低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系研究

魏云海+郭珊珊+董淑玲

摘要：本文從低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)際需求出發(fā)，基于不同指標(biāo)的功能定位，研究提出了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)發(fā)展引導(dǎo)、質(zhì)量評價和績效評價指標(biāo)體系，分別用于科學(xué)引領(lǐng)低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，客觀評價小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)建設(shè)水平和質(zhì)量以及準(zhǔn)確評估小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)建設(shè)過程中資金使用效益，從而構(gòu)建了包括“建設(shè)—評價-績效考核”等全過程的低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)指標(biāo)體系，以指導(dǎo)低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐，提高小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)建設(shè)質(zhì)量和效益。

關(guān)鍵詞：低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)；發(fā)展引導(dǎo)；質(zhì)量評價；績效評價；指標(biāo)體系

中圖分類號：F299；X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2016.04.008

1 引 言

小城鎮(zhèn)被稱為“城之尾、鄉(xiāng)之首”，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起著重要的橋梁和紐帶作用，也是城鎮(zhèn)體系的重要環(huán)節(jié)。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市消耗了大約85%的資源、能源并排放了等比例的污染物和溫室氣體。國家發(fā)改委（2015）提出了“創(chuàng)新、綠色、智慧、人文”的新型城鎮(zhèn)建設(shè)方向。低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)是介于城市與鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟(jì)社會高效綜合體，不但為區(qū)域城市提供生態(tài)產(chǎn)品，還是廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有較強(qiáng)的示范帶動作用。低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)如何建設(shè)？目前尚沒有統(tǒng)一答案，但有一點(diǎn)共識，發(fā)展低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)首先要對其建設(shè)管理的指標(biāo)體系進(jìn)行研究，通過構(gòu)建全面系統(tǒng)、功能互補(bǔ)、有機(jī)銜接、密切配合的指標(biāo)體系來引領(lǐng)和指導(dǎo)建設(shè)實(shí)踐，是小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)發(fā)展的必經(jīng)之路。

2 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵和模式

對于低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵和發(fā)展模式，學(xué)術(shù)界尚未形成一致觀點(diǎn)。俞今[1]（2011） 以開化縣華埠鎮(zhèn)為例研究了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵問題，提出低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的基本特征為循環(huán)共生性、高效經(jīng)濟(jì)性、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性、和諧宜居性。歐陽懷東等[2]（2013）提出了包括社會經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃管理、設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等7大類35項(xiàng)共62個指標(biāo)構(gòu)成的低碳綠色生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。程炎焱[3]（2014）從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)規(guī)劃、低碳建筑、低碳生活方式等四方面提出了“四位一體”的低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)管理模式。周頻[4]（2015）認(rèn)為低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的建設(shè)重點(diǎn)在于在于技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，要從城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活、交通、社會等各層面實(shí)現(xiàn)低碳排放。筆者認(rèn)為，低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)本質(zhì)上屬于生態(tài)小城鎮(zhèn)的范疇，是生態(tài)小城鎮(zhèn)的必然要求，其對生態(tài)小城鎮(zhèn)的追求，是從節(jié)能減排及緩解資源環(huán)境壓力的角度展開并深入的，對生態(tài)小城鎮(zhèn)的其他特征（如和諧共生、循環(huán)利用等）并非忽略，而是在減少碳排放的基礎(chǔ)上加以重新整合，低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)是將低碳目標(biāo)與生態(tài)理念相融合，實(shí)現(xiàn)“人-小城鎮(zhèn)-自然環(huán)境”和諧共生的復(fù)合人居系統(tǒng)。

國內(nèi)外有不少低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的典型范例。丹麥凱隆堡（Kalundborg）以建設(shè)生態(tài)工業(yè)園為突破，建成世界上第一個生態(tài)工業(yè)園，它的主要生產(chǎn)模式是某企業(yè)的副產(chǎn)品或廢棄物作為另一企業(yè)的生產(chǎn)原料重新投入生產(chǎn)，形成環(huán)環(huán)相扣的產(chǎn)業(yè)鏈條。日本北九州生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)的核心是建立以“3R”為導(dǎo)向的控制指標(biāo)，即減排（reduce）、循環(huán)利用（recycle）和再利用（reuse）指標(biāo)，地方政府通過提供循環(huán)經(jīng)濟(jì)所需的基礎(chǔ)設(shè)施、資金和人力資源，鼓勵企業(yè)、商業(yè)、消費(fèi)者以及本地居民之間通力協(xié)作，從而建立起物質(zhì)循環(huán)利用的生產(chǎn)生活模式，實(shí)現(xiàn)零廢棄物排放。北京長辛店生態(tài)城作為北京首個低碳社區(qū)示范項(xiàng)目，制定了包括節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)約材料、可再生水回用等在內(nèi)的19項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，通過指標(biāo)引領(lǐng)和控制，其綠地率超過50%，生活垃圾實(shí)現(xiàn)100%分類，二氧化碳排放量比常規(guī)小區(qū)減少50%以上。上述案例啟示我們，理念超前、功能互補(bǔ)、銜接配合、科學(xué)系統(tǒng)的低碳生態(tài)指標(biāo)體系是低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)的必要前提和重要基礎(chǔ)，通過低碳生態(tài)指標(biāo)體系引領(lǐng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，是低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)發(fā)展的必經(jīng)之路。

3 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)指標(biāo)體系的功能

構(gòu)建指標(biāo)體系的前提是明確指標(biāo)的功能與定位，必須根據(jù)不同功能定位建立相應(yīng)的指標(biāo)體系。低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的指標(biāo)體系主要應(yīng)具備三大功能：一是指導(dǎo)引領(lǐng)功能。構(gòu)建低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)發(fā)展引導(dǎo)性指標(biāo)體系，明確低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)和方向，形成推進(jìn)措施和實(shí)施方法。二是監(jiān)督評價功能。構(gòu)建低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)質(zhì)量評價指標(biāo)體系，對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)督評價，發(fā)揮監(jiān)督和糾偏作用，確保低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)順利推進(jìn)。三是績效考核功能。構(gòu)建低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)績效考核指標(biāo)體系，科學(xué)衡量工作實(shí)際成效，提高投入資金使用效益，總結(jié)低碳生態(tài)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立相應(yīng)的糾錯機(jī)制，見下圖。

4 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)指標(biāo)體系的構(gòu)建

按照上述三類功能，分別構(gòu)建低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)管理的發(fā)展引導(dǎo)性指標(biāo)體系、質(zhì)量評價指標(biāo)體系和績效評價指標(biāo)體系。

4.1 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)發(fā)展引導(dǎo)性指標(biāo)體系

長期以來，國內(nèi)外一些城市非常重視指標(biāo)體系對城市建設(shè)的導(dǎo)向和評價作用，并針對不同目標(biāo)設(shè)計(jì)了不同內(nèi)容和層次的指標(biāo)體系，參考國內(nèi)外生態(tài)城市、低碳城市、綠色城市、低碳小城鎮(zhèn)、生態(tài)村鎮(zhèn)等指標(biāo)體系相關(guān)成果，將已有指標(biāo)體系成果中出現(xiàn)的指標(biāo)分類羅列，并將其中重復(fù)、相近的指標(biāo)進(jìn)行排除，同時，結(jié)合工作實(shí)際和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可得性，經(jīng)過指標(biāo)調(diào)整、重組和排列優(yōu)化，形成了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的發(fā)展引導(dǎo)性指標(biāo)體系，如表1所示。

根據(jù)系統(tǒng)目標(biāo)層要求和核心引導(dǎo)指標(biāo)內(nèi)涵，建立了反映和指導(dǎo)實(shí)踐的支撐層指標(biāo)體系。以第2項(xiàng)資源綜合利用率指標(biāo)為例，建設(shè)低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)必然要求提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率，因此，將農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)、有效灌溉面積比重、節(jié)水灌溉普及率等指標(biāo)作為其支撐指標(biāo)?？傮w來看，引導(dǎo)指標(biāo)的設(shè)置避免了指標(biāo)過多導(dǎo)致重點(diǎn)不突出的問題，突出了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的本質(zhì)內(nèi)涵和內(nèi)在要求，抓住了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)的核心和關(guān)鍵，支撐指標(biāo)體系的建立，是對引導(dǎo)指標(biāo)體系的深化和延伸，為實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)指標(biāo)的發(fā)展目標(biāo)提供具體路徑，增強(qiáng)了實(shí)踐指導(dǎo)性。

4.2 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)質(zhì)量評價指標(biāo)體系

發(fā)展引導(dǎo)性指標(biāo)體系對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性，但如何科學(xué)評價小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)發(fā)展水平和質(zhì)量，顯然引導(dǎo)性指標(biāo)體系并不具備這一功能。從指標(biāo)設(shè)置上來看，發(fā)展引導(dǎo)性指標(biāo)體系的部分指標(biāo)是路徑性指標(biāo)，而非評價性指標(biāo)。如能源使用效率，對同一小城鎮(zhèn)來講，提高能源使用效率顯然會降低碳排放，但不同的小城鎮(zhèn)由于能源結(jié)構(gòu)不同，在能源使用效率相同的情況下，碳排放差異可能較大。再如人均建設(shè)用地面積，對同一小城鎮(zhèn)而言，集約節(jié)約使用土地，降低人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的應(yīng)有之義，但由于小城鎮(zhèn)在用地規(guī)模、空間布局等方面差異較大，相同人均建設(shè)用地面積可能對應(yīng)截然不同的碳排放水平。因此，用這些指標(biāo)進(jìn)行小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)發(fā)展水平評價顯然有失公允，有必要在區(qū)分路徑性指標(biāo)和水平性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，依據(jù)水平性指標(biāo)構(gòu)建低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)質(zhì)量評價指標(biāo)體系。

質(zhì)量評價指標(biāo)的選取要遵循幾個原則。一是科學(xué)性，要在深入研究低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)科學(xué)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分評價性指標(biāo)和路徑性指標(biāo)，避免因指標(biāo)屬性差異影響評價的科學(xué)性。二是代表性，要在兼顧全面性的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)篩選反映低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)的核心指標(biāo)，并將反映地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源利用特點(diǎn)的相關(guān)指標(biāo)納入評價體系中，同時，要保證評價指標(biāo)相互獨(dú)立，避免多重共線性。三是可操作性，學(xué)術(shù)界設(shè)計(jì)的一些指標(biāo)具有較強(qiáng)的先進(jìn)性和高級性，然而受統(tǒng)計(jì)制度限制，部分指標(biāo)缺乏統(tǒng)計(jì)資料的支撐，只能成為美好愿望。要盡可能利用現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料，具有可測性和可比性，便于數(shù)據(jù)采集和工作量化。四是公平性。盡量選擇與低碳生態(tài)發(fā)展存在顯著線性關(guān)系的相對性指標(biāo)，既要確保指標(biāo)高低能夠直接反映低碳生態(tài)發(fā)展水平，又要做到指標(biāo)之間標(biāo)準(zhǔn)、口徑統(tǒng)一，符合定量對比評價要求。

在遵循上述原則的前提上，我們運(yùn)用綜合法、分析法、德爾菲法、相關(guān)系數(shù)法等方法，對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)評價指標(biāo)體系進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)。首先，區(qū)分路徑性指標(biāo)與評價性指標(biāo)，確定備選的評價指標(biāo)與評價目標(biāo)之間存在確定線性關(guān)系。其次，根據(jù)低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的本質(zhì)內(nèi)涵，深入研究各系統(tǒng)的基本要求，篩選出最能反映低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)核心要求和發(fā)展趨勢的指標(biāo)，克服指標(biāo)體系過于復(fù)雜，精簡性不強(qiáng)的問題。第三，進(jìn)行專家咨詢。就指標(biāo)的科學(xué)性、完整性、可操作性等，利用德爾菲方法，廣泛征求各方面專家意見，根據(jù)專家意見，對指標(biāo)體系作進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化。最后，利用相關(guān)系數(shù)法，對評價指標(biāo)體系進(jìn)行校核，剔除現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)無法獲取的指標(biāo)，刪除變異系數(shù)較小、區(qū)分度不大的指標(biāo)，同時，通過冗余度檢驗(yàn)，消除指標(biāo)之間的重復(fù)，確保指標(biāo)的獨(dú)立性和指標(biāo)體系的精簡性。通過以上步驟和方法，形成了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)質(zhì)量評價指標(biāo)體系，見表2。

4.3 低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)績效評價指標(biāo)體系

低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)必然要投入一定的人力、物力、財(cái)力等，特別是要投入大量的財(cái)政性資金。如何不斷提高財(cái)政資金使用效益，用最小的成本，獲取低碳生態(tài)建設(shè)最大效益，這些問題靠發(fā)展引導(dǎo)性和質(zhì)量評價指標(biāo)體系顯然無法解決，因?yàn)橐龑?dǎo)性指標(biāo)體系重在指導(dǎo)建設(shè)管理實(shí)踐，質(zhì)量評價重在評價結(jié)果和水平高低，無法衡量資金使用效益以及投入-產(chǎn)出、成本-收益等問題。因此需要研究和設(shè)計(jì)低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系，對其進(jìn)行績效評價分析。

低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)的績效考核，主要有五項(xiàng)作用。一是信息反饋。通過績效評價對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)的科學(xué)性、合理性以及建成后的效果、可持續(xù)性等進(jìn)行全面的后評價，從中找出成功經(jīng)驗(yàn)和問題教訓(xùn)，并反饋給地方政府和相關(guān)部門，為今后的城鎮(zhèn)建設(shè)提供重要的參考依據(jù)。二是風(fēng)險預(yù)警?？冃гu價是一個發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，衡量風(fēng)險的過程，績效評價結(jié)果除對項(xiàng)目成功程度有一個總體描述外，還能對可能影響項(xiàng)目績效水平的重大風(fēng)險進(jìn)行評估，為后續(xù)的風(fēng)險控制提供依據(jù)，從而有效規(guī)避風(fēng)險。對于低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)而言，績效評價能夠有效預(yù)警建設(shè)過程中的各種社會矛盾和生態(tài)環(huán)境矛盾及其傾向性苗頭，有利于提前防范和化解。三是過程控制。通過績效評價，可以監(jiān)測低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)進(jìn)度、資金管理、安全保障、資源使用等方面的執(zhí)行情況，通過與預(yù)期目標(biāo)和預(yù)定計(jì)劃進(jìn)行對比，可以從中發(fā)現(xiàn)建設(shè)過程中取得的成績和存在的問題，并提出調(diào)整思路，制定促進(jìn)或糾偏措施，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)提供可靠保障。四是發(fā)展導(dǎo)向。通過績效評價能夠總結(jié)分析不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同類型小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)建設(shè)的典型做法和成功經(jīng)驗(yàn)，借助典型的示范引領(lǐng)，可以進(jìn)一步擴(kuò)大新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略成果，有利于整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展和持續(xù)進(jìn)步。五是服務(wù)決策?？冃гu價指標(biāo)體系及其實(shí)現(xiàn)程度，能夠科學(xué)反映小城鎮(zhèn)低碳生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，為小城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展、規(guī)范管理和民主決策提供依據(jù)。

借鑒已有財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系研究成果，結(jié)合低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)實(shí)際，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績效三個方面，研究設(shè)計(jì)了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)績效評價指標(biāo)體系，具體如表3所示。

5 結(jié)語

本文在系統(tǒng)梳理當(dāng)前學(xué)術(shù)界對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，提出了低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的本質(zhì)內(nèi)涵，借鑒國內(nèi)外典型低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及發(fā)展評價指標(biāo)的有關(guān)成果，探索構(gòu)建了具有發(fā)展引導(dǎo)、質(zhì)量評價、績效評價等功能和作用的指標(biāo)體系，相信能夠?yàn)榈吞忌鷳B(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)提供理論參考和實(shí)踐借鑒。小城鎮(zhèn)作為聯(lián)接城鄉(xiāng)、輻射農(nóng)村、吸納就業(yè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，在新型城鎮(zhèn)化道路上扮演著重要角色。當(dāng)前，對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的相關(guān)理論和發(fā)展指標(biāo)研究尚顯滯后，其建設(shè)管理實(shí)踐遠(yuǎn)不能達(dá)到新型城鎮(zhèn)化的要求。今后一個時期，要提高對低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)的重視程度，把低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)擺上各級政府和有關(guān)部門重要議事日程，以先進(jìn)科學(xué)、系統(tǒng)精準(zhǔn)的指標(biāo)體系為引領(lǐng)，創(chuàng)新指標(biāo)運(yùn)用模式，建立動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，提高低碳生態(tài)小城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量和效益，從而助推新型城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：張 萌）

Abstract：From the actual needs of low-carbon eco-towns construction， based on the different functional of index， this paper construct three kinds of index systems. The development guiding index system was used to guide the practice of low-carbon eco-towns construction； quality-evaluation index system was used to evaluate the level and quality of low-carbon eco-towns objectively and the performance-evaluation index system for the accurate evaluation of funds efficiency which were invested in the process of low-carbon eco-towns construction. Above all the index system composed of the whole process including "Construction - Evaluation - Performance Appraisal" in low-carbon eco-towns construction and it was used to guide the practice and improve the quality and efficiency of low-carbon eco-towns construction.

Keywords：Low-carbon eco-towns；Development guiding；Quality evaluation；Performance appraisal；Index system