檢委會辦事機構(gòu)規(guī)范化建設研究

劉濤

（濟南市城郊地區(qū)人民檢察院，山東 濟南 250098）

一、檢委會辦事機構(gòu)規(guī)范化建設的重要意義

檢委會辦事機構(gòu)是人民檢察院檢委會工作順利運行的重要保障，是檢察委員會和檢察機關業(yè)務部門之間聯(lián)系的橋梁，其職能作用發(fā)揮的大小和工作開展的是否順暢直接影響檢委會的工作質(zhì)量。檢委會辦事機構(gòu)規(guī)范化建設對檢委會工作的重要性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）保障檢委會正常運行

如果沒有特定的辦事機構(gòu)和相關人員承擔檢委會的日常工作，則檢委會無法正常運行，檢委會決定事項能否執(zhí)行也無法監(jiān)督到位。比如檢委會會議時間和地點的通知，相關文書的制作和簽批工作，案卷材料的收集、整理和歸檔，會議決定事項的督辦催辦等等，這些都需要由專門的機構(gòu)即檢委會辦事機構(gòu)完成。

（二）提升檢委會會議工作質(zhì)效

檢委會辦事機構(gòu)的一項重要職能，就是為檢委會決策發(fā)揮參謀助手作用。比如，對提交討論的案件或者事項進行審核把關，防止議題隨意提請。對承辦部門提請程序不當或者案件審查報告不規(guī)范的，提出糾正和修改完善的建議，避免因議題材料不完整、不全面而影響檢委會正確決策，從而提升檢委會議事議案質(zhì)量。要立足職能，對承辦部門提交研究討論的案件認真審查，比如案件定性、法律適用、釋法說理、事實和證據(jù)的認定以及承辦人意見等等，通過審查，歸納性地形成檢委會辦事機構(gòu)的案件審查意見。同時，為了更好地起到參謀作用，可將案件的疑點、難點和焦點問題以及需要注意的事項提煉出來,總結(jié)成討論材料提前印發(fā)給各個委員,以便委員們比較全面地了解案情,為檢委會委員科學決策提出客觀、準確的法律參考意見。

（三）監(jiān)督檢委會決定事項是否執(zhí)行到位

檢委會決定事項如果不能執(zhí)行或者執(zhí)行不全面、不準確，則檢委會的指導和決策作用就形同虛設。檢委會辦事機構(gòu)通過跟蹤督辦、全程監(jiān)督、定期通報以及向領導和檢委會匯報等多種方式，確保檢委會決定事項及時、準確執(zhí)行，維護檢委會工作的權(quán)威性。

二、檢委會辦事機構(gòu)規(guī)范化建設存在的問題

（一）機構(gòu)設置不規(guī)范，不統(tǒng)一

現(xiàn)有的組織機構(gòu)編制制度中，對檢委會辦事機構(gòu)是否應當設置、級別以及編制數(shù)量是沒有相關規(guī)定的，實踐中也是情況不一，多種多樣，規(guī)范化程度不高，具體說來，有以下幾種情況。一是機構(gòu)單設，有明確的編制。這種情況在基層檢察院比較少見。二是設立辦事機構(gòu)，與法律政策研究室、案件管理等部門合署辦公，辦事機構(gòu)人員為專職或者兼職。三是不設機構(gòu)，檢委會日常工作由法律政策研究室、案管部門或者辦公室等部門承擔。四是機構(gòu)名稱不統(tǒng)一，有的稱之為檢委會秘書處，有的為檢委會辦公室。

（二）人員配置總體不強，特別是基層檢察院，這種情況較為突出，在一定程度上制約了檢委辦各項職能的發(fā)揮

從目前來看，基層檢察院檢委會辦事機構(gòu)的檢察人員絕大多數(shù)是兼職，如由辦公室、研究室或者案管辦的人員兼任檢委會辦事機構(gòu)人員。實行員額制以后，員額檢察官基本上都在一線辦案部門，加上員額檢察官較少，所以檢委會辦事機構(gòu)人員極少是員額檢察官，絕大多數(shù)是檢察輔助人員或者司法行政人員，法律研究水平總體上不如員額檢察官，因此在對疑難、復雜、重大案件如何處理的審查把握上還有一定不足，這在一定程度上制約了辦事機構(gòu)各項職能的發(fā)揮。

（三）工作職責定位模糊，造成工作中職能作用發(fā)揮有限

目前檢委會辦事機構(gòu)在檢委會工作中的作用更多體現(xiàn)的是會務保障作用，如收集議題資料，分發(fā)會議材料、會議通知、會議記錄和檔案整理等，其作為檢委會參謀助手的作用體現(xiàn)的并不明顯，比如在議題是否上會研究上沒有決定權(quán)。實踐中，一些檢察官將本應自行決定的案件或者非應上會研究案件提交檢委會審議，只要檢察長或者分管檢察長決定上會，檢委會辦事機構(gòu)是無法否決的，議題審查也就成了擺設。此外，如果檢委會辦事機構(gòu)審查議題報告人員為非員額檢察官，在審查意見上則權(quán)威性不足，一般不會對提交討論的案件或事項提出實體性意見建議，很難形成參考意見，實踐中基本上都是同意承辦人意見。久而久之，其參謀助手地位弱化，偏離辦事機構(gòu)設立的意義，陷入領導愈發(fā)不重視，案件承辦檢察官輕視、工作積極性不高、職能作用發(fā)揮不好的惡性循環(huán)中。

（四）監(jiān)督檢委會會議決定執(zhí)行事項職能作用發(fā)揮不明顯

檢委會辦事機構(gòu)對會議決定是否執(zhí)行到位的監(jiān)督，通常都是通過對承辦部門提交的書面材料進行審核完成的，對于執(zhí)行是否準確全面，程序上是否及時高效則并不掌握。[1]一方面，檢委會辦事機構(gòu)對于決定落實情況的相關信息無法掌握，另一方面，也缺乏相應的機制制度予以保障。

三、加強檢委會辦事機構(gòu)規(guī)范化建設幾點淺見

（一）規(guī)范檢委會辦事機構(gòu)的設置

一是規(guī)范檢委會辦事機構(gòu)的名稱。建議最高人民檢察院下文規(guī)范檢委會辦事機構(gòu)的名稱，比如可將辦事機構(gòu)統(tǒng)一稱之為檢委會辦公室。二是內(nèi)設機構(gòu)改革后，在單獨設立機構(gòu)編制比較困難的情況下，基層檢察院檢委會辦事機構(gòu)并入哪一個部門，應當統(tǒng)一規(guī)范。從各地的情況看，有的將法律政策研究室和案件管理中心合并，組成案件管理部，檢委會辦事機構(gòu)設在研究室；有的將檢委會辦事機構(gòu)、人民監(jiān)督員辦公室、法警、技術(shù)信息部門和研究室合并成立檢務管理部門；有的將檢委會辦事機構(gòu)與研究室分離開來，分別并入不同的部門等等。

從更好發(fā)揮檢委會辦事機構(gòu)作用的角度出發(fā)，筆者認為，檢委會辦事機構(gòu)與研究室和案件管理部門合并組成大部的做法更好，并且是獨立運行，不放在研究室。理由有以下幾個方面。一是能夠保證人員能夠?qū)Ｐ淖龊眠@項工作，避免兼職造成顧此失彼的情況。二是與研究室同屬一部門，法律政策研究的成果可以為檢委會辦事機構(gòu)開展實體審查提供理論指導，加之研究室法律法規(guī)資料比較齊全，人員法律功底深厚，檢察業(yè)務水平較高，檢委會辦事機構(gòu)可依托與研究室同屬一部的優(yōu)勢，經(jīng)常性的溝通交流，能夠有力提升相關人員工作水平。三是與案管部門同屬一部門能夠充分利用案管的優(yōu)勢，及時了解上會案件的辦理情況和檢委會決定事項的執(zhí)行情況，有效提高監(jiān)督質(zhì)效。案管部門負責組織案件質(zhì)量評查和案件流程監(jiān)控，是檢察機關案件辦理的內(nèi)部監(jiān)督部門。檢委會辦事機構(gòu)與案管同屬一部門，可以及時了解案件性質(zhì)，掌握是否符合上會條件。檢委會作出決定后，通過案管部門，檢委會辦事機構(gòu)能夠掌握承辦部門的執(zhí)行情況，對沒有執(zhí)行或者執(zhí)行不力的，可以及時跟進監(jiān)督，確保檢委會決策準確按時執(zhí)行，避免一紙空文的現(xiàn)象。

（二）在有條件的情況下，檢委會辦事機構(gòu)審查上會議題檢察人員應為員額檢察官

司法責任制改革后，檢委會辦事機構(gòu)的工作能否具有權(quán)威性，能否發(fā)揮出應有作用，在很大程度上取決于人員的配備，特別是員額檢察官的配備，這也是關系到辦事機構(gòu)工作持續(xù)發(fā)展和人員穩(wěn)定的重要問題。檢委會研究的案件主要是重大、疑難、復雜案件或者是重大影響的案件，如果議題審查人員不是員額檢察官，在提供法律參考上較難形成使人信服的意見。因此，建議在人員配備上應重點考慮工作人員的理論水平、業(yè)務能力和辦案經(jīng)驗等因素，選拔優(yōu)秀員額檢察官作為檢委會辦事機構(gòu)專職工作人員，增強人員專業(yè)化和職業(yè)化水平。即使受條件所限，無法配備員額檢察官，審查議題人員也應當是具有較高檢察業(yè)務水平和法律理論素養(yǎng)的檢察官助理，這樣才能增強辦事機構(gòu)本應具有的權(quán)威性。

（三）制定規(guī)范性工作制度

統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)檢委會子系統(tǒng)的配置是檢委會辦事機構(gòu)工作規(guī)范化的重要契機。檢委會辦事機構(gòu)應當按照《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》的相關規(guī)定和統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)對檢委會工作各項文書的制作要求和工作節(jié)點設置，規(guī)范工作流程，切實提高工作質(zhì)效。

一是對承辦人提交議題是否符合上會條件嚴格把關。要按照《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》的相關規(guī)定，規(guī)范議案議事程序，厘清檢察官與檢委會的權(quán)限邊界，設定檢委會權(quán)力清單，對于提交檢委會討論的案件和事項進行嚴格審查，提高檢察官的責任擔當意識，防止承辦人為規(guī)避風險而隨意將案件提交檢察委員會討論的情況。對不符合上會條件的議題，要依法提出否決建議，報檢察長決定。

二是規(guī)范議題提交審查程序，要求承辦部門嚴格執(zhí)行。司法實踐中，承辦部門議題提交不規(guī)范的問題在一定程度上存在。如提請程序不規(guī)范，承辦人不按照規(guī)定的時間將議題提交給辦事機構(gòu)，有時只是口頭通知，直到臨近檢委會會議召開前一天才將議題提交到檢委會辦事機構(gòu)，導致檢委會委員和檢委會辦事機構(gòu)均沒有充分的時間對待議案件和事項進行分析研究，不僅影響議題審查，而且直接影響檢委會會議質(zhì)量。再如，承辦部門提交的材料內(nèi)容不完整、格式不規(guī)范、文書不按照檢察機關統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)要求制作，都對檢委會辦事機構(gòu)議題審查工作帶來不利影響。因此，檢委會辦事機構(gòu)應當制作議題提請規(guī)范標準，經(jīng)檢察長同意后發(fā)送各業(yè)務部門，要求嚴格遵照執(zhí)行，對不符合議題提請程序和標準的，除緊急情況外，不予接受。要通過這種方式，培養(yǎng)承辦部門規(guī)范提交議題材料的習慣，同時也保證檢委會辦事機構(gòu)議題審查工作依法依規(guī)開展。

三是嚴格按照統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)檢委會子系統(tǒng)對業(yè)務流程和文書制作的要求開展工作。檢委會辦事機構(gòu)應按照系統(tǒng)規(guī)定制作相應報告以及流轉(zhuǎn)審批表，報送領導簽批。準確填錄案卡，安排會議議程和程序，除緊急情況外，在召開會議三日前將本次檢委會討論的議題、會議召開的時間和地點通知檢委會委員和列席人員。在相關文書的制作上，要嚴格按照檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)內(nèi)的文書模板，規(guī)范制作檢委會相關法律文書和工作文書。會議紀要應當記載規(guī)范，經(jīng)領導審定后送各位檢委會委員，發(fā)本院相關部門，報上級院檢委會辦事機構(gòu)。[2]會議記錄應當如實、完整和準確，具體客觀地反映會議討論和表決情況，并呈與會委員確認簽字后及時歸檔。要及時起草會議決定，在統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)內(nèi)報領導審批后，向有關部門送達檢委會決定事項執(zhí)行文書。在督辦和反饋程序環(huán)節(jié)，應按照規(guī)定進行監(jiān)督督辦。全部工作完成后，將承辦部門執(zhí)行情況和反饋情況材料與檢委會決定以及檢委會子系統(tǒng)內(nèi)相關文書一并整理歸檔。

四是建立健全檢委會決定事項執(zhí)行督辦機制。檢委會決定能否得到及時準確執(zhí)行是檢委會會議能否起到作用的重要環(huán)節(jié)。因此，檢委會辦事機構(gòu)應當建立決定事項執(zhí)行督辦機制，對檢委會決定進行全程跟蹤督辦。此外，檢委會辦事機構(gòu)應當建立執(zhí)行情況定期報告制度、執(zhí)行督促催辦制度和執(zhí)行情況檢查制度，改變檢委會辦事機構(gòu)督促執(zhí)行方面弱化的問題，確保檢委會決定真正落實到位。

五是加強檢委會辦事機構(gòu)工作信息化和智能化建設。檢委會辦事機構(gòu)工作人員應轉(zhuǎn)變觀念，適應信息化工作的最新要求，善于應用信息手段開展日常工作，充分發(fā)揮全國檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)的信息智能作用，加強輔助系統(tǒng)和智能語音系統(tǒng)建設，拓寬信息技術(shù)和人工智能在檢察辦公等方面的應用，不斷提升檢委會辦事機構(gòu)工作效率和水平。

六是加強檢委會辦事機構(gòu)工作人員學習培訓制度。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，新的法律法規(guī)不斷出臺，作為重大、疑難、復雜案件議題的審查人員，必須深入學習最新的法律法規(guī)，努力提高自身檢察業(yè)務水平，切實承擔起這份重任。目前來看，檢察機關的業(yè)務培訓大多是針對辦案部門的，很少有專門針對檢委會辦事機構(gòu)的，筆者建議市級院以上可建立檢委會辦事機構(gòu)檢察人員培訓制度，每年集中組織轄區(qū)內(nèi)工作人員學習培訓，培訓內(nèi)容要涵蓋四大檢察業(yè)務，拓寬檢察人員的知識面，切實提高檢委會辦事機構(gòu)全體干警的整體素質(zhì)。