改革背景下基層院檢委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置

摘 要 檢察官辦案責(zé)任制改革全面推開(kāi)后，大部制改革漸漸提上日程，在改革中，基層檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)全盤(pán)考慮。綜合各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)與研究室、案件管理部門(mén)組合成立檢察管理保障部是一種合適的路徑選擇。檢委會(huì)委員的選任及出席會(huì)議方式應(yīng)當(dāng)更加靈活。檢委會(huì)專職委員的作用發(fā)揮仍需慎重思考。

關(guān)鍵詞 大部制 檢委會(huì) 辦事機(jī)構(gòu) 專職委員

作者簡(jiǎn)介：宋韋韋，濟(jì)南市天橋區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.082

當(dāng)前司法責(zé)任制改革暗含一個(gè)重要命題就是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，即通過(guò)取消二級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，整合院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)作緊密、制約有力、運(yùn)行高效的辦案組織。 而內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革最引人矚目的莫過(guò)于各地已經(jīng)在逐步推行的“大部制”改革。在這項(xiàng)改革中，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置、檢委會(huì)委員的選任、檢委會(huì)專職委員的作用發(fā)揮，將直接關(guān)系到檢委會(huì)職能作用的發(fā)揮。

一、基層院檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置

目前，各地檢察院對(duì)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置做法并不統(tǒng)一，有的把檢委辦設(shè)在研究室，有的將檢委辦設(shè)在案件管理中心或辦公室，有的則單獨(dú)設(shè)置檢委辦。有的雖有專人負(fù)責(zé)研究室工作，但往往身兼信息、宣傳、綜合等多項(xiàng)工作，檢察調(diào)研和檢委辦工作只是“副業(yè)”。 機(jī)構(gòu)設(shè)置的五花八門(mén)影響了檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)職能作用的發(fā)揮，進(jìn)而影響到檢委會(huì)決策、指導(dǎo)和監(jiān)督水平。

（一）改革實(shí)踐中的幾種做法

根據(jù)各地已經(jīng)開(kāi)展改革實(shí)踐和部分方案建議中，對(duì)于檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置，有以下四種方案，一是將研究室和案件管理中心合并，組成案件管理部；二是將檢委會(huì)與檢察長(zhǎng)辦公室、人民監(jiān)督員辦公室、技術(shù)和信息化處、司法改革辦公室等部門(mén)合并成立檢務(wù)管理部；三是將檢委會(huì)與調(diào)查研究工作分離開(kāi)來(lái)，分別并入案件監(jiān)督管理部和辦公室；四是建議研究室（含檢察調(diào)研和檢委會(huì)工作）在綜合性業(yè)務(wù)管理部門(mén)中單列為業(yè)務(wù)組。 筆者認(rèn)為，將檢察調(diào)研、檢委會(huì)、人民監(jiān)督員工作與案件管理工作合并成立案件管理部的做法更加可取。

（二）檢委會(huì)與檢察調(diào)研工作相輔相成，不宜分離

1.檢委會(huì)工作為開(kāi)展調(diào)查研究提供素材和切入點(diǎn)。相較于專家學(xué)者，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部開(kāi)展的調(diào)查研究更應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際，更應(yīng)注重為司法實(shí)踐服務(wù)。因此，檢察調(diào)研工作的深入開(kāi)展離不開(kāi)對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作的了解和把握。而檢委會(huì)作為最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，審議對(duì)象主要包括重大疑難復(fù)雜案件、重大業(yè)務(wù)部署的貫徹落實(shí)情況、主要業(yè)務(wù)工作專項(xiàng)報(bào)告和業(yè)務(wù)規(guī)范性文件，這就為開(kāi)展檢察調(diào)研提供了豐富的研究?jī)?nèi)容。

2.檢察調(diào)研的豐富成果可以為檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)開(kāi)展實(shí)體審查提供理論指導(dǎo)。檢委辦對(duì)提請(qǐng)討論的案件、事項(xiàng)進(jìn)行深入細(xì)致專業(yè)的實(shí)體審查，為檢委會(huì)科學(xué)決策提供有力的智囊支持。 檢察調(diào)研工作的重要內(nèi)容之一，即是對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行深層次的理論研究。檢察調(diào)研與檢委辦隸屬于同一部門(mén)，無(wú)形中將提高檢委辦人員的理論素養(yǎng)，檢委辦在對(duì)案件提出法律意見(jiàn)時(shí)可以側(cè)重于理論層次的分析，為檢委會(huì)決策提供有力參考。

（三）檢委會(huì)與案件管理工作可以有機(jī)結(jié)合，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

1.可以有效避免檢委會(huì)倉(cāng)促上會(huì)現(xiàn)象。檢委會(huì)倉(cāng)促上會(huì)現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)的原因之一，在于案件辦理的節(jié)奏掌握在議題提請(qǐng)部門(mén)手中，檢委辦完全處于被動(dòng)地位。而案件管理部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)控案件的全部流程，對(duì)臨近辦案期限的案件進(jìn)行及時(shí)預(yù)警。檢委會(huì)與案件管理部門(mén)隸屬于同一部門(mén)，可以借此了解哪些案件臨近辦案期限，及時(shí)跟承辦檢察官溝通，是否需要提請(qǐng)檢委會(huì)審議，盡早做好提請(qǐng)準(zhǔn)備和會(huì)議安排。

2.可以更好發(fā)揮檢委會(huì)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的指導(dǎo)功能。實(shí)踐中多存在檢委會(huì)重議案輕議事的情況，意指檢委會(huì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)功能發(fā)揮不夠充分。然而，檢委會(huì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)功能發(fā)揮的前提，是對(duì)全院業(yè)務(wù)工作的全盤(pán)掌握。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)了解近年來(lái)案件的類型和比例變化，以此掌握常見(jiàn)罪名新的犯罪形態(tài)以及新出現(xiàn)的罪名，把握司法實(shí)現(xiàn)中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，與承辦部門(mén)及時(shí)溝通形成報(bào)告，提請(qǐng)檢委會(huì)審議。而在檢委辦與案件管理中心分屬不同領(lǐng)導(dǎo)分管的情況下，檢會(huì)辦對(duì)全院案件沒(méi)有絲毫的掌控能力，檢委會(huì)審議事項(xiàng)完全取決于各業(yè)務(wù)部門(mén)的主動(dòng)，其業(yè)務(wù)指導(dǎo)功能難以有效發(fā)揮也就不足為奇了。

3.可以有效實(shí)施對(duì)檢察官的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。有權(quán)力就要接受監(jiān)督，在案件決定權(quán)合理下放給檢察官之后，對(duì)檢察官的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制也要很快建構(gòu)起來(lái)。有人提出應(yīng)當(dāng)由檢察官遴選委員會(huì)來(lái)承擔(dān)這一職責(zé)，但是檢察官遴選委員會(huì)只是對(duì)檢察官的履職情況和行為后果做出評(píng)判。在提交檢察官遴選委員會(huì)之前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)設(shè)置有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。目前，案件管理中心負(fù)責(zé)進(jìn)行案件質(zhì)量評(píng)查，但是基于案件管理中心的職責(zé)權(quán)限，僅僅是對(duì)評(píng)查出的問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)，便再無(wú)下文。但是檢委會(huì)作為最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，就可以對(duì)評(píng)查結(jié)果進(jìn)行歸納整理，形成對(duì)檢察官辦案質(zhì)量的評(píng)價(jià)，作為檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)的重要參考。

二、基層檢察機(jī)關(guān)檢委會(huì)委員的選任

檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其委員應(yīng)當(dāng)具有比一般檢察官更高的專業(yè)化要求，需要具備深厚的法律知識(shí)、豐富的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。 高檢院《意見(jiàn)》第12條規(guī)定，檢委會(huì)由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、專職委員和部分資深檢察員組成。

然而，受長(zhǎng)期以來(lái)檢察機(jī)關(guān)行政管理色彩濃厚的影響，目前檢委會(huì)委員多由黨組成員、檢委會(huì)專職委員和部分部門(mén)負(fù)責(zé)人組成（一般為反貪局、反瀆局、公訴科、偵監(jiān)科部門(mén)負(fù)責(zé)人），而這樣的人員結(jié)構(gòu)并不利于最終做出最優(yōu)的決策。例如，從基層院檢委會(huì)審議案件比例情況來(lái)看，公訴案件占了絕大多數(shù)。在審議過(guò)程中，可以明顯感覺(jué)到，如果審議案件犯罪嫌疑人已經(jīng)本院逮捕，那么偵監(jiān)科科長(zhǎng)的意見(jiàn)一般傾向于夠罪、起訴；如果審議案件是本院自行偵查的案件，那么相應(yīng)的自偵部門(mén)負(fù)責(zé)人和分管副檢察長(zhǎng)的意見(jiàn)一般傾向于夠罪、起訴。所以，真正對(duì)案件處理結(jié)果起決定權(quán)的是其他的檢委會(huì)會(huì)委員，而其中部分委員可能存在并非法律專業(yè)出身，也未從事過(guò)業(yè)務(wù)部門(mén)工作。endprint

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)分類對(duì)檢委會(huì)委員進(jìn)行選任。一是參與審議案件類議題的檢委會(huì)委員，從檢察長(zhǎng)和至少有5年以上業(yè)務(wù)部門(mén)工作經(jīng)驗(yàn)的資深檢察官中選任，且人數(shù)不宜固定。如果承辦檢察官是檢委會(huì)委員，那么在本次檢委會(huì)會(huì)議中，其身份應(yīng)為案件匯報(bào)人，不再參與議題的審議和表決；如果公訴案件犯罪嫌疑人已經(jīng)本院審查逮捕，那么承辦審查逮捕案件的檢察官應(yīng)當(dāng)作為列席人員，不再參與議題的審議和表決；如果是本院自行偵查的案件進(jìn)入公訴環(huán)節(jié)，那么偵查該案的檢察官或辦案組組長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)作為列席人員，不再參與議題的審議和表決。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)保證最后出席會(huì)議的檢委會(huì)委員人數(shù)為單數(shù)。二是參與審議事項(xiàng)類議題的檢委會(huì)委員，應(yīng)當(dāng)從檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)專職委員和部門(mén)負(fù)責(zé)人中選任，人員可以固定。基于事項(xiàng)類議題涉及對(duì)檢察業(yè)務(wù)的宏觀指導(dǎo)，在審議過(guò)程中更多的是提出意見(jiàn)建議，埋頭于辦理具體案件的檢察官可能并不擅長(zhǎng)，而這是部門(mén)負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)更加關(guān)注的問(wèn)題，他們的意見(jiàn)對(duì)于方案和工作報(bào)告的修改具有重要意義。

三、檢委會(huì)專職委員的職責(zé)調(diào)整

隨著司法體制改革的深入開(kāi)展，“檢察官——檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）”的案件審批機(jī)制已經(jīng)達(dá)成共識(shí)并全面推開(kāi)。高檢院《意見(jiàn)》和各地制定的權(quán)力清單中，也并沒(méi)有明確提高檢委會(huì)專職委員的職責(zé)權(quán)限。這不僅讓人感到困惑，改革之后，部門(mén)負(fù)責(zé)人的職務(wù)依然保留，只是不再行使案件審批權(quán)，但是檢委會(huì)專職委員該何去何從呢？

對(duì)此，有文章指出，檢委會(huì)專職委員應(yīng)當(dāng)以司法方式保障檢委會(huì)決定的執(zhí)行。豒具體分為，一是以檢察官身份協(xié)助執(zhí)行檢委會(huì)決定。在實(shí)踐中，確實(shí)存在這樣的情況，委員發(fā)表的為綜合性意見(jiàn)，即最終落腳點(diǎn)是提起公訴，但是要求承辦檢察官繼續(xù)補(bǔ)查有關(guān)證據(jù)。此時(shí)，檢委會(huì)專職委員可以介入進(jìn)行同步監(jiān)督，確保檢委會(huì)決定執(zhí)行到位。二是以主任檢察官的身份直接執(zhí)行檢委會(huì)決定。這主要是針對(duì)檢委會(huì)做出的決定。與提請(qǐng)審議的檢察官的意見(jiàn)不一致，檢察官在發(fā)表公訴意見(jiàn)或者做出論證時(shí)無(wú)法形成內(nèi)心確信的情況。筆者認(rèn)為，這一路徑為檢委會(huì)專職委員職能作用的發(fā)揮指出了思路，但是，如果檢委會(huì)專職委員不同意多數(shù)委員的意見(jiàn)，最終仍由其替代提請(qǐng)審議案件的檢察官執(zhí)行檢委會(huì)決議，值得斟酌。

注釋：

徐盈雁、許一航.依法賦予主任檢察官執(zhí)法辦案相應(yīng)決定權(quán)：高檢院在全國(guó) 7 個(gè)省份 17 個(gè)檢察院試點(diǎn)檢察官司法責(zé)任制.檢察日?qǐng)?bào).2013年12 月27日，第 2 版.

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