。

2. 跨國高等教育質(zhì)量保障和認(rèn)證的區(qū)域和全球合作

隨著經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷深入，世界各國在多方面的區(qū)域合作和全球合作不斷加深。在跨國高等教育質(zhì)量保障國際合作的基礎(chǔ)上，不同區(qū)域范圍和全球性的合作日益成為跨國高等教育質(zhì)量保障的新亮點(diǎn)。

（1） 組建高等教育質(zhì)量保障國際協(xié)會

上世紀(jì)末以來，面對世界高等教育風(fēng)起云涌的發(fā)展形勢，世界性、區(qū)域性的高等教育質(zhì)量保障協(xié)會陸續(xù)成立，其成員包括接受政府資助或獨(dú)立的高等教育質(zhì)量保障和認(rèn)證機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，國際性的高等教育質(zhì)量保障協(xié)會種類繁多、規(guī)模各異，其中規(guī)模較大的有國際高等教育質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)聯(lián)合會（INQAAHE）、歐洲高等教育品質(zhì)保證協(xié)會（ENQA）、亞太地區(qū)高等教育質(zhì)量保障組織（APQN）、非洲質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)聯(lián)合會（AFQN）等。這些高等教育質(zhì)量保障協(xié)會主要致力于開展關(guān)于高等教育質(zhì)量評估，理論研究和實(shí)踐研究，為成員單位的質(zhì)量保障實(shí)踐提供意見和建議，為成員單位提供溝通和交流平臺。隨著跨國高等教育的快速發(fā)展，跨國高等教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評估辦法及相關(guān)政策問題已經(jīng)成為國際高等教育質(zhì)量保障協(xié)會的重要議題。

（2） 聯(lián)合制定跨國高等教育質(zhì)量保障指南

聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織聯(lián)合制定的《跨境高等教育質(zhì)量指南》的前言明確提出，該指南的宗旨是保護(hù)學(xué)生和其他利益相關(guān)者免受低質(zhì)量的跨國教育項(xiàng)目和聲譽(yù)惡劣的教育機(jī)構(gòu)的影響，保持跨境高等教育的持續(xù)健康發(fā)展，從而不斷滿足人們的社會、經(jīng)濟(jì)和文化需求。基于相同的目的和宗旨，聯(lián)合國教科文組織和亞太地區(qū)高等教育質(zhì)量保障組織共同開發(fā)了《跨境教育規(guī)范管理框架的工具包》，歐洲高等教育品質(zhì)保證協(xié)會制定了《跨國高等教育質(zhì)量保證》（Quality Assurancein Transnational Higher Education），世界銀行和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織聯(lián)合制定了《跨境高等教育：能力建設(shè)的道路》。這些行動指南和發(fā)展報(bào)告總結(jié)了全球跨國高等教育的最新發(fā)展情況，為各國跨國高等教育質(zhì)量保障和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、方法的發(fā)展提供了參考依據(jù)，有助于增進(jìn)國際和區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系的相互了解和交流合作。

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編輯 郭偉 校對 許方舟