檢察委員會(huì)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題及制度優(yōu)化——以L市檢察機(jī)關(guān)檢察委員會(huì)工作情況為樣本

來(lái)賓市人民檢察院課題組

檢察委員會(huì)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題及制度優(yōu)化——以L市檢察機(jī)關(guān)檢察委員會(huì)工作情況為樣本

來(lái)賓市人民檢察院課題組*

檢察委員會(huì)制度是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部討論決定重大案件和重大事項(xiàng)的制度，其有利于集中集體智慧高效解決檢察工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。但是該制度在實(shí)踐中出現(xiàn)的一些諸如檢察委員會(huì)委員結(jié)構(gòu)不合理、檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)未充分發(fā)揮其職能、上會(huì)討論議題過(guò)于單一集中、決策機(jī)制不健全等問(wèn)題嚴(yán)重影響了制度效果的發(fā)揮，應(yīng)合理調(diào)整檢察委員會(huì)制度組成人員結(jié)構(gòu)、規(guī)范并準(zhǔn)確定位檢察委員會(huì)制度辦事機(jī)構(gòu)的職能、準(zhǔn)確把握上會(huì)議題的范圍、健全檢察委員會(huì)制度決策機(jī)制，促進(jìn)檢察委員會(huì)制度順暢高效運(yùn)作。

檢察委員會(huì);制度;決策;責(zé)任

檢察委員會(huì)制度是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部討論決定重大疑難案件和重要事項(xiàng)的重要制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要內(nèi)容之一。檢委會(huì)通過(guò)民主集中制，以集體決策的方式保障法律的統(tǒng)一實(shí)施，彌補(bǔ)個(gè)體檢察官的“知識(shí)不足”，是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)整體獨(dú)立的必然途徑，是法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)部分權(quán)的需要，有助于防止檢察官濫權(quán)，保障司法公正。[1]高檢院制定的《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》、《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》等一系列規(guī)范性文件，規(guī)范了檢察委員會(huì)的制度建設(shè)，也保障了檢察委員會(huì)制度實(shí)踐中沿著正確軌道高效運(yùn)行。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)的巨大變遷，現(xiàn)存的司法體制已經(jīng)無(wú)法與現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，十八屆三中、四中全會(huì)順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展提出了深化司法體制改革的目標(biāo)和任務(wù)，為保障以檢察人員分類(lèi)改革為主要內(nèi)容的檢察改革順利落實(shí)，也需要對(duì)檢委會(huì)制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?，以解決該制度運(yùn)行中存在的實(shí)際問(wèn)題，使該制度更好地配套新一輪的檢察制度改革。

組織規(guī)則和章程能夠合理地引出組織權(quán)利的事實(shí)基礎(chǔ)，但必須在觀察組織機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作之后，才能夠?qū)M織權(quán)利進(jìn)行解釋，并由此修正規(guī)則和章程。[2]本報(bào)告圍繞檢察委員會(huì)制度運(yùn)作實(shí)踐，采用問(wèn)卷調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以及實(shí)地訪談等方式，對(duì)L市檢察院以及L市X區(qū)、W縣、XZ縣、XC縣、J縣、H市七家檢察院近5年（2010年-2014年）檢察委員會(huì)工作情況進(jìn)行了調(diào)研。走訪了全市6個(gè)基層院并召開(kāi)座談會(huì)6次，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷358份，收回有效問(wèn)卷341份，調(diào)研對(duì)象涉及1個(gè)市級(jí)院和6個(gè)基層院，涉及檢察人員358人（含檢察委員會(huì)委員83人，檢察委員會(huì)專職委員11人）。調(diào)研樣本較為全面，基本上能反映本地區(qū)檢委會(huì)制度運(yùn)行全貌。

一、調(diào)研基本情況

（一）檢察委員會(huì)制度認(rèn)知情況

調(diào)查問(wèn)卷顯示，約92%的檢察人員表示了解檢察委員會(huì)，28%的檢察人員表示很了解檢察委員會(huì)，由此可見(jiàn)檢察人員對(duì)檢察委員會(huì)基本情況的認(rèn)知度較高。很了解檢察委員會(huì)工作的問(wèn)卷表示主要原因是其本人是檢察委員會(huì)委員或?qū)Ｂ毼瘑T、其辦理的案件曾提交檢察委員會(huì)討論過(guò)。

（二）檢察委員會(huì)委員構(gòu)成情況

L市檢察機(jī)關(guān)共有檢察委員會(huì)委員83人，在這些委員中，具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)身份的檢察人員較多，其中部門(mén)正職以上領(lǐng)導(dǎo)80人，占比96.4%，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的2人，僅占2.4%。從性別上看，男性居多，女性僅有13人，只占總?cè)藬?shù)的15.7%。從年齡段上看，46-55歲的檢察委員會(huì)委員居多，占了全部檢察委員會(huì)委員的近60%；從學(xué)歷層次看，本科學(xué)歷的居多，共有67人，占比80.7%，研究生以上學(xué)歷12人，專科及以下學(xué)歷4人。從所學(xué)專業(yè)角度看，法律專業(yè)畢業(yè)的77人，占比92.8%，非法律專業(yè)的6人，占比7.2%，可見(jiàn)法律專業(yè)出身的檢察委員會(huì)委員占據(jù)了的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

L市檢察委員會(huì)委員結(jié)構(gòu)情況表

從部門(mén)分布來(lái)看，檢察委員會(huì)委員主要來(lái)自院領(lǐng)導(dǎo)和公訴、反貪等主要業(yè)務(wù)部門(mén)（詳見(jiàn)下圖）。

檢察委員會(huì)委員部門(mén)分布圖（單位：人）

檢察委員會(huì)專職委員作為作為檢察委員會(huì)會(huì)議議題的首先審閱人和會(huì)上表決意見(jiàn)的首發(fā)人，其經(jīng)驗(yàn)水平和決策能力很大程度上影響著檢察委員會(huì)決議的質(zhì)量。為此我們對(duì)L市檢察委員會(huì)共11名專職委員進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)果如下表。

L市檢察委員會(huì)專職委員結(jié)構(gòu)情況表

（三）檢察委員會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

L市檢察機(jī)關(guān)為提升檢察委員會(huì)的專業(yè)性，提高上會(huì)討論議題效率，近年來(lái)加強(qiáng)了檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)，目前L市檢察院及所轄6個(gè)基層檢察院中，市檢察院及其2個(gè)基層檢察院設(shè)立了歸口其內(nèi)設(shè)部門(mén)的檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，另有2個(gè)基層檢察院?jiǎn)为?dú)設(shè)立了專門(mén)的檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)。這些單獨(dú)或內(nèi)設(shè)的檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)由檢察委員會(huì)專職委員或擔(dān)任負(fù)責(zé)人，這就保證了該機(jī)構(gòu)的常設(shè)性和獨(dú)立性，也能夠保證上會(huì)議題有相關(guān)部門(mén)專人負(fù)責(zé)。

（四）檢察委員會(huì)審議議題情況

2010年至2014年5年間，L市兩級(jí)檢察院共召開(kāi)檢察委員會(huì)會(huì)議299次，討論上會(huì)案件議題851件，學(xué)習(xí)47次，討論規(guī)范性文件2件，討論重大業(yè)務(wù)部署等工作1件。

從檢察委員會(huì)會(huì)議討論議題內(nèi)容可以看出，案件議題占了絕大多數(shù)。這既是由檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定的，同時(shí)也是檢察業(yè)務(wù)辦理的需要。由于上會(huì)討論的案件基本上都是有重大意見(jiàn)分歧或重大社會(huì)影響等的案件，這些案件本身比較疑難復(fù)雜、處理結(jié)果社會(huì)影響大，極大地考驗(yàn)著檢察機(jī)關(guān)的案件辦理水平和案件質(zhì)量。對(duì)檢察委員上會(huì)討論案件審議和表決情況進(jìn)行分析研究，是促進(jìn)檢委會(huì)制度高效運(yùn)行的重要措施。因此，我們重點(diǎn)針對(duì)近年來(lái)L市檢察委員會(huì)討論的案件議題情況詳盡的調(diào)研。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2011年至2014年，L市兩級(jí)檢察院共審議案件議題851件，其中涉及職務(wù)犯罪案件152件，普通刑事案件683件，其他案件6件（民事行政案件等）。兩級(jí)檢察院檢察委員會(huì)2010年至2014年審議案件議題數(shù)量情況如下圖：

從檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)議題的部門(mén)來(lái)看，各職能部門(mén)提請(qǐng)檢察委員會(huì)審議案件議題情況如下：

提請(qǐng)檢察委員會(huì)審議案件議題的理由中以擬不起訴為最多，共計(jì)536件，約占審議案件議題總數(shù)的63%，見(jiàn)下圖：

（五）檢察委員會(huì)決議及執(zhí)行效果

檢察委員會(huì)的決議及執(zhí)行情況決定著上會(huì)議題的案件質(zhì)量。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，檢察委員會(huì)作出的決議中，同意承辦人意見(jiàn)的案件678件，占比80%，不同意和改變承辦人意見(jiàn)的173件，占了案件總數(shù)的20%。

從調(diào)研數(shù)據(jù)看，檢察委員會(huì)的決議執(zhí)行情況基本表現(xiàn)良好。在L市兩級(jí)檢察院檢察委員會(huì)對(duì)851件案件作出的決議中，完全執(zhí)行的案件842件，約占總案件數(shù)的99%；承辦部門(mén)變更后執(zhí)行的案件3件，未執(zhí)行的案件6件，兩者合計(jì)約占總案件數(shù)的1%。

檢察委員會(huì)決議的執(zhí)行效果方面，在檢察委員會(huì)對(duì)851件案件作出的決議中，被上級(jí)檢察院否定的7件，被法院否定的5件，兩者合計(jì)占決議總數(shù)的1%。

二、檢察委員會(huì)制度運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

根據(jù)第一部分相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)認(rèn)真分析可以發(fā)現(xiàn)目前L市檢委會(huì)制度運(yùn)行過(guò)程中存在著一些問(wèn)題，影響了檢察委員會(huì)制度的順暢有效地運(yùn)行。

（一）檢察委員會(huì)委員結(jié)構(gòu)不合理

檢察委員會(huì)委員選任時(shí)主要按照行政級(jí)別來(lái)確定，致使檢察委員會(huì)委員成為一種政治待遇。從調(diào)研數(shù)據(jù)可以看出，L市檢察機(jī)關(guān)共有檢察委員會(huì)委員83人，而部門(mén)正職以上領(lǐng)導(dǎo)就有80人，占了總?cè)藬?shù)的96.4%。過(guò)多的行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入檢察委員會(huì)有其合理的一面，有利于充分利用其豐富的檢察實(shí)踐辦案經(jīng)驗(yàn)和深厚的檢察業(yè)務(wù)理論知識(shí)提高決議質(zhì)量和效率，但也導(dǎo)致一些并未從事過(guò)檢察業(yè)務(wù)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)指導(dǎo)案件辦理，因其對(duì)案件相關(guān)業(yè)務(wù)并不熟悉，對(duì)上會(huì)討論案件缺乏親歷性，很難在短期內(nèi)提出有針對(duì)性的意見(jiàn)。檢察委員會(huì)專職委員選任不“?！爆F(xiàn)象也存在，一些基層院專職委員由其他部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)兼任，或平時(shí)主要在業(yè)務(wù)部門(mén)工作，開(kāi)檢察委員會(huì)會(huì)議時(shí)才行使一下專職委員的職能。而且專職委員的整體年齡偏大，在L市檢察機(jī)關(guān)的檢察委員會(huì)專職委員中，51歲以上的專職委員占了總?cè)藬?shù)的近50%，很多檢察委員會(huì)專職委員是臨近退休年齡才被任命，工作激情和動(dòng)力不足，這無(wú)疑影響了檢察委員會(huì)組成人員的專業(yè)化和職業(yè)化。

（二）檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)未充分發(fā)揮其職能

為規(guī)范檢察委員會(huì)工作，L市的檢察機(jī)關(guān)大多在單位內(nèi)部設(shè)立檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)。但在檢察實(shí)踐中，檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)并未發(fā)揮其應(yīng)有的議題“過(guò)濾”和程序?qū)彶樽饔?。很多時(shí)候，業(yè)務(wù)部門(mén)提交的上會(huì)議題，往往臨近法律規(guī)定的訴訟時(shí)限，所以檢察委員會(huì)會(huì)議召開(kāi)也很匆忙，有時(shí)從接到通知到開(kāi)會(huì)只有1、2天時(shí)間，業(yè)務(wù)部門(mén)提交的議題相關(guān)材料不齊全現(xiàn)象也時(shí)常發(fā)生，為了保證案件議題能夠順利討論，檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)也只有在匆忙審閱一下議題材料后發(fā)送給各位委員，而無(wú)暇在會(huì)前對(duì)案件議題進(jìn)行全面準(zhǔn)確的審查，也就難以發(fā)揮議題把關(guān)等作用。而且，上不上檢察委員會(huì)討論或什么時(shí)候討論等問(wèn)題更多的時(shí)候是由承辦部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與院領(lǐng)導(dǎo)討論后決定，檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)在這些問(wèn)題上只起到上傳下達(dá)的作用。

（三）上會(huì)討論議題過(guò)于單一集中

《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》、《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范（2013年版）》具體規(guī)定了檢察委員會(huì)審議議題的范圍，包括審議重大專項(xiàng)工作和重大業(yè)務(wù)工作部署等10個(gè)方面的內(nèi)容。從前面的調(diào)研數(shù)據(jù)可以看出，2010年至2014年，L市全市檢察機(jī)關(guān)共召開(kāi)檢察委員會(huì)會(huì)議299次，其中，討論案件754件，學(xué)習(xí)47次，重大專項(xiàng)工作和業(yè)務(wù)工作部署各兩次，這反映出議題過(guò)于集中，部分議題討論過(guò)少。另外，討論的案件大多是程序性個(gè)案，如不起訴、撤案等，這些案件不一定是有重大社會(huì)影響和重大意見(jiàn)分歧的案件，如議題所涉及的851件案件中，擬不起訴和建議撤案586件，占了案件議題總數(shù)的70%，其他重大疑難案件只有265件，僅占比30%。這反映出案件承辦人過(guò)多地依賴檢察委員會(huì)對(duì)一些個(gè)案的判斷，希望檢察委員會(huì)作為案件質(zhì)量責(zé)任的“避風(fēng)港”，而不是主要針對(duì)存在重大社會(huì)影響和意見(jiàn)分歧案件“出謀劃策”。

（四）決策機(jī)制不健全

1.決策過(guò)程形式化

從法哲學(xué)來(lái)看，一項(xiàng)準(zhǔn)確判斷的產(chǎn)生有賴于兩個(gè)基本條件:一是判斷者心智的健全;二是判斷者擁有自由判斷所必需的充分的活動(dòng)空間。[3]由于檢察委員會(huì)委員大多是院領(lǐng)導(dǎo)或者部門(mén)負(fù)責(zé)人，日常工作繁忙，對(duì)于一些檢察委員會(huì)討論的議題特別是一些較為緊急的案件議題會(huì)前根本無(wú)暇顧及，只是會(huì)議討論時(shí)才根據(jù)承辦人的匯報(bào)和業(yè)務(wù)部門(mén)提交的審查報(bào)告了解一下案件具體情況，由于自身本來(lái)就對(duì)案件缺乏親歷性，很難在短時(shí)間內(nèi)得出獨(dú)立性的結(jié)論，只有附和承辦人或大多數(shù)人的意見(jiàn)，形式上完成了意見(jiàn)表決。加上檢察委員會(huì)委員人數(shù)較多、每個(gè)人表決時(shí)間有限，也沒(méi)有太多發(fā)問(wèn)和自由討論時(shí)間，難以在會(huì)議上實(shí)現(xiàn)充分辯論，致使一些案件經(jīng)過(guò)多次會(huì)議討論還是無(wú)法達(dá)成一致性的意見(jiàn)。

2.決策效果有限

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，全市檢察機(jī)關(guān)檢察委員會(huì)2010至2015年共討論案件851件，其中決議同意承辦人意見(jiàn)的678件，占比80%，否定承辦人意見(jiàn)和改變承辦人意見(jiàn)的173件，占到了案件決議總數(shù)的20%。這表現(xiàn)出檢察委員會(huì)委員的群策群力作出的案件決議具有相對(duì)獨(dú)立性，能夠有效避免承辦人辦理案件出現(xiàn)冤錯(cuò)案，提高案件質(zhì)量。但是一些檢察院如J縣檢察院、H市檢察院檢察委員會(huì)作出的案件決議完全與承辦人意見(jiàn)一致，這一方面說(shuō)明檢察委員會(huì)委員及承辦人的業(yè)務(wù)水平普遍較高，另一方面也可能反映出部分委員只是附和了案件承辦人的意見(jiàn)，沒(méi)有在深入審閱案卷材料的基礎(chǔ)上發(fā)表有見(jiàn)地的意見(jiàn)，如，2010年-2014年全市檢察機(jī)關(guān)被上級(jí)檢察院和法院否定的案件12件，約占案件議題決議總數(shù)的1.4%，2013年修改后刑事訴訟法實(shí)施以來(lái)檢察委員會(huì)作出的案件決議被否定的次數(shù)明顯增加，如2014年L市檢察院檢察委員會(huì)討論并作出決議案件8件，承辦部門(mén)執(zhí)行后有3件案件決議被上級(jí)檢察院和法院否定。

3.責(zé)任追究機(jī)制缺失

《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》第十一條規(guī)定：“檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則”。民主集中制有利于集中集體智慧的力量，方便高效地解決問(wèn)題，檢察委員會(huì)在堅(jiān)持該原則下作出的決議代表全體檢察委員會(huì)委員的意見(jiàn)，如果出現(xiàn)問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)由集體承擔(dān)責(zé)任。但是集體負(fù)責(zé)制也導(dǎo)致權(quán)責(zé)分配不平衡，集體負(fù)責(zé)異化為無(wú)人負(fù)責(zé)，一些案件出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)也無(wú)法進(jìn)行追責(zé)。由于責(zé)任追究機(jī)制的缺失，不能有效調(diào)動(dòng)檢察委員會(huì)委員認(rèn)真工作的積極性，一些責(zé)任心不強(qiáng)的檢察委員會(huì)委員對(duì)議題審查不夠認(rèn)真，在會(huì)議上發(fā)言比較隨意，難以發(fā)揮檢察委員會(huì)案件質(zhì)量把關(guān)的作用。業(yè)務(wù)部門(mén)的案件承辦人把檢察委員會(huì)視為案件質(zhì)量責(zé)任的“避風(fēng)港”，一旦出現(xiàn)較為棘手的案件，首先想到的就是科室討論，如果不能決定就提交檢察委員會(huì)進(jìn)行表決。由于決議是檢察委員會(huì)的集體意見(jiàn)，并不代表案件承辦人的個(gè)人意愿，所以如果不是案件承辦人存在重大過(guò)失等問(wèn)題，也難追究案件承辦人的案件質(zhì)量責(zé)任，這與新一輪檢察改革正在全國(guó)逐步推行的主任檢察官制度和檢察官辦案責(zé)任制的落實(shí)也是極為不協(xié)調(diào)的。

三、進(jìn)一步完善檢察委員會(huì)制度的相關(guān)措施

（一）合理調(diào)整檢察委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)

完善檢委會(huì)組成人員的選任機(jī)制，改變以往以行政領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別選任檢委委員的制度，按照《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，檢察委員會(huì)由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、專職委員和資深檢察官組成。但是該意見(jiàn)并未明確規(guī)定何為“資深檢察官”,筆者認(rèn)為，資深檢察官應(yīng)是那些具備一定的法學(xué)教育背景，長(zhǎng)期工作在辦案業(yè)務(wù)一線，具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)、扎實(shí)的檢察業(yè)務(wù)理論知識(shí)的檢察官以及檢察業(yè)務(wù)專家等。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)配備獨(dú)立的檢委會(huì)專職委員，檢察委員會(huì)專職委員的選任應(yīng)嚴(yán)格按照《人民檢察院檢察委員會(huì)專職委員選任及職責(zé)暫行規(guī)定》執(zhí)行，檢察委員會(huì)專職委員作為檢察委員會(huì)的常任人員，只負(fù)責(zé)法律規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)的檢察委員會(huì)工作，不應(yīng)再兼任其他部門(mén)負(fù)責(zé)人。取消檢察委員會(huì)委員、專職委員與政治級(jí)別制度，檢察委員會(huì)委員、專職委員的身份不再與政治待遇掛鉤。檢察委員會(huì)的組成人員的結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)在檢察人員分類(lèi)改革的基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行，最終形成由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、專職委員和資深檢察官構(gòu)成的新型檢察委員會(huì)。

（二）規(guī)范并科學(xué)定位檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的職能

為促進(jìn)檢察委員會(huì)的工作效率，應(yīng)加強(qiáng)檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)。首先在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一設(shè)立檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，作為檢察委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，由各檢察院檢察長(zhǎng)提名一名檢委會(huì)專職委員擔(dān)任辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，具體負(fù)責(zé)檢委會(huì)的日常工作，并配備至少2名以上具有深厚檢察理論研究知識(shí)的檢察人員作為該機(jī)構(gòu)工作人員（建議由檢察理論研究室人員兼任，一則研究室的專業(yè)性和獨(dú)立性有利于議題的初步審查，二則相對(duì)有時(shí)間保證），條件允許的情況下可以考慮在檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)下面設(shè)置臨時(shí)性的專家咨詢委員會(huì)，作為檢察委員會(huì)的決策輔助機(jī)構(gòu)，定期聘請(qǐng)資深檢察業(yè)務(wù)專家、學(xué)者，為檢察委員會(huì)討論案件提供咨詢服務(wù)。其次，應(yīng)在法規(guī)上統(tǒng)一明確檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)與職能，檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)享有職責(zé)范圍內(nèi)的權(quán)限，對(duì)于提交檢察委員會(huì)審議的議題材料不齊全、存在瑕疵等問(wèn)題，有權(quán)退回提交議題的部門(mén)進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)于存在較大爭(zhēng)議的重大疑難復(fù)雜案件，還可以要求提交議題的部門(mén)移送相關(guān)案卷材料，以對(duì)全案事實(shí)證據(jù)進(jìn)行全面客觀地審查；對(duì)于不屬于《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第三條規(guī)定范圍內(nèi)的事項(xiàng)和案件以及不能提交議題相關(guān)主要材料的，檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)作出不予以上檢委會(huì)討論的決定。最后，由于裁判規(guī)范的穩(wěn)定性不僅僅為相同或類(lèi)似的案件提供了裁判基礎(chǔ)，而且也為只是大致近似的案件提供裁判基礎(chǔ)這一事實(shí)，因而，裁判規(guī)范的穩(wěn)定性具有特別重要的意義。[4]可以考慮在檢察委員會(huì)職責(zé)中建立案例指導(dǎo)機(jī)制,發(fā)揮檢察委員會(huì)決策案例的指導(dǎo)作用。

（三）準(zhǔn)確把握上會(huì)討論議題的范圍

針對(duì)目前檢察委員會(huì)討論議題過(guò)于單一、集中問(wèn)題，適當(dāng)增加學(xué)習(xí)和審議規(guī)范性文件、重大業(yè)務(wù)部署等方面的議題，給予檢察委員會(huì)委員更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，發(fā)揮檢察委員會(huì)委員在制度規(guī)范和業(yè)務(wù)指導(dǎo)中的作用。對(duì)于各業(yè)務(wù)部門(mén)提交的案件議題，應(yīng)嚴(yán)格按照《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》規(guī)定的議題范圍，把握好上會(huì)案件議題“重大社會(huì)影響或者重大意見(jiàn)分歧”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不在規(guī)定議題范圍內(nèi)的較為簡(jiǎn)單的案件，應(yīng)建議承辦人或承辦部門(mén)能夠做出決定的由其自己作出決定。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)民事行政檢察業(yè)務(wù)議題的學(xué)習(xí)，由于市、縣兩級(jí)檢察院這方面的業(yè)務(wù)相對(duì)較少，重視不夠，檢察委員會(huì)委員對(duì)這方面相對(duì)較陌生，對(duì)于此類(lèi)案件決議的執(zhí)行效果也不是很理想。由于檢察委員會(huì)討論案件過(guò)于集中于不起訴、撤案等程序性個(gè)案，應(yīng)注意加強(qiáng)實(shí)體性類(lèi)案的學(xué)習(xí)研討，不斷總結(jié)檢察委員會(huì)討論案件的處理經(jīng)驗(yàn)，提高案件議題的針對(duì)性和指導(dǎo)性，為以后處理同類(lèi)型案件打好基礎(chǔ)。

（四）健全檢察委員會(huì)決策機(jī)制

近期，最高人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)第三部分對(duì)健全檢察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制作出了專門(mén)規(guī)定，我們可以結(jié)合其規(guī)定的內(nèi)容，健全檢察委員會(huì)決策機(jī)制。

1.規(guī)范檢察委員會(huì)會(huì)議前審議程序

鑒于檢察委員會(huì)討論議題程序形式化嚴(yán)重問(wèn)題，應(yīng)首先規(guī)范檢察委員會(huì)討論議題會(huì)前審議程序，尤其是案件議題討論的會(huì)前審議程序。對(duì)于各部門(mén)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論的議題，應(yīng)明確規(guī)定：除案件特別緊急等情況外，至少應(yīng)在檢察委員會(huì)會(huì)議召開(kāi)7日以前按要求提供齊全的上會(huì)討論議題材料、規(guī)范的議題審查報(bào)告，并按照流程將相關(guān)材料通過(guò)內(nèi)部辦公系統(tǒng)發(fā)送至檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，由檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)審查確認(rèn)后，于檢察委員會(huì)會(huì)議召開(kāi)5日以前發(fā)送至各檢察委員會(huì)委員進(jìn)行初步審議。以便使檢察委員會(huì)委員在會(huì)議召開(kāi)前有充足的時(shí)間了解案件情況，并根據(jù)議題材料內(nèi)容在會(huì)前即案件事實(shí)和證據(jù)作出初步分析判斷，對(duì)于存在疑問(wèn)的問(wèn)題可以會(huì)前與承辦人進(jìn)行溝通，也可以在會(huì)上承辦人匯報(bào)完畢后提出有針對(duì)性的發(fā)問(wèn)，提高決策的合理性，減少表決的盲目性。

2.完善檢察委員會(huì)議事程序

《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第16條規(guī)定了檢察委員會(huì)審議議題時(shí)的議事程序，該議事程序設(shè)計(jì)嚴(yán)謹(jǐn)，具有很強(qiáng)的操作性。檢察委員會(huì)審議案件時(shí)，即使經(jīng)過(guò)承辦部門(mén)、承辦人匯報(bào)以及檢察委員會(huì)委員提問(wèn)、討論后，由于檢察委員會(huì)委員并不參與案件辦理、未全面審閱過(guò)案卷，單憑承辦部門(mén)、承辦人的十幾或者幾十分鐘的匯報(bào)對(duì)一些有爭(zhēng)議的重大疑難案件的事實(shí)認(rèn)定仍然是一頭霧水。對(duì)此，可以發(fā)揮檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和中立性優(yōu)勢(shì)以及會(huì)前審查的作用，在議事程序中引入檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)人員審查情況匯報(bào)程序，構(gòu)建承辦部門(mén)、承辦人員匯報(bào)-檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)人員匯報(bào)-檢察委員會(huì)委員提問(wèn)、討論-會(huì)議主持人發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)、總結(jié)討論情況-表決并作出決定的議事程序。

3.提高檢察委員會(huì)決策效果

為提高檢委會(huì)決策效果，筆者認(rèn)為可以考慮一些學(xué)者提出的引入辯論機(jī)制，對(duì)于重大社會(huì)影響的案件如果不涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私的可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員列席檢委會(huì)會(huì)議。當(dāng)前情況下，檢委會(huì)討論案件時(shí)嚴(yán)格按照固定的討論模式來(lái)，“這種“匯報(bào)-討論-決定”的議事程序推進(jìn)模式呈現(xiàn)出較為濃厚的行政色彩，具有鮮明的主體單方性和程序封閉性等特點(diǎn)?！盵5]不利于發(fā)揮檢委委員的積極性和主觀能動(dòng)性，因此可以考慮引入辯論機(jī)制，由檢委委員在會(huì)上就案件的事實(shí)和證據(jù)以及法律適用等問(wèn)題進(jìn)行互相辯論，此舉可以加強(qiáng)檢委會(huì)委員之間的溝通交流，在意見(jiàn)交換中逐步消除意見(jiàn)分歧，達(dá)成有真知灼見(jiàn)的共識(shí)，體現(xiàn)決策的民主性。對(duì)于重大社會(huì)影響案件可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員列席檢委會(huì)，并賦予人民監(jiān)督員就案件事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)的權(quán)利，有利于提高決策的科學(xué)性。

4.落實(shí)檢察委員會(huì)責(zé)任制度

如前所述，檢察委員會(huì)目前實(shí)行的集體負(fù)責(zé)制導(dǎo)致案件承辦人把檢察委員會(huì)作為案件責(zé)任的“避風(fēng)港”、而檢察委員會(huì)實(shí)行集體責(zé)任制，以至于檢察委員會(huì)作出決議的案件出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)無(wú)法進(jìn)行追責(zé)。為明確責(zé)任，健全檢察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制，在事項(xiàng)決定和案件處置上應(yīng)落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制，明確檢察權(quán)的配置，可以參考“大小原則”、“上下原則”、“爭(zhēng)議性原則”等原則具體劃分檢察官和檢察委員會(huì)的權(quán)限。[6]在檢察委員會(huì)內(nèi)部加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制，落實(shí)委員辦案責(zé)任制，規(guī)定檢察委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)對(duì)其履行檢察委員會(huì)委員職能的行為承擔(dān)司法責(zé)任，對(duì)其參與審議表決的案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。檢察人員辦案責(zé)任制度是目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)司法改革的重要內(nèi)容之一，為提高檢察人員辦案責(zé)任，《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》具體規(guī)定了檢察人員司法責(zé)任的認(rèn)定和追究機(jī)制以及相關(guān)免責(zé)事由，而關(guān)于檢察委員會(huì)責(zé)任制度僅規(guī)定：屬于檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）或檢察委員會(huì)決定的事項(xiàng)，檢察官對(duì)事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)。該意見(jiàn)雖然厘清了承辦檢察官和檢察委員會(huì)的責(zé)任，但是對(duì)檢察委員會(huì)委員具體應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任卻只字未提。對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以參照該意見(jiàn)內(nèi)容，結(jié)合《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》等規(guī)定，制定科學(xué)的檢察委員會(huì)工作考核機(jī)制，對(duì)檢察委員會(huì)委員出席會(huì)議、審議議題、發(fā)表意見(jiàn)、表決情況等履職行為進(jìn)行考核，在此基礎(chǔ)上，對(duì)檢察委員會(huì)委員的司法責(zé)任的認(rèn)定、追究及相關(guān)免責(zé)事由作出明確的規(guī)定（如有專家建議對(duì)檢察委員會(huì)的錯(cuò)誤決定投贊成票的委員應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)錯(cuò)案追究規(guī)定承擔(dān)責(zé)任[7]），以落實(shí)案件責(zé)任追究制度,提高檢察委員會(huì)委員履職的積極主動(dòng)性。

［1］鄧思清.論我國(guó)檢察委員會(huì)制度改革[J].法學(xué),2010年第1期。

［2］[美]卡爾·威爾曼.真正的權(quán)利[M].劉振宇等譯，北京:商務(wù)印書(shū)館2015年版，第53頁(yè)。

［3］蔣薇，錢(qián)鵬.司法現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)下的檢察委員會(huì)制度改革[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011年第2期。

［4］[奧]尤根·埃利希.法律社會(huì)學(xué)基本原理[J].葉名怡,袁震譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第97頁(yè)。

［5］卞建林,李晶.檢察委員會(huì)議事程序之思考[J].人民檢察,2010年第17期。

［6］龍宗智.檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問(wèn)題研究[J].中國(guó)法學(xué),2015年第1期。

［7］王志剛,蘇承濤.完善檢委會(huì)制度的路徑[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2009年8月。

［責(zé)任編輯：袁翠微］

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1008-8628(2016)05-0059-08

2016-07-26

*課題組負(fù)責(zé)人：王薦，來(lái)賓市人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)。課題組成員：謝志華、周世中、申君貴、郭建平、馮幸福、鐘敬一、巫春燕、潘軍強(qiáng)。本文執(zhí)筆人：潘軍強(qiáng)、鐘敬一。