日本大部制改革實(shí)踐及啟示

劉韜

【摘要】日本的大部制改革從1996年開(kāi)始提出，至2001年初步完成。雖然歷時(shí)較短，但成果斐然，經(jīng)過(guò)改革內(nèi)閣部門數(shù)量從23個(gè)減少到13個(gè)，政府的工作效率也得到了很大程度的提高。文章對(duì)日本大部制改革的背景、歷程進(jìn)行全面介紹，進(jìn)而深入分析日本政府改革的成敗經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)大部制改革的借鑒和啟發(fā)。

【關(guān)鍵詞】大部制 日本 中國(guó) 啟示

【中圖分類號(hào)】D523.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，喧囂一時(shí)的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”及其帶來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革的熱潮漸趨沉靜，人們?cè)趯?duì)新公共管理進(jìn)行批判和反思的同時(shí)開(kāi)始更深層次的思考，大而全的政府固然已經(jīng)不符合時(shí)代發(fā)展，新公共管理所追求的小政府模式是否真的是理想的政府形態(tài)？因此，在1990年代之后，各國(guó)的新公共管理改革逐漸放緩步調(diào)，并逐步調(diào)整為注重政府功能整合，強(qiáng)化為公民提供無(wú)縫隙服務(wù)的思想和行動(dòng)，由此大部制這種改革模式開(kāi)始為各個(gè)國(guó)家所采納。從1999年前后的英國(guó)開(kāi)始，美國(guó)、日本、新西蘭、澳大利亞、韓國(guó)等國(guó)家先后推行了大部制的改革。日本的大部制改革醞釀?dòng)?990年代末期的橋本政府，2001年森喜朗執(zhí)政時(shí)正式開(kāi)始進(jìn)行，至小泉純一郎卸任之前（2006年前后）初步完成。從今天的日本行政體制看，改革取得的成效是不言而喻的，中日兩國(guó)相似的行政文化以及發(fā)展路徑，日本的行政改革對(duì)中國(guó)的啟發(fā)和借鑒明顯強(qiáng)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在建設(shè)大部制的過(guò)程中，深入分析日本大部制改革的成敗具有極為重要的意義。

日本大部制改革的動(dòng)因

任何的行政改革都是基于國(guó)內(nèi)外深刻復(fù)雜的環(huán)境變化而產(chǎn)生的，日本的大部制改革也不例外，作為二戰(zhàn)之后經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為成功的國(guó)家，自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，日本的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政以及政治環(huán)境發(fā)生了顯著變化，曠日持久的蕭條局面對(duì)日本的各個(gè)領(lǐng)域都產(chǎn)生重大的影響，而社會(huì)層面的各種隱患也隨之變得日益突出?！叭毡镜膯?wèn)題不只是短期的經(jīng)濟(jì)滑坡而已，還有更深遠(yuǎn)、更根本的政治與文化危機(jī)?！雹俣?zhàn)之后形成并逐漸穩(wěn)定的日本官僚行政體制，在劇烈的環(huán)境變遷下也開(kāi)始變得不適應(yīng)于時(shí)代的發(fā)展，因此，改革成為勢(shì)在必行的舉措。

龐大的官僚隊(duì)伍造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)加大。縱觀20世紀(jì)80年代之后主要西方國(guó)家的政府改革，影響最大也是最直接的因素就是財(cái)政問(wèn)題。二戰(zhàn)之后大多數(shù)西方國(guó)家都經(jīng)歷了一個(gè)迅猛發(fā)展的黃金時(shí)期，財(cái)政收入的豐盈使各國(guó)可以放心擴(kuò)大政府機(jī)構(gòu)規(guī)模。20世紀(jì)70年代，以兩次石油危機(jī)為引線，西方經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展戛然而止，多數(shù)國(guó)家的財(cái)政都面臨入不敷出的尷尬局面。在這一方面，日本的表現(xiàn)尤其明顯。隨著泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅，日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r急轉(zhuǎn)直下，90年代日本經(jīng)歷了“失去的十年”，進(jìn)入新世紀(jì)之后這種情況并沒(méi)有得到改善，“日本經(jīng)濟(jì)于2002年1月跌至戰(zhàn)后第13個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的谷底，其實(shí)際GDP增長(zhǎng)率在2002年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)為-0.3%。”②在這種情況下，龐大的官僚隊(duì)伍無(wú)疑成為國(guó)民財(cái)政體系沉重的負(fù)擔(dān)。

現(xiàn)有官僚體制不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展?！皬墓倭胖鲗?dǎo)到政府主導(dǎo)”是日本大部制改革所提出的目標(biāo)，這一說(shuō)法生動(dòng)地體現(xiàn)出了當(dāng)代日本官僚體制的根本缺陷。作為內(nèi)閣制國(guó)家，執(zhí)政權(quán)的不穩(wěn)定容易在行政體制內(nèi)部形成高級(jí)職業(yè)官僚對(duì)政府主導(dǎo)權(quán)的僭越，而真正經(jīng)由政黨政治產(chǎn)生的政務(wù)官反倒處于被架空的地步。處于政黨體制過(guò)渡期的日本在過(guò)去幾十年間政權(quán)的脆弱性有目共睹，自2006年至2013年間已經(jīng)換了七任首相，政權(quán)更迭的過(guò)分頻繁也給官僚隊(duì)伍自身的衍生和權(quán)力膨脹提供了條件。日本縱向性的社會(huì)結(jié)構(gòu)為官僚體系的自我壟斷起到了推動(dòng)作用，官僚行政機(jī)構(gòu)日益成為獨(dú)立于政府之外的獨(dú)立利益群體，即使在官僚體制內(nèi)部，各個(gè)部門之間也存在著基于自身利益的各自為政現(xiàn)象，體制內(nèi)部壁壘森嚴(yán)，在權(quán)力關(guān)系上專權(quán)獨(dú)攬，而在責(zé)任承擔(dān)中卻相互推諉、扯皮。

政府回應(yīng)性降低造成的合法性危機(jī)。二戰(zhàn)之后日本在美國(guó)的指導(dǎo)和協(xié)助下建立起來(lái)職責(zé)分工明確的行政體系，但如前所述，官僚隊(duì)伍的自我膨脹使其功能大幅度降低，而另一方面，迅速發(fā)展的日本已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化和多元化成為常態(tài)，公眾的需求也漸漸趨向多元，傳統(tǒng)的條塊分割的日本行政體制已經(jīng)無(wú)法勝任新時(shí)代的要求。各個(gè)組織部門故步自封，在自己管轄的領(lǐng)域內(nèi)建構(gòu)嚴(yán)密的壁壘，從政策的制定到具體的執(zhí)行都有著嚴(yán)重的本位主義，很少考慮公眾的需求和利益。這種類似于自說(shuō)自話的行政過(guò)程一方面招致公眾的普遍不滿，另一方面自然也降低了政府本身在公眾心目中的可信度。近年來(lái)日本公民表現(xiàn)出來(lái)的政治冷漠和政治參與度逐漸走低，不能不說(shuō)與這種現(xiàn)象有密切的關(guān)系。而公民對(duì)政府支持率的降低，也在破壞政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，從而進(jìn)一步加深日本政壇的震蕩。

日本大部制改革的歷程與成果

日本大部制改革的歷程。日本的大部制改革最早于1996年提出，在這一年里，橋本龍?zhí)陕暑I(lǐng)的日本自民黨在大選中獲勝，奪回了失去三年的執(zhí)政權(quán)。橋本內(nèi)閣為了鞏固政權(quán)，同時(shí)改變?nèi)毡拘姓w制多年來(lái)形成的弊病，提出了以大部制為主導(dǎo)的行政改革構(gòu)想，“為消除行政條塊分割的積弊，本人深感行政體系必須是高度靈活機(jī)動(dòng)的，中央的領(lǐng)導(dǎo)作用必須加強(qiáng)?！辈贿^(guò)1998年自民黨在參議院競(jìng)選中失敗，橋本龍?zhí)梢剔o職，這一構(gòu)想并未在其任內(nèi)化為現(xiàn)實(shí)。但是，橋本內(nèi)閣“以政府機(jī)構(gòu)改革為龍頭，加強(qiáng)政府職能，提高政策透明度，從根本上改革以官僚為本的自上而下的行政，建立一個(gè)以公民為本的真正的民主體制”③的構(gòu)想得到了之后幾任首相的貫徹執(zhí)行。

1998年的失敗并未動(dòng)搖自民黨的執(zhí)政根基，因此接下來(lái)的自民黨首相沿著橋本的思路繼續(xù)推進(jìn)改革。1998年，日本國(guó)會(huì)通過(guò)了《中央省廳改革基本法》，1999年國(guó)會(huì)又通過(guò)了《中央各省廳設(shè)置法》，在立法方面完成了改革的準(zhǔn)備工作。2000年森喜朗出任首相后，日本的大部制改革開(kāi)始進(jìn)入快車道，首相親自擔(dān)任改革大臣，體現(xiàn)了自民黨改革的連貫性。2001年1月6日，經(jīng)歷改革之后的日本政府機(jī)構(gòu)重新開(kāi)張，這意味著在外在形態(tài)上，日本的大部制改革初步完成。

2001年4月，小泉純一郎在黨內(nèi)總裁競(jìng)選中勝出并出任首相，日本政壇進(jìn)入長(zhǎng)達(dá)五年半之久的小泉時(shí)期。這一階段，自民黨和小泉本人對(duì)于政壇的掌控力相對(duì)較強(qiáng)，大部制改革也因此進(jìn)入攻堅(jiān)階段。小泉政府將中央改革的成果向下推廣，加強(qiáng)地方分權(quán)，重新確立了日本的中央地方關(guān)系，力求做到中央與地方政府各盡其責(zé)，各司其職，使地方政府激勵(lì)和約束達(dá)到平衡狀態(tài)。同時(shí)，強(qiáng)力推進(jìn)森喜朗時(shí)代大部制改革的遺留問(wèn)題，其中最為矚目的就是在其第二個(gè)任期所推動(dòng)的郵政事業(yè)民營(yíng)化。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，小泉不惜解散議會(huì)提前進(jìn)行大選。在獲勝之后，郵政改革如期進(jìn)行，其結(jié)果從現(xiàn)在來(lái)看還是比較樂(lè)觀的，日本的郵政事業(yè)并未如有些人所認(rèn)為的那樣一蹶不振，及至今日，日本郵政控股公司依然穩(wěn)居世界500強(qiáng)的前十名左右。

改革的成果。日本的大部制改革總體來(lái)講是較為成功的，經(jīng)過(guò)改革，日本的行政機(jī)構(gòu)成功地完成了“瘦身”，中央機(jī)構(gòu)數(shù)量從1府22省廳縮減為1府12省廳，而在這12省廳之中，除了外務(wù)省、法務(wù)省、防衛(wèi)廳、環(huán)境省、農(nóng)林水產(chǎn)省、國(guó)家公安委員會(huì)6個(gè)部門保持不變外，其余的6個(gè)省廳均為原有部門合并或改組而成，沒(méi)有被精簡(jiǎn)的部門在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上也進(jìn)行了大幅度調(diào)整，內(nèi)設(shè)的局級(jí)單位和職能處室數(shù)量也大幅度縮減。更為難能可貴的是，由于此次改革采取了立法先行的手段，改革后的政府也擋住了多方面的壓力，沒(méi)有出現(xiàn)精簡(jiǎn)之后再膨脹的一般改革路徑。經(jīng)過(guò)之后的若干次微調(diào)，今日的日本中央政府包括如下機(jī)關(guān)：內(nèi)閣府、總務(wù)省、法務(wù)省、外務(wù)省、財(cái)務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省、環(huán)境省、防衛(wèi)省、復(fù)興廳。

日本大部制改革對(duì)中國(guó)政府改革的啟示

通過(guò)對(duì)日本大部制改革的回顧可以看出，中日兩國(guó)在大部制改革的路徑選擇上有著本質(zhì)的不同。日本的大部制改革是在總體性規(guī)劃之下，一步完成的；而中國(guó)的大部制改革從現(xiàn)在來(lái)看走的是漸進(jìn)路線，改革的周期可能會(huì)比較漫長(zhǎng)。

科學(xué)規(guī)劃，立法先行的改革步驟。雖然日本的大部制改革在很短的時(shí)間內(nèi)完成，但這并不代表改革是草率為之的。事實(shí)上，在中央省廳的改革期間，日本政府一共出臺(tái)了18部相關(guān)法律，除了《中央省廳改革基本法》、《中央各省廳設(shè)置法》這些全面規(guī)劃的法律之外，也有針對(duì)于特定職能改革的立法，如《郵政民營(yíng)化法案》，這體現(xiàn)出日本大部制改革的一個(gè)最典型特征，就是立法先行的做法。具體來(lái)說(shuō)就是在重大的行政管理改革措施的制定過(guò)程中，堅(jiān)持依法進(jìn)行，立法機(jī)關(guān)對(duì)改革措施的審議過(guò)程極其嚴(yán)格苛刻，但是一旦審議通過(guò)就會(huì)通過(guò)立法的方式來(lái)進(jìn)行規(guī)范。這樣做的好處是顯而易見(jiàn)的，一方面，立法先行，以法律的力量推動(dòng)改革的進(jìn)程，可以更好應(yīng)對(duì)改革當(dāng)中所面對(duì)的阻力，減少失敗的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于采取法律預(yù)設(shè)的方式，改革的結(jié)果有具體的藍(lán)本可作依托，并且在成文法律的規(guī)范下，改革在完成之后出現(xiàn)反復(fù)和倒退的可能性會(huì)大大降低，這樣就保障了改革的成果。立法的效果不僅體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)的“立”的方面，還體現(xiàn)在其“破”的方面。比如2011年福島地震之后，根據(jù)新頒布的《東日本大地震復(fù)興基本法》（簡(jiǎn)稱《復(fù)興基本法》），在日本內(nèi)閣中產(chǎn)生了一個(gè)新的機(jī)構(gòu)—復(fù)興廳，主要負(fù)責(zé)災(zāi)后重建計(jì)劃的擬定、協(xié)調(diào)及落實(shí)，但是這個(gè)機(jī)構(gòu)并不是永久的，根據(jù)《設(shè)置法》第二十一條的規(guī)定，復(fù)興廳將于地震發(fā)生的10年之后，也就是2021年被廢止。由此可見(jiàn)，以立法保障改革成效穩(wěn)定性的做法，只要法規(guī)設(shè)置得當(dāng)，并不會(huì)影響機(jī)構(gòu)配置的靈活性和造成政府機(jī)構(gòu)只能“立”而不能“破”的局面。

中國(guó)在大部制改革提出之后，“頂層設(shè)計(jì)”的說(shuō)法也隨之出現(xiàn)，這體現(xiàn)出我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到科學(xué)規(guī)劃在改革的作用。

打破藩籬，不執(zhí)著于減少部門數(shù)量?！按蟛恐聘母锏氖滓繕?biāo)就是要‘打破現(xiàn)存的職能相關(guān)省廳中的組織藩籬，解決行政管理體制領(lǐng)域中長(zhǎng)期存在的政出多門、機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、互相扯皮等問(wèn)題?！雹芙?jīng)過(guò)1996～2001年的大部制改革，日本成為主要發(fā)達(dá)國(guó)家中部門數(shù)量最少的國(guó)家，但這并不意味著在改革的結(jié)果上部門數(shù)量越少改革就越成功。在這一點(diǎn)上日本的失敗教訓(xùn)也值得深思。比如在改革中建設(shè)省和運(yùn)輸省兩個(gè)部門合并組成國(guó)土交通省，這兩個(gè)部門原來(lái)都曾手握大權(quán)，稱得上是財(cái)大氣粗，而合并中兩者也并沒(méi)有主次之分，結(jié)果就是雙方互不買賬，由于在辦公室主任人選位置上無(wú)法達(dá)成一致，國(guó)土交通省設(shè)立了“綜合政策官”和“辦公廳參事”兩個(gè)完全一樣的位置，表面看是一種平衡，但實(shí)際上仍然是各自為政的局面。再比如改革中動(dòng)作最大的總務(wù)省，由原來(lái)的總務(wù)廳、郵政省和自治省三省合并而來(lái)，因此實(shí)際上是多個(gè)部門聯(lián)合構(gòu)成的綜合機(jī)構(gòu)，在規(guī)模上和人數(shù)上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他部門。關(guān)鍵的問(wèn)題是，總務(wù)省的管轄內(nèi)容也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般的機(jī)構(gòu)，既包括中央與地方行政事務(wù)、公務(wù)員制度等國(guó)家基本事務(wù)的管理職能，又包含了其他的輔助系統(tǒng)，因此已經(jīng)初步具備了所謂的“超級(jí)部”的形態(tài)。超級(jí)部亦是中央機(jī)構(gòu)設(shè)置中可能會(huì)產(chǎn)生的一種結(jié)果，其特點(diǎn)一方面是職能高度集中，另一方面是擁有凌駕于其他行政組織之上的強(qiáng)大權(quán)力。從“大部”到“超級(jí)部”，并非一個(gè)成功的轉(zhuǎn)變，各國(guó)政府也機(jī)構(gòu)重組中也會(huì)盡量避免超級(jí)部的出現(xiàn)。盡管日本政府在整合總務(wù)省功能這個(gè)方面下了很多功夫，但時(shí)至今日其中的一些負(fù)面效應(yīng)也未得到實(shí)質(zhì)性的規(guī)避。

由此可見(jiàn)，大部制的核心命題并非減少部門數(shù)量，即顯性層面的撤銷、合并、重組這些作為，關(guān)鍵的問(wèn)題打破組織內(nèi)部的障礙，形成部門內(nèi)部的均衡。在部門合并的過(guò)程中，要強(qiáng)化功能的整合，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，同時(shí)也避免政府權(quán)力過(guò)多地向某個(gè)或某幾個(gè)部門的集中。

正視阻力，有攻堅(jiān)克難的決心。改革的漸進(jìn)性決定了任何的改革越進(jìn)行到深入的階段，面臨的阻力就會(huì)越大，需要解決的矛盾就越發(fā)尖銳復(fù)雜。這一點(diǎn)上，無(wú)論選擇哪一種大部制改革路徑，都是無(wú)法避免的現(xiàn)實(shí)。日本的大部制改革看似順利，實(shí)則不然。橋本龍?zhí)芍蟮娜毡臼紫嘈Y惠三，因改革遭遇黨內(nèi)阻力，一度籌備退出自民黨自組新黨以推動(dòng)改革，最終在任內(nèi)腦溢血去世，亦與此時(shí)承受的巨大壓力有關(guān)。即使看起來(lái)最為穩(wěn)固的小泉純一郎，其郵政民營(yíng)化議案也遭致本黨議員臨陣倒戈，最終在參議院表決中被否決。

盡管國(guó)情不同，但各國(guó)進(jìn)行大部制改革的阻力還是比較相近的，主要包括：觀念、體制和行為，而真正歸結(jié)起來(lái)，無(wú)外乎就是利益。而破除這些阻力的主要力量，除了政權(quán)的穩(wěn)定性和掌控力之外，更主要靠的就是執(zhí)政者的決心。我國(guó)的大部制改革從開(kāi)始之日起，來(lái)自于體制內(nèi)外的阻力就始終沒(méi)有斷絕，隨著改革的深化，阻力也在逐漸加強(qiáng)。在這方面，日本政府的領(lǐng)導(dǎo)者表現(xiàn)出來(lái)的決心還是值得學(xué)習(xí)的。小泉政府之所以把郵政公社民營(yíng)化作為其第二個(gè)任期的核心議題，目的非常明確，就是要通過(guò)對(duì)郵政事業(yè)的改革，“斷絕國(guó)家資金對(duì)國(guó)有企業(yè)的支持，為長(zhǎng)期性的健全財(cái)政體制的建設(shè)做出貢獻(xiàn)?！雹荻谧h案被否決之后，小泉不顧丟掉執(zhí)政權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，解散議會(huì)提前舉行大選，這實(shí)際上是把自己放在了背水一戰(zhàn)的位置上。最終小泉陣營(yíng)在大選中獲得完勝，取得了足夠的支持票數(shù)。可以說(shuō)，日本郵政民營(yíng)化改革能夠成功，和小泉政府當(dāng)時(shí)表現(xiàn)出來(lái)的破釜沉舟的決心是直接相關(guān)的。

總之，盡管形式和內(nèi)容上存在很多不同，但是日本的大部制改革對(duì)于中國(guó)正在進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革還是有很多值得借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)代國(guó)家的政府改革，無(wú)論形式如何，其核心議題都是“由工業(yè)化社會(huì)形成的官僚體制向后工業(yè)化社會(huì)、信息化社會(huì)的制度變革，尋求一種新的以效率、責(zé)任和使命感為核心的政府治理模式?！雹奕毡镜拇蟛恐聘母锝o我國(guó)最大的啟示，不是如何更快地完成大部制改革，也不是大部制應(yīng)該是什么形態(tài)，多少個(gè)部門才算是合理，而是對(duì)于機(jī)構(gòu)改革本身的反思。只以改變政府的表現(xiàn)形態(tài)作為改革目標(biāo)的大部制，最終也只能是得其形而不得其實(shí)，而花費(fèi)如此巨大代價(jià)只是完成表象上的華麗轉(zhuǎn)身，實(shí)際是得不償失的。

（作者為黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生、東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師；本文系黑龍江省社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃年度項(xiàng)目“新公共服務(wù)視角下黑龍江省農(nóng)村公共服務(wù)體系構(gòu)建研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12C065）

【注釋】

①徐平：《苦澀的日本》，北京大學(xué)出版社，2012年，第5頁(yè)。

②江瑞平：《激變中的日本經(jīng)濟(jì)》，北京：世界知識(shí)出版社，2008年，第18頁(yè)。

③朱向東，朱峻：“日本的大部制改革及啟示”，《求知》，2008年第5期。

④蔣敏娟：“整體政府改革：日本的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示”，《浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2011年第6期。

⑤杜軍：“論日本小泉政權(quán)的行政結(jié)構(gòu)改革”，《行政論壇》，2006年第5期。

⑥張福生：“當(dāng)代政府改革論”，《新東方》，2005年第3期。

責(zé)編 /張曉