公共服務(wù)整合理念下縣域體育體制改革路徑探討

張玉祥

摘要：我國(guó)縣域體育管理體制在合并與獨(dú)立之間反復(fù)。目前，縣域體育行政部門大多已合并。合并后的縣域體育工作表現(xiàn)出如下問(wèn)題：基層體育工作地位降低，不受重視；基層服務(wù)經(jīng)費(fèi)分割后，效用降低；基層體育組織力量薄弱，無(wú)力開展工作；基層體育服務(wù)供給單一，軟服務(wù)缺失?？h域體育體制改革應(yīng)以公共服務(wù)整合代替單純的大部制邏輯。基于公共服務(wù)整合理念，縣域體育體制改革應(yīng)與國(guó)家戰(zhàn)略有機(jī)融合，彰顯體育的社會(huì)功能；積極推進(jìn)項(xiàng)目整合，滿足縣域體育發(fā)展的資金需求；以政社關(guān)系整合為切入點(diǎn)，壯大縣域體育社會(huì)組織力量；跨界橫向整合公共服務(wù)產(chǎn)品，軟硬服務(wù)兼容供給。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)整合；基層體育體制改革；大部制

中圖分類號(hào)：G812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-2076（2016）04-0049-07

Abstract：County sports management system in China between merger and independent. At present， the county physical cultural administrative departments are already merged. Combined county sports work show the following problems： the combined low status， grassroots sports work values； Combined grassroots service funds after segmentation， less effective； Combined sports organizations at the grass-roots level power is weak， unable to work； Combined single grassroots sports service supply， lack of soft services.Service integration reform belongs to effective means of modern administration reform， has to deal with complexity， cross-domain problem caused by the department of management defects； Effectively reduce the departments merger transaction costs； The choice of improving the efficiency of public service supply. County sports system reform should be in the public service integration instead of simply the super-ministries logic. Based on the integration of public service concept， the county sports system reform should be organic combination with the national strategy， and the social function of sports. Actively promote project integration， to meet the capital needs of the development of county sports； ZhengShe relationship integration as the breakthrough point， strengthen county sports social organizations； Cross-border transverse integration of public

伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，基于解決政府冗員和提高效率等方面考慮，我國(guó)以“大部制”為導(dǎo)向進(jìn)行了卓有成效的政府治理變革[1]。鑒于我國(guó)縣域內(nèi)體育、文化和教育之間具有較為密切的聯(lián)系，所以體育行政部門和文化、教育等部門的合并成為基層政府機(jī)構(gòu)改革的急先鋒。如吉林省內(nèi)60個(gè)縣市區(qū)有59個(gè)進(jìn)行了機(jī)構(gòu)合并，其中54個(gè)與文化局合并，5個(gè)與教育局合并[2]。吉林省的個(gè)案基本上體現(xiàn)我國(guó)縣域體育管理體制改革的方向。根據(jù)我國(guó)2011年度《體育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，目前獨(dú)立設(shè)置的縣級(jí)體育機(jī)關(guān)有750個(gè)，已與其他部門合并的有1 919個(gè)。其中，吉林、福建、海南、新疆等省區(qū)的縣級(jí)體育行政部門已全部合并完畢。研究認(rèn)為，盡管部門合并的大部制改革是政府改革優(yōu)化路徑之一，但改革需客觀評(píng)價(jià)縣域體育發(fā)展的狀況，從而提出針對(duì)性改革建議。

為實(shí)施本研究，2012-2015年間課題組分別在山東、安徽、云南、內(nèi)蒙古等省區(qū)對(duì)縣域體育管理體制的運(yùn)行狀況進(jìn)行調(diào)研，選取部分縣級(jí)文體局或教體局主管體育工作的有關(guān)人員進(jìn)行深度訪談，從而了解合并后縣級(jí)體育行政部門的優(yōu)勢(shì)與困境，為縣域體育管理體制改革提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 我國(guó)縣級(jí)體育管理體制發(fā)展沿革與問(wèn)題呈現(xiàn)

1.1 獨(dú)立與合并：縣級(jí)體育管理體制沿革

體育管理體制是指體育管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分和管理制度總稱，但直觀的體現(xiàn)形式是機(jī)構(gòu)的設(shè)置[3]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中國(guó)人民共和國(guó)體育法》《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》等規(guī)定，縣域體育行政部門對(duì)區(qū)域內(nèi)體育發(fā)展具有主責(zé)，是農(nóng)民體育、農(nóng)民體育發(fā)展的政府組織基礎(chǔ)。郇昌店的研究表明，我國(guó)體育工作形成了不同層級(jí)政府在縱向上的職責(zé)分工，其中縣級(jí)政府負(fù)責(zé)農(nóng)村體育工作，縣以上的體育行政部門負(fù)責(zé)城市體育工作[4]。因?yàn)椋h級(jí)體育行政部門直接面臨農(nóng)民的體育需求，因此縣級(jí)體育行政部門的治理水平，直接影響到廣大農(nóng)村地區(qū)居民對(duì)國(guó)家體育事業(yè)的評(píng)價(jià)。

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)縣級(jí)體育行政部門發(fā)展的穩(wěn)定性較差?？傮w上而言，縣級(jí)體育行政部門歷經(jīng)多次合并、獨(dú)立的演化，一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)體育工作的搖擺狀態(tài)。

新中國(guó)成立后，由共青團(tuán)負(fù)責(zé)全國(guó)體育事業(yè)管理，農(nóng)村體育工作也主要由縣級(jí)共青團(tuán)負(fù)責(zé)。1951年，團(tuán)中央要求縣級(jí)以上的各級(jí)團(tuán)組織建立“軍事體育部”，區(qū)及區(qū)以下設(shè)軍事體育委員，大力加強(qiáng)農(nóng)村體育組織建設(shè)和農(nóng)民體育活動(dòng)開展。1952年，全國(guó)體育工作由團(tuán)中央劃歸教育部體育處負(fù)責(zé)，1954年中央體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)成立后，除臺(tái)灣省與香港、澳門外，大陸境內(nèi)的縣級(jí)政府開始逐步建立健全基層體育行政組織。1956年，全國(guó)農(nóng)村體育座談會(huì)在北京召開，部署農(nóng)村體育發(fā)展決策。會(huì)議專門就迅速建立縣一級(jí)體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，配備一定的專職干部做出重要部署。本次會(huì)議結(jié)束后，國(guó)家體委對(duì)22個(gè)省級(jí)行政區(qū)（含直轄市和自治區(qū)）的調(diào)查顯示：全國(guó)已建有縣級(jí)體委463個(gè)，其中專職體育干部共554人，平均每個(gè)體委配備1.19個(gè)干部，組織管理力量極為孱弱。盡管縣級(jí)體育部門組織力量較為薄弱，但縣級(jí)體育行政部門依然處于“撤并、設(shè)立”的循環(huán)中。1965年，全國(guó)群眾體育工作在北京召開，針對(duì)部分地區(qū)撤并縣級(jí)體育行政部門的問(wèn)題，會(huì)議明確提出“應(yīng)盡快把專區(qū)、縣體委機(jī)構(gòu)恢復(fù)和健全起來(lái)，暫不能恢復(fù)的，應(yīng)設(shè)專人負(fù)責(zé)，可與人民武裝部或文教部門合署辦公”。在縣級(jí)體育行政部門建設(shè)過(guò)程中，獨(dú)立與合并的狀況長(zhǎng)期存在，一定程度上影響了農(nóng)村體育的發(fā)展。

文革期間，各級(jí)體育行政機(jī)構(gòu)受到極大沖擊，縣級(jí)體育行政部門的建設(shè)基本停滯。直到1984年，全國(guó)縣級(jí)體委主任會(huì)議在湖南桃源召開，會(huì)議釋放出國(guó)家大力發(fā)展農(nóng)村體育的信息，極大地鼓舞了縣級(jí)體育行政部門的工作熱情。1984年，在農(nóng)民體育發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)家體委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部開展“全國(guó)體育先進(jìn)縣”評(píng)選，制定并下發(fā)了《全國(guó)體育先進(jìn)縣的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)選辦法（試行）》和《全國(guó)體育先進(jìn)縣標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)則（試行）》等兩個(gè)文件。政策要求參評(píng)對(duì)象必須建立縣級(jí)體育行政部門，并按照四有標(biāo)準(zhǔn)配備專職干部。這項(xiàng)工作極大地促進(jìn)了我國(guó)基層行政體育部門的發(fā)展。據(jù)對(duì)28個(gè)省區(qū)市的統(tǒng)計(jì)，在爭(zhēng)創(chuàng)體育先進(jìn)縣活動(dòng)前，全國(guó)撤并、合并體委的縣達(dá)到710個(gè)，占全國(guó)縣總數(shù)的32.2%。有的省裁撤、合并的縣體委占全省總縣數(shù)的80%～90%以上，但通過(guò)創(chuàng)建先進(jìn)縣活動(dòng)，全國(guó)共恢復(fù)縣級(jí)體育行政部門452個(gè)，增配體育干部1 362人[5]。爭(zhēng)創(chuàng)先進(jìn)縣活動(dòng)使得原來(lái)撤并的縣體委大多得到了恢復(fù)，推動(dòng)了縣域體育活動(dòng)的發(fā)展。

1998年國(guó)家體育行政體制改革，由國(guó)家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)改組為國(guó)家體育總局，委員會(huì)制被總局制取代。在國(guó)家體育總局的職能中取消了“指導(dǎo)地方和檢查地方各級(jí)政府體育工作”的職責(zé)，從而將國(guó)家體委既往指導(dǎo)、監(jiān)督地方體育行政部門的功能取消，地方政府對(duì)體育管理權(quán)限的自由性加大，縣級(jí)體育行政部門直接受到地方政府機(jī)構(gòu)減縮的影響。1998年國(guó)家體育管理體制改革后，縣級(jí)體育行政部門發(fā)展呈現(xiàn)出四種狀態(tài)，其中機(jī)構(gòu)名稱、形式均保留為21.4%；與其他部門合并的為46.8%；轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂行姓毮苁聵I(yè)單位，占19.1%，無(wú)行政職能的為12.7%[6]。而在后續(xù)的國(guó)家大部制改革中，基層體育行政部門與其他部門“合并”更成為地方政府的選擇，縣級(jí)體育工作發(fā)展受到影響。

由此可見，以體育行政部門設(shè)置為主要特征的縣級(jí)體育體制改革一直內(nèi)嵌在國(guó)家體制改革的大潮中，是我國(guó)政府改革的重要部分，且一直是地方政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和體制機(jī)制創(chuàng)新的重要對(duì)象，盡管實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)減少等目的，但對(duì)我國(guó)農(nóng)村體育工作發(fā)展卻造成了非常嚴(yán)重的影響。

1.2 縣級(jí)體育行政部門合并運(yùn)行的問(wèn)題呈現(xiàn)

體育是關(guān)系億萬(wàn)群眾身體健康的民生事業(yè)。鑒于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展薄弱，縣域體育工作依舊需要政府的直接領(lǐng)導(dǎo)和支持，以大部制為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革對(duì)縣級(jí)體育工作影響較為明顯。縣域內(nèi)基層體育工作開展，對(duì)提供民眾需求的公共體育服務(wù)具有重要意義?？陀^而言，我國(guó)體育文化等領(lǐng)域大部制改革一定程度上削減了政府機(jī)構(gòu)數(shù)量，分流了政府工作人員，優(yōu)化了職責(zé)臨近部門的工作機(jī)制，但大部制改革對(duì)基層工作，尤其是體育工作，也帶來(lái)弊端。

1.2.1 合并后基層體育工作地位降低，不受重視

基層體育行政部門與其他部門合并后，管理事務(wù)自然分野，導(dǎo)致無(wú)論在文化體育局還是教育體育局內(nèi)，體育工作的附屬性更為明顯[7]。一方面，由于基層體育工作缺少認(rèn)受性，部門的工作容易被忽視?；鶎诱{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，民眾對(duì)體育的認(rèn)受性較低，只認(rèn)為在學(xué)校開展籃球、排球等項(xiàng)目屬于體育，而諸如健身秧歌、健身舞蹈、廣場(chǎng)舞等健身活動(dòng)不屬于體育活動(dòng)，導(dǎo)致體育行政部門的工作得不到認(rèn)同，無(wú)形中降低了其在政府工作中的次序。另一方面，體育行政部門的組織功能缺陷較為明顯。體育行政部門與教育行政部門合并后，成為局內(nèi)一個(gè)科室，調(diào)研中有9個(gè)縣級(jí)體育行政部門已經(jīng)合并，合并后體育部門單純負(fù)責(zé)業(yè)余體校的運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練和教練員職稱評(píng)審、縣級(jí)運(yùn)動(dòng)會(huì)等少數(shù)工作，根本無(wú)暇顧及社會(huì)體育、體育產(chǎn)業(yè)等重要事業(yè)，由此導(dǎo)致縣級(jí)體育工作“說(shuō)起來(lái)重要，干起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的局面[8]。

1.2.2 合并后基層服務(wù)經(jīng)費(fèi)分割，效用降低

國(guó)家公共財(cái)政是保證政府工作開展的必要基礎(chǔ)。體育行政部門與其他部門合并后，由以前獨(dú)立預(yù)算單位變成非獨(dú)立預(yù)算單位，體育經(jīng)費(fèi)與其他經(jīng)費(fèi)集中撥付，統(tǒng)籌使用。近年來(lái)，雖然國(guó)家對(duì)教育、文化和體育部門的投入不斷增加，但依然存在服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分割不清晰、體育項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被挪用等現(xiàn)象。如在湖北省某縣調(diào)研時(shí)，文化局內(nèi)體育工作負(fù)責(zé)人表示，文體局投資幾十萬(wàn)組織演員排演一場(chǎng)民間戲，但老百姓對(duì)此反應(yīng)極為平淡，尤其是中青年人。其原因在于電視和網(wǎng)絡(luò)入戶，老百姓通過(guò)電視、電腦等媒介可以欣賞到更多更精彩的節(jié)目，對(duì)政府部門提供的文化服務(wù)滿意度不高。與文化服務(wù)的超量供給不同，該地區(qū)可供農(nóng)民參與體育健身的設(shè)施奇缺，無(wú)法獲得相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入，群眾性體育活動(dòng)開展受到極大限制。山東省某市推動(dòng)“送電影下鄉(xiāng)”項(xiàng)目也失去了觀眾基礎(chǔ)。目前，在農(nóng)村放一場(chǎng)電影要政府和村委會(huì)買單，每晚放兩個(gè)影片，基本上每次電影沒(méi)有放映完觀眾就走得差不多了。與充盈的電影播放投入相比，該村農(nóng)民組建的健身隊(duì)還要支付燈光、音響的電費(fèi)。類似與體育發(fā)展?fàn)庂Y金的狀況，在其他地區(qū)的調(diào)研中也時(shí)常出現(xiàn)，且具有一定普遍性。教育、體育合并，且國(guó)家政策倡導(dǎo)全民健身與農(nóng)村學(xué)校體育相結(jié)合，但學(xué)校管理的原因，導(dǎo)致投入學(xué)校的全民健身設(shè)施與資金無(wú)法惠及民眾，形成了資金沉淀，老百姓身邊的健身組織、設(shè)施等因經(jīng)費(fèi)短缺受到一定程度的影響[9]。

1.2.3 合并后基層體育組織力量薄弱，工作乏力

體育與其他行政部門合并后，涉及體育的工作人員數(shù)量較少，組織力量極為薄弱，無(wú)力承擔(dān)農(nóng)村體育的組織工作。云南省某州文體局內(nèi)，群眾體育科有編制2人，但僅有1名科長(zhǎng)負(fù)責(zé)全州群眾體育工作，根據(jù)其提供該州轄縣體育行政部門的通訊錄，通過(guò)電話訪談，發(fā)現(xiàn)很多縣體育工作人員數(shù)量嚴(yán)重不足，同時(shí)面臨專業(yè)化不足等問(wèn)題。安徽省某縣負(fù)責(zé)體育工作的僅有4人，其中主管教科文衛(wèi)體的副縣長(zhǎng)和教體局體育局副局長(zhǎng)各1人，體育科有2名科員。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中配備體育專干的僅為23.2%，農(nóng)村體育工作多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體站代管。實(shí)際調(diào)研中，體育工作人員表示，他們的主要工作是應(yīng)對(duì)上級(jí)的各類報(bào)表和相關(guān)通知的轉(zhuǎn)發(fā)，根本沒(méi)有精力和時(shí)間去指導(dǎo)、開展農(nóng)村體育工作。目前，零星存在的、與體育相關(guān)的社會(huì)組織實(shí)際成為基層體育工作的具體指導(dǎo)與組織者。當(dāng)前，在我國(guó)縣級(jí)體育行政部門撤并較快的背景下，而預(yù)想中的社會(huì)體育組織等又沒(méi)有成長(zhǎng)起來(lái)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)合并后的基層體育治理留下巨大的空間，這為封建迷信等的傳播提供了機(jī)會(huì)。且受制于購(gòu)買服務(wù)制度和落后觀念的影響，基層政府購(gòu)買體育服務(wù)工作進(jìn)展較為滯后，無(wú)法發(fā)揮對(duì)社會(huì)體育組織的扶持、培育等功能。當(dāng)前，以自發(fā)性、草根性為主要組織力量的基層體育治理，缺乏基層政府的強(qiáng)有力介入，基本處于自發(fā)的無(wú)序狀態(tài)。

1.2.4 合并后基層體育服務(wù)供給單一，軟服務(wù)缺失

體育管理體制的變革導(dǎo)致人員短缺，組織、宣傳、引導(dǎo)等服務(wù)缺失，且國(guó)家體育總局為實(shí)現(xiàn)中央事權(quán)推進(jìn)項(xiàng)目治國(guó)的格局[10]，推動(dòng)了基層體育服務(wù)形成以公共體育設(shè)施等硬服務(wù)為主的格局。不可否認(rèn)，我國(guó)為了改變基層體育設(shè)施短缺的局面，推動(dòng)了“全民健身路徑”“農(nóng)民體育健身工程”等項(xiàng)目建設(shè)，但此類項(xiàng)目效益的實(shí)現(xiàn)，有賴于相關(guān)配套服務(wù)的供給?，F(xiàn)有基層體育配套服務(wù)嚴(yán)重不足，制約了基層體育的發(fā)展。首先，基層體育指導(dǎo)力量薄弱，民眾健身無(wú)法得到科學(xué)指導(dǎo)，甚至個(gè)別健身行為對(duì)身體健康不利。貴州省對(duì)3 652名健身愛好者的調(diào)研表明，對(duì)科學(xué)健身的認(rèn)知度不到20%，大多數(shù)參與者不會(huì)根據(jù)自身身體狀況調(diào)整運(yùn)動(dòng)量[11]。其次，體育組織缺少引導(dǎo)，項(xiàng)目開展與管理理念的科學(xué)化與方向性不足。對(duì)某市國(guó)家級(jí)新區(qū)的體育協(xié)會(huì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，正式注冊(cè)的體育組織為124個(gè)，但粗略估計(jì)還有若干體育組織沒(méi)有注冊(cè)，處于自生自滅狀態(tài)。諸如此類問(wèn)題的產(chǎn)生，與我國(guó)基層體育服務(wù)供給以單一體育設(shè)施為主，尚未協(xié)同推進(jìn)體育指導(dǎo)、信息等服務(wù)供給有關(guān)?；鶎芋w育工作注重體育設(shè)施面積、種類等數(shù)量方面的增加，卻忽視了體育組織、體育健身指導(dǎo)乃至體育信息等，無(wú)法最大化實(shí)現(xiàn)體育設(shè)施的功能，難以形成全民參與體育、熱愛體育的氛圍。

從當(dāng)前我國(guó)基層體育大部制改革的實(shí)踐來(lái)看，較好地實(shí)現(xiàn)了人員減縮、機(jī)構(gòu)瘦身等目的，但是同時(shí)也降低了基層體育工作的組織力量。這種問(wèn)題的出現(xiàn)，與《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》強(qiáng)調(diào)的“在機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中，體育機(jī)構(gòu)只能加強(qiáng)，不能削弱”的要求有所背離。上述縣級(jí)體育部門合并后出現(xiàn)的意外狀況，既是縣級(jí)體育行政部門改革的結(jié)果，也是我國(guó)基層體育治理環(huán)境轉(zhuǎn)變的表征，在現(xiàn)有管理體制無(wú)法完全改善的背景下，創(chuàng)新工作思路、優(yōu)化供給模式成為必要的政策選擇。

2 公共服務(wù)整合理念及其優(yōu)越性

公共服務(wù)整合（Integration of public service）是對(duì)復(fù)雜性、跨領(lǐng)域公共問(wèn)題的回應(yīng)，也是政府等公共部門對(duì)公共服務(wù)管理復(fù)雜性的積極探索。在國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)實(shí)踐中，成為政府治理的重要指導(dǎo)方針和政策工具[12]。

2.1 公共服務(wù)整合理念簡(jiǎn)析

公共服務(wù)是為了應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題而產(chǎn)生的服務(wù)產(chǎn)品與行為。公共服務(wù)具有正外部性和維護(hù)公共利益的價(jià)值訴求，成為國(guó)家治理的重要依托[13]。為實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能，根據(jù)官僚制的思維邏輯，設(shè)置了專業(yè)化部門和工作人員。伴隨著社會(huì)事務(wù)的日漸增多，專業(yè)供給的思路必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)設(shè)置愈加精細(xì)化，政府雇員增多，行政運(yùn)行成本增高，從而對(duì)公共問(wèn)題的回應(yīng)性逐漸變差。而應(yīng)對(duì)政府弊病的新公共管理運(yùn)動(dòng)，在推崇的“競(jìng)爭(zhēng)”“開放”等原則的同時(shí)，一定程度上強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致部門之間壁壘強(qiáng)化、信息缺乏溝通，誘發(fā)了政府公共問(wèn)題治理過(guò)程中的碎片化問(wèn)題。

針對(duì)服務(wù)供給和治理碎片化的態(tài)勢(shì)，國(guó)外開展了卓有成效的探索。英國(guó)在布萊爾執(zhí)政期間即嘗試啟動(dòng)針對(duì)問(wèn)題解決的“協(xié)作化、網(wǎng)絡(luò)化”組織變革，從而形成了席卷西方各國(guó)的整體性政府治理變革浪潮[14]。隨后，英國(guó)內(nèi)閣通過(guò)《公共服務(wù)（社會(huì)價(jià)值）法案》，公共服務(wù)整合理念得到進(jìn)一步闡釋，要求在公共服務(wù)提供過(guò)程中，專業(yè)部門必須考慮價(jià)值整合和跨界部門整合問(wèn)題[15]。美國(guó)政府針對(duì)社會(huì)福利領(lǐng)域的碎片化狀況，推行“服務(wù)整合機(jī)會(huì)法案（SITO）”，對(duì)不同行政部門的福利政策進(jìn)行整合，以實(shí)現(xiàn)福利提升之目標(biāo)[16]。國(guó)外實(shí)踐的繁榮，推動(dòng)了理論的升華，形成了“整體性治理”的理論，成為繼官僚制、新公共管理之后第三波行政管理思潮。與西方類似，我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)威碎片化、組織碎片化、行政壁壘等問(wèn)題也較為突出。目前，為解決社會(huì)保障、居家養(yǎng)老、青少年群體等復(fù)雜性、跨域問(wèn)題，采取跨域治理的服務(wù)整合方式成為重要政策工具[17]。

2.2 公共服務(wù)整合的優(yōu)越性

與傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給方式相比，公共服務(wù)整合在超越部門管理主義的同時(shí)，注重職責(zé)相近公共服務(wù)的橫向聯(lián)合，從而形成了橫向協(xié)同的組織網(wǎng)路。

首先，應(yīng)對(duì)復(fù)雜性、跨域問(wèn)題導(dǎo)致的部門管理缺陷問(wèn)題。社會(huì)變革的加速，導(dǎo)致諸多問(wèn)題日漸呈現(xiàn)復(fù)雜性特征，諸如淮河流域環(huán)境治理問(wèn)題，由于涉及到諸多地方政府的多元利益，盡管成立了“淮河水利委員會(huì)”這一專業(yè)化的治理機(jī)構(gòu)，并頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》等法律制度，但由于主體利益沖突和政策執(zhí)行軟化，淮河環(huán)境治理效益依舊較差[18]。同時(shí)，諸如青少年體質(zhì)健康這一復(fù)雜性問(wèn)題，雖然中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)了“中央七號(hào)文件”，但由于政策目標(biāo)模糊和政策環(huán)境沖突，政策運(yùn)行的效果并不容樂(lè)觀。上述問(wèn)題難以有效解決的癥結(jié)在于：政府部門按照職能分工進(jìn)行服務(wù)的供給，難以形成合力。公共問(wèn)題成因的復(fù)雜性，單一部門的獨(dú)立政策不免陷入“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的困境，且難以有效整合其他部門的政策與資源，部門突進(jìn)的模式制約了整體效益的實(shí)現(xiàn)。大部制改革盡管也將相關(guān)部門合并在一起，但不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，不能隨時(shí)合并職責(zé)相關(guān)的政府部門，依舊存在政府部門合并對(duì)問(wèn)題解決的滯后性。

公共服務(wù)整合雖然依舊秉承專業(yè)化的道路，但問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)著眼于通過(guò)跨部門的協(xié)作從而推動(dòng)公共問(wèn)題的解決，是為了更有效地、便捷地回應(yīng)公共服務(wù)問(wèn)題。美國(guó)政府為推動(dòng)“健康公民2000年”計(jì)劃，組成了以健康和社會(huì)福利部為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合9個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、51個(gè)州政府機(jī)構(gòu)和336個(gè)全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的決策與執(zhí)行聯(lián)合體。澳大利亞政府為實(shí)施“活躍澳大利亞計(jì)劃”，也成立了包含18個(gè)政府機(jī)構(gòu)、8個(gè)州與特區(qū)的政府機(jī)構(gòu)以及100多個(gè)體育社團(tuán)組成的合作伙伴，推動(dòng)體育的發(fā)展[19]。由此可見，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中公共問(wèn)題的解決，已經(jīng)日漸接近部門合作的路徑中，簡(jiǎn)單通過(guò)部門合并解決公共問(wèn)題的邏輯，受到一定程度的挑戰(zhàn)。

其次， 有效降低部門合并的交易成本。由于固有的制度特性和特殊利益的糾葛，部門合并后的國(guó)家公務(wù)人員依舊要分流到其他政府部門或者政府派出機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)中，此類人員只是實(shí)現(xiàn)了工作單位的轉(zhuǎn)變，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)減少政府冗員之目的[20]。在政府機(jī)構(gòu)合并過(guò)程中，部門副職過(guò)多、副局長(zhǎng)扎堆現(xiàn)象、保留崗位與待遇等均呈現(xiàn)政府改革的不徹底性。在云南調(diào)研期間，就遇到了州體育局內(nèi)調(diào)研員、副調(diào)研員扎堆問(wèn)題，既占用政府人員編制，也造成了多頭管理的境況。同時(shí)，個(gè)別政府部門合并后，政府內(nèi)部協(xié)調(diào)難度變大，原單位工作人員“抱團(tuán)取暖”，小集團(tuán)主義盛行，反而不利于工作的開展，相關(guān)政策的實(shí)施成本和摩擦成本加大。在部門合并后，新成立的內(nèi)部組織和外部公共事務(wù)必然經(jīng)歷“重新簽約”和“服務(wù)對(duì)接”的過(guò)程，必然影響工作的開展。

公共服務(wù)整合的引入，并不強(qiáng)求部門的合并，不削減現(xiàn)有工作人員的權(quán)益，而是要求相關(guān)部門提供合適、便捷的公共服務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化部門的服務(wù)觀念和職責(zé)約束意識(shí)，在公共服務(wù)整合過(guò)程中，個(gè)別服務(wù)能力差、工作效率低的部門必然感受到“政府訂單”的持續(xù)壓力而發(fā)生改變。

最后，提高公共服務(wù)供給效率的選擇。由于公共服務(wù)整合著眼于問(wèn)題的解決，必然強(qiáng)化組織之間信息交流、信任機(jī)制的建構(gòu)，針對(duì)公共問(wèn)題形成利益共同體，部門合作和分離的機(jī)制較為順暢。傳統(tǒng)部門主義乃至后續(xù)大部制的改革路徑，因?yàn)槿鄙俟卜?wù)整合的理念，不免陷入部門單打獨(dú)斗的窠臼，無(wú)法調(diào)動(dòng)其他服務(wù)部門的工作積極性。

公共服務(wù)整合的理念，并非強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的合并，而是在服務(wù)供給和問(wèn)題解決的導(dǎo)向下，強(qiáng)化不同部門對(duì)問(wèn)題的有限職責(zé)，通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制的完善，整體性供給某類公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)提升政府治理績(jī)效的目的。

3 公共服務(wù)整合理念下縣級(jí)體育管理體制改革的路徑探索

鑒于我國(guó)縣級(jí)體育行政部門已經(jīng)合并的客觀事實(shí)，再次強(qiáng)化體育部門分設(shè)存在較大困難，因此必須創(chuàng)新基層體育運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前，全民健身已經(jīng)納入國(guó)家戰(zhàn)略，在中央層面和省市層面也推動(dòng)多部門參與的“大群體”格局建設(shè)，優(yōu)化不同部門合作成為重要選擇?？紤]到縣級(jí)體育工作主要服務(wù)全民健身的特殊性，在基層有效推行公共服務(wù)整合的理念，對(duì)夯實(shí)全民健身國(guó)家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，無(wú)疑具有至關(guān)重要的實(shí)踐價(jià)值。

3.1 與國(guó)家戰(zhàn)略有機(jī)融合，彰顯體育的社會(huì)功能

目前，國(guó)家積極推動(dòng)全民健身國(guó)家戰(zhàn)略、健康中國(guó)建設(shè)等，從而為體育發(fā)展提供了良好的歷史機(jī)遇?？h域是落實(shí)全民健身國(guó)家戰(zhàn)略和“健康中國(guó)”建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

全民健身國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，落實(shí)“大群體”建設(shè)的基本要求，基層體育行政部門與其他部門合并后，橫向連接更密集，更容易發(fā)揮體育的杠桿作用。通過(guò)縣域體育工作的推進(jìn)，能夠具體實(shí)現(xiàn)全民健身國(guó)家戰(zhàn)略的微觀層面需求，通過(guò)政府相關(guān)部門在制度建設(shè)、資金保障、人員配置和組織培育等方面積極參與，從而奠定全民健身國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

建設(shè)“健康中國(guó)”的進(jìn)程中，積極發(fā)揮體育與衛(wèi)生、教育、營(yíng)養(yǎng)、休閑的良性互動(dòng)，從而搭建健康中國(guó)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容體系，更能夠調(diào)動(dòng)政府部門齊抓共管、有效互動(dòng)的工作格局。

由此可見，縣域內(nèi)體育工作的開展面臨良好的歷史機(jī)遇，更容易彰顯體育的社會(huì)功能。

3.2 積極推進(jìn)項(xiàng)目整合，滿足縣域體育發(fā)展的資金需求

農(nóng)村稅費(fèi)改革，導(dǎo)致我國(guó)基層政府懸浮性特征明顯，地方政府公共服務(wù)供給能力降低。在調(diào)整中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的改革中，十八屆五中全會(huì)提出，“十三五期間逐漸‘強(qiáng)化中央事權(quán)”，以彌補(bǔ)地方公共服務(wù)供給的不足?？h級(jí)體育工作以地方政府投資為主，受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。有學(xué)者對(duì)云南省縣級(jí)體育經(jīng)費(fèi)調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，縣域經(jīng)費(fèi)不足的比例達(dá)到90%以上[21]，經(jīng)費(fèi)不足成為我國(guó)縣域體育發(fā)展的巨大障礙[22]。

當(dāng)前，除了依法加強(qiáng)財(cái)政對(duì)縣域體育投資，也可以積極爭(zhēng)取各類項(xiàng)目資金。國(guó)家體育總局等部門積極利用農(nóng)民體育健身工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育健身工程等實(shí)現(xiàn)中央事權(quán)。僅2012年，中央財(cái)政就利用中央集中彩票公益金，扶持地方全民健身計(jì)劃經(jīng)費(fèi)14.5億元，其中東部地區(qū)為1.9億元，占總量的13.1%；中部地區(qū)為3.9億元，占全國(guó)的26.7%；西部地區(qū)為8.7億元，占全國(guó)的60.2%[23]。除了國(guó)家體育總局的經(jīng)費(fèi)外，農(nóng)業(yè)部、文化部、民政部等部門的項(xiàng)目也較多，基層政府應(yīng)該積極發(fā)掘地方體育資源優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)與中央部委的公共項(xiàng)目相對(duì)接，實(shí)現(xiàn)中央事權(quán)的落地，從而實(shí)現(xiàn)借助中央轉(zhuǎn)移支付，提升基層供給公共體育服務(wù)能力之目的。

3.3 以政社關(guān)系整合為切入點(diǎn)，壯大縣域體育社會(huì)組織力量

政社關(guān)系整合的目標(biāo)是政社關(guān)系協(xié)作。既往基層體育發(fā)展的政社關(guān)系表現(xiàn)為政社分離或政社互斥，前者表現(xiàn)為政府與社會(huì)組織之間缺少互動(dòng)，后者表現(xiàn)為“行政吸納社會(huì)”，政府退卻社會(huì)組織野蠻成長(zhǎng)。在當(dāng)前縣域體育政府部門組織能力萎縮狀況下，借助社會(huì)組織力量，形成相互協(xié)作的政社合作關(guān)系，對(duì)基層體育發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。我國(guó)自發(fā)性、草根性的體育社團(tuán)發(fā)展較快，具有承載縣域體育發(fā)展的功能。以山東濱州市為例，共有體育社團(tuán)400余家，會(huì)員15萬(wàn)人，外圍會(huì)員上百萬(wàn)，每年舉行400多項(xiàng)比賽，直接參與人員達(dá)到40萬(wàn)人左右，占到該市人口比例的15%以上[24]。

在協(xié)作性政社關(guān)系建構(gòu)過(guò)程中，需要強(qiáng)化對(duì)體育社會(huì)組織的培育。總體而言，我國(guó)縣域體育社會(huì)組織發(fā)展不足，亟待政府通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，培育體育社會(huì)組織。國(guó)家體育總局局長(zhǎng)劉鵬在2016年全國(guó)體育局長(zhǎng)會(huì)議上再次重申“重點(diǎn)培育和扶持基層體育社會(huì)組織”；江蘇省民政廳和體育局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于培育發(fā)展基層體育社會(huì)組織的指導(dǎo)意見》?；鶎诱ㄟ^(guò)項(xiàng)目引導(dǎo)、政府購(gòu)買、資格審批、環(huán)境完善等手段，不斷提升體育社會(huì)組織能力，使之具有承載政府職能轉(zhuǎn)移的能力。

通過(guò)體育社會(huì)組織培育，發(fā)揮體育社會(huì)組織對(duì)政府退卻后遺留組織空白補(bǔ)充的功能，從而形成協(xié)作型的政社關(guān)系。協(xié)作性政社關(guān)系下，確保政府體育行政部門“在位不越位”“資金扶持到位”，體育社會(huì)組織有序成長(zhǎng)，優(yōu)化服務(wù)產(chǎn)品供給，從而促進(jìn)縣域體育發(fā)展。

3.4 跨界橫向整合公共服務(wù)產(chǎn)品，軟硬服務(wù)兼容供給

在部門改革的推進(jìn)下，基層公共服務(wù)綜合治理將是必然趨勢(shì)。在基層公共服務(wù)供給中，文化、體育和宣傳部門之間職能相近、供給途徑趨同，民眾對(duì)公共服務(wù)的感知較為綜合。在基層調(diào)研期間，發(fā)現(xiàn)很多民眾在參與健身舞蹈過(guò)程中，對(duì)政府提供的鑼鼓、扇子、音響和服裝等服務(wù)的需求較大。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體站對(duì)健身舞蹈進(jìn)行指導(dǎo)和管理的過(guò)程中，沒(méi)必要區(qū)分文化與體育、教育等部門功能。因此，調(diào)動(dòng)不同部門的積極性，將服務(wù)有機(jī)整合，是發(fā)揮各類服務(wù)最大價(jià)值的必然選擇?！蛾兾魇∪嗣裾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)縣級(jí)體育工作的意見》指出，基層體育工作要積極融入其他公共服務(wù)中，盡快改善“部門辦體育”的思維，與其他部門有機(jī)合作，提供功能相近的公共服務(wù)。而西方基層公共服務(wù)發(fā)展中，整合多種公共服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)——公共服務(wù)中心——成為重要特征[25]。在公共服務(wù)中心內(nèi)，整合了體育系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)健身、衛(wèi)生部門的醫(yī)療服務(wù)、廣播電視領(lǐng)域的涉農(nóng)信息傳播、文化系統(tǒng)的農(nóng)家書屋等功能，有效實(shí)現(xiàn)了服務(wù)在基層的整合，具有重要意義。

在服務(wù)產(chǎn)品供給方面，注重軟硬服務(wù)兼容供給。針對(duì)地方政府強(qiáng)化硬性服務(wù)為主的思路，應(yīng)該逐漸過(guò)渡到軟硬服務(wù)有機(jī)配合，以軟性服務(wù)帶動(dòng)硬性服務(wù)供給問(wèn)題。在廣大農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)該利用財(cái)政資金，推動(dòng)農(nóng)民自發(fā)性群眾體育組織發(fā)展，推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展區(qū)域性、民族性體育活動(dòng)。在農(nóng)村體育項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中，有選擇地配備體育設(shè)施，才是實(shí)現(xiàn)體育設(shè)施利用效率的必然選擇。

4 結(jié)論

4.1 我國(guó)縣域體育管理體制在合并與獨(dú)立之間徘徊?？h域體育行政部門大多已經(jīng)合并。合并后的縣域體育工作，呈現(xiàn)出如下問(wèn)題：合并后基層體育工作地位降低，不受重視；合并后基層服務(wù)經(jīng)費(fèi)分割，效用降低；合并后基層體育組織力量薄弱，無(wú)力工作；合并后基層體育服務(wù)供給單一，軟服務(wù)缺失。

4.2 服務(wù)整合改革屬于現(xiàn)代行政改革的有效手段，具有應(yīng)對(duì)復(fù)雜性、跨域問(wèn)題導(dǎo)致的部門管理缺陷問(wèn)題；有效降低部門合并的交易成本；提高公共服務(wù)供給效率的選擇等優(yōu)勢(shì)。

4.3 縣域體育體制改革應(yīng)以公共服務(wù)整合代替單純的大部制邏輯?；诠卜?wù)整合理念，縣域體育體制改革應(yīng)與國(guó)家戰(zhàn)略有機(jī)融合，彰顯體育的社會(huì)功能；積極推進(jìn)上下項(xiàng)目整合，滿足縣域體育發(fā)展的資金需求；以政社關(guān)系整合為切入點(diǎn)，壯大縣域體育社會(huì)組織力量；跨界橫向整合公共服務(wù)產(chǎn)品，軟硬服務(wù)兼容供給。

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[23]財(cái)政部：不斷完善提升全民健身經(jīng)費(fèi)保障.http：//sports.people.com.cn/n/2013/0206/c22176-20445377.html.

[24]濱州體育社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)基本形成.http：//www.bzcm.net/news/2013-05/22/content_1070802.htm.

[25]張賢明，田玉麒. 整合碎片化：公共服務(wù)的協(xié)同供給之道[J]. 社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2015（9）：176-181.