鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)存在哪些法治難點(diǎn)

魏莼

【摘要】鄉(xiāng)村觀光是依托于農(nóng)業(yè)而發(fā)展起來的旅游業(yè)，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)是一種富有綜合性的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，兩種行業(yè)都有自己的主管部門，在國家法律和政策規(guī)定上有所不同，融合發(fā)展存在一些法律難點(diǎn)，為了更好地適用政策法規(guī)、改善滯后的法律狀況，必須提出應(yīng)對鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)中法律難點(diǎn)問題的根本之策，補(bǔ)強(qiáng)法律層面的短板和不足，給鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)提供法律保障。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè) 法律難點(diǎn) 破解 【中圖分類號】D922 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來，國家對農(nóng)村的發(fā)展給予了很多政策支持，制定了針對農(nóng)村的多種法律，用以規(guī)范農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化秩序，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的順暢發(fā)展。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的背景下，鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)是農(nóng)村屈指可數(shù)的一個有效增長點(diǎn)。然而，對于既屬于農(nóng)業(yè)，又屬于旅游業(yè)的鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)來說，在法律層面上還存在看似應(yīng)當(dāng)由法律調(diào)整但法律又不能或不便做出調(diào)整的交叉點(diǎn)和難辦點(diǎn)，因此分析當(dāng)前鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的法治難點(diǎn)，尋找破解問題的方法，已經(jīng)成為一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。

鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)中存在的法治難點(diǎn)

鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)法律規(guī)范不清，致使鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展存在無序性。我國鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)現(xiàn)在正處于探索發(fā)展階段，各地沒有也不能照搬現(xiàn)成的發(fā)展模式，目前在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)方面沒有一個科學(xué)完整的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。究竟要如何開發(fā)、如何配套、如何才能在兼顧農(nóng)業(yè)的同時又能發(fā)展好旅游，不同的地方是否需要有不同的標(biāo)準(zhǔn)、提供不同的服務(wù)，這都是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范問題。而觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營、管理方面與旅游業(yè)銜接較弱。鄉(xiāng)村觀光旅游是依托于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)生的一項(xiàng)新生事物，農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)分屬不同產(chǎn)業(yè)，受現(xiàn)有法律約束范圍限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歸農(nóng)業(yè)部門管、旅游經(jīng)營歸旅游部門管，而具有農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)雙重屬性的鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)要涉及農(nóng)業(yè)、旅游、林業(yè)、土地、水利、環(huán)保等多方面，由于沒有明確的法律規(guī)范，致使鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)在項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)施工、竣工驗(yàn)收、經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)監(jiān)管缺位或缺失，造成鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)設(shè)計(jì)出現(xiàn)雷同、功能不配套、布局不合理、粗放經(jīng)營等問題，使得農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展存在一定的盲目性和無序性。

鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的雙重屬性，使其遭遇“有法難依”的窘境。農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)在各自法律的規(guī)范下而實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)營，但鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)既涉及農(nóng)業(yè)，又涉及旅游業(yè)，其雙重屬性的存在使得法律在規(guī)范、制約、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)有些力不能及，縱觀鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，即使“有法可依”也常常遭遇“有法難依”的困境。首先，“知法不全”是面向鄉(xiāng)村大眾層面亟需解決的問題，有些鄉(xiāng)村觀光處于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，村民法律意識淡薄，對旅游法的條款缺乏深入了解，在遭遇糾紛時不依法解決，更不懂地運(yùn)用法律維護(hù)自己權(quán)益；其次，“執(zhí)法不嚴(yán)”也突顯出鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)在執(zhí)法主體上存在的缺陷，農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)都有執(zhí)法隊(duì)伍，但鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)在發(fā)展中卻出現(xiàn)執(zhí)法主體不明、執(zhí)法力度不夠等情況。“令出多門”導(dǎo)致一些問題互相推諉，更有部分鄉(xiāng)村出于地方利益保護(hù)，縱容違法行為的存在；再者，“用法不精”也是鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的雙重屬性帶來的“頑疾”，對鄉(xiāng)村觀光中的一些具體事務(wù)缺乏針對性的對策，執(zhí)法籠統(tǒng)草率，僅僅治標(biāo)，未能治本，常態(tài)監(jiān)管名有而實(shí)不至，致使違法行為屢屢死灰復(fù)燃，制約鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

部分法律缺位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)、旅游特色弱化。從目前的實(shí)際情況看，多數(shù)鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是農(nóng)民自發(fā)地發(fā)展起來的，他們的視野局限在本村、本鄉(xiāng)之內(nèi)，宏觀上缺乏科學(xué)規(guī)劃和市場調(diào)查，加之部分法律缺位，立法機(jī)制幾乎空白，自然無法規(guī)范開發(fā)經(jīng)營行為，就出現(xiàn)了鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、由爭奪資金而引起的無序競爭和惡性競爭等問題。以鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)土地使用為例，土地對于農(nóng)民來說只是用來種糧食，在遵守《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》承包土地不私自進(jìn)行買賣的法規(guī)的前提下，其他的可以自主調(diào)整，為達(dá)到盈利目的，鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)使用的土地許多被非法濫用了，在大片良田沃土的觀光農(nóng)園內(nèi)，挖開一片地，蓋個小賣部，既能賺錢，又方便游客需要。大片土地被休閑娛樂、住宿、停車和交通等非農(nóng)設(shè)施占用。這樣一來，在旅游淡季，非農(nóng)設(shè)施影響耕種、農(nóng)業(yè)園慘淡經(jīng)營、農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)；由于缺乏法制監(jiān)管，部分觀光農(nóng)業(yè)大興土木、過分依賴非自然技術(shù)手段，又破壞了農(nóng)業(yè)田園應(yīng)有的恬靜、質(zhì)樸、自然的風(fēng)光、造成鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)區(qū)域特色缺失，缺乏吸引力。

鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)法治難點(diǎn)的破解之道

事實(shí)上，鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)既要從旅游角度認(rèn)識，也要從農(nóng)業(yè)發(fā)展的方式上來認(rèn)識。農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)兩種產(chǎn)業(yè)互融共存，在保持鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)基本形態(tài)的同時，也保護(hù)了鄉(xiāng)村風(fēng)貌、增強(qiáng)了城鄉(xiāng)互動。因此，針對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)存在的法律難點(diǎn)，有必要研究其破解之道，促進(jìn)鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展。

首先，加快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)體系，做到權(quán)責(zé)明確。各地區(qū)、各有關(guān)部門要提高對鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)雙重屬性的認(rèn)識，強(qiáng)化發(fā)展觀光旅游和融合性產(chǎn)業(yè)的觀念，把鄉(xiāng)村觀光旅游作為農(nóng)業(yè)發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)加以培育和重點(diǎn)扶持，把鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)旅游項(xiàng)目建設(shè)納入到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中去，制定適用于鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)體系，積極引導(dǎo)，編制和調(diào)整鄉(xiāng)村觀光項(xiàng)目規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃等，通過統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，消除兩種產(chǎn)業(yè)之間的隨意性、盲目性和無序性。充分考慮鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，抓緊鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)的綜合立法，消除法律沖突，實(shí)現(xiàn)功能配套，對于觀光旅游市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源保護(hù)、開發(fā)項(xiàng)目從業(yè)規(guī)范等專項(xiàng)法規(guī)加快制定，使相關(guān)法律法規(guī)日益完善，消除推諉塞責(zé)漏洞，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的粗放經(jīng)營模式。

其次，構(gòu)筑依法辦事的人文環(huán)境，做到法之必行。在推行社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，大量財政資金伴隨著各種強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)等優(yōu)惠政策流入農(nóng)村地區(qū)，加上鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)潛在的巨大市場前景，吸引了更多社會資本注入，為發(fā)展鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)提供了良好條件。然而，農(nóng)業(yè)與旅游屬于兩個不同產(chǎn)業(yè)，其最大的區(qū)別是，一個要解決人們的溫飽問題，一個是滿足人們的精神需求。因此，在客觀上就要求二者和諧統(tǒng)一、規(guī)范有序。鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)遵守法律規(guī)范、有法必依才是其發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會前提。在這種客觀情形下，構(gòu)筑依法辦事的人文環(huán)境、促進(jìn)法律的推行和適用是非常必要的。一要切實(shí)做好新形勢下的法制宣傳教育工作，引導(dǎo)村民知法懂法，將依法辦事貫穿于整個鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營的整個過程中，端正思想，徹底摒棄錯誤觀念，切實(shí)做到“依法辦事”；二要對現(xiàn)行執(zhí)法機(jī)關(guān)的管理體制加以改革，使其不斷完善，對鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的執(zhí)法主體加以明確，從而堵塞管理漏洞，使“執(zhí)法不規(guī)范”行為得到有效遏制；三要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門、機(jī)關(guān)、干部以身作則、法之必行，自覺遵守和維護(hù)國家法律，給鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展領(lǐng)好隊(duì)、帶好頭，防止鄉(xiāng)村違法行為出現(xiàn)。

最后，重新修訂相關(guān)法律章程，做到內(nèi)化于心、外化于行。鑒于我國耕地在城市化進(jìn)程中被大量占用，糧食自給率明顯下降，鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)要盡量不占用糧食生產(chǎn)用地，積極利用荒坡、荒地、荒灘、荒水等非耕地資源發(fā)展鄉(xiāng)村觀光旅游。2014年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中提到：“在符合規(guī)劃和用地管制的前提下，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法以集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入股聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同開辦旅游企業(yè)?！币虼?，為促進(jìn)農(nóng)村觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)行的一些土地登記、土地定級估價和土地用途分類等有關(guān)土地的法律章程應(yīng)該進(jìn)行重新修訂，使之適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)村觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。隨著土地使用制度改革的深入，在不占用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的前提下，制定和修訂土地使用法規(guī)，使之既有利于糧食、蔬菜生產(chǎn)用地的保護(hù)，又有利于鄉(xiāng)村觀光旅游業(yè)的發(fā)展。同時，還可以考慮制定國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)格式的《農(nóng)村土地使用管理辦法》和農(nóng)村土地管理規(guī)程，使鄉(xiāng)村土地管理工作更加科學(xué)規(guī)范。

（作者為中共張家口市委黨校副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①吳天琪：《我國觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的問題及對策》，《山東農(nóng)業(yè)》 ，2002年第9期。

責(zé)編/潘麗莉 宋睿宸（見習(xí)）

美編/王夢雅（見習(xí)）