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    城市管理立法:由管理向治理轉(zhuǎn)變——基于六個地方性法規(guī)的實證分析*

    2016-11-25 03:56:24張濤
    廣西政法管理干部學院學報 2016年5期
    關(guān)鍵詞:法規(guī)行政管理

    張濤

    (中共江西省委黨校法學教研部,江西 南昌 330003)

    城市管理立法:由管理向治理轉(zhuǎn)變——基于六個地方性法規(guī)的實證分析*

    張濤

    (中共江西省委黨校法學教研部,江西 南昌 330003)

    改革開放以來,中國的城市化進程不斷加快,城市管理問題也隨之增多。良法是善治之前提,改善城市管理亟須加強城市管理立法。本文通過對六個地方性城市管理條例的分析,解剖當前城市管理立法的特征與問題,進一步探究城市管理立法的未來發(fā)展方向。進而提出,城市管理立法應(yīng)當實現(xiàn)從“管理型”向“治理型”轉(zhuǎn)變,形成合作治理、協(xié)調(diào)治理和多元治理的新格局。

    城市管理;地方立法;依法行政;合作治理;多元治理

    一、引言

    改革開放以來,中國經(jīng)濟迅速發(fā)展,中國社會急劇變革。隨之而來的是,中國的城市化進程(又可稱為城鎮(zhèn)化)每年以將近一個百分點的增長速度持續(xù)推進。尤其是1994年,國家采取分稅制改革以來,城市化逐漸成為引領(lǐng)各地GDP增長的新引擎。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》的統(tǒng)計,2015年我國城鎮(zhèn)化率已達到56.1%,城鎮(zhèn)常住人口達到了7.7億[1]。一定程度上,?中國已成為“城市化”國家。伴隨“城市化時代”的到來,必然引發(fā)城市社會經(jīng)濟格局的深刻調(diào)整?;诖?,城市的社會矛盾將日益復雜化,各地城市將步入“城市病”的集中爆發(fā)期。黨的十八屆四中全會提出,全面深化改革的總目標是,推動實現(xiàn)國家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。在這樣的大背景之下,能否破解城市管理的困局,將很大程度上取決于能否實現(xiàn)城市管理的現(xiàn)代化。而要實現(xiàn)城市管理的現(xiàn)代化,關(guān)鍵在于不斷推動城市管理的法治化。

    城市管理法制化是一個持續(xù)的過程。我國從20世紀80年代中后期開始試行的“聯(lián)合執(zhí)法”“運動式整頓”,1997年北京市宣武區(qū)嘗試“城市管理綜合行政執(zhí)法”,20多年以來城市管理綜合行政執(zhí)法制度的不斷完善,執(zhí)法效果顯著增強。但是,在城市管理成效顯著的同時,也暴露出不少問題;換句話說,城市管理依然面臨重重困境。如何破解困局?對此,學界和實務(wù)界目前主要有三類觀點:第一種觀點指出,政府應(yīng)當(城市管理部門)職能轉(zhuǎn)變,樹立以人為本的工作理念;該觀點認為:“要堅持以人為本,科學管理城市;關(guān)心弱勢群體,堅持疏堵結(jié)合”[2];第二種觀點強調(diào),應(yīng)當堅持城市管理行政執(zhí)法改革,破解城市管理的現(xiàn)實困境;該觀點認為:“城管執(zhí)法作為具體行政行為,依據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的精神,應(yīng)遵循‘先取證、后裁決’程序原則,確保執(zhí)法程序正義”[3];第三種觀點認為,應(yīng)當從合作行政的角度探索城市管理的新模式,而其突破口在于鼓勵公眾參與城市管理;該觀點認為:“在城市管理方面,參與式治理理論主張發(fā)展政府、企業(yè)、社會組織及公民等各主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系”[4]。筆者認為,以上的觀點都具有一定合理性,特別是第三種觀點,即引入多元主體治理的方式探索城市管理。與此同時,法律是治國之重器,良法是善治之前提;推進城市管理的現(xiàn)代化,必須在城市立法上做文章、下工夫。兩者的結(jié)合點,在于在城市管理立法中加入公眾參與,推動城市管理的治道變革。

    2015年12月,中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)。這是新中國成立以來,中央層面首次對城市管理工作做出全面部署?!兑庖姟诽岢觯骸敖∪煞ㄒ?guī)。加強城市管理和執(zhí)法方面的立法工作,完善配套法規(guī)和規(guī)章,實現(xiàn)深化改革與法治保障有機統(tǒng)一,發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和規(guī)范作用。有立法權(quán)的城市要根據(jù)立法法的規(guī)定,加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章,明晰城市管理執(zhí)法范圍、程序等內(nèi)容,規(guī)范城市管理執(zhí)法的權(quán)力和責任。全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與推進城市管理執(zhí)法體制改革不相適應(yīng)的內(nèi)容,定期開展規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作,并向社會公布清理結(jié)果,加強法律法規(guī)之間的銜接。加快制定修訂一批城市管理和綜合執(zhí)法方面的標準,形成完備的標準體系”。并且,明確要求到2020年,城市管理法律法規(guī)和標準體系基本完善……現(xiàn)代城市治理體系初步形成,城市管理效能大幅提高,人民群眾滿意度顯著提升。在此,《意見》的出臺為推進城市管理法制化指明方向,即推進城市管理法制化必須堅持立法先行。

    當前,國家層面尚未出臺一部統(tǒng)一的《城市管理法》,一些地方則率先出臺城市管理條例。地方立法對城市管理的先行先試,具有重要意義。一方面,為當?shù)卣块T及時地、針對性地解決城市管理問題提供法律依據(jù),另一方面,更深遠的是,為城市管理的頂層設(shè)計和《城市管理法》的出臺奠定基礎(chǔ)。因此,對于地方城市管理立法的動因、特征與問題等的探究,將具有重要啟示意義。

    二、地方城市管理立法的動因

    城市管理的法律法規(guī)是進行城市管理的重要依據(jù),是城管部門合法、有效履行城市管理責任的重要保證。各地方城市管理立法的產(chǎn)生,由諸多因素所促成。具體來說有,國情因素、法律因素、城市發(fā)展因素、體制機制因素等。

    (一)地域差異性要求地方立法

    我國是一個幅員遼闊、地域差異極大的亞洲大國,這一基本國情決定了我國地域發(fā)展的不平衡,決定了各地法治發(fā)展和城市發(fā)展的不平衡,也決定了城市管理面臨的問題極具地域色彩。辯證唯物主義認為,想問題、干事情必須堅持一切從實際出發(fā),將矛盾的普遍性和特殊性相結(jié)合。推進城市管理的現(xiàn)代化,也應(yīng)堅持從各地城市的實際情況出發(fā),客觀上要求各地政府通過地方立法進行規(guī)制。

    當前,我國的城市化迅猛發(fā)展,但是,許多城市化水平和品質(zhì)還不夠高。而城市化水平的提升,重在提高城市管理水平。許多地方的城市管理經(jīng)驗不足,地方政府面對轉(zhuǎn)型期社會所不斷涌現(xiàn)出來的社會問題,仍然處于一個“摸著石頭過河”的探索階段,在此階段,城市管理的地方性立法,將為當?shù)爻鞘谢降奶嵘⑷搿皬娦膭?,為國家立法積累經(jīng)驗和創(chuàng)造條件。從這個角度上看,城市管理的地方立法并非權(quán)宜之計,而是中國城市化進程中的必然選擇。

    (二)新《立法法》的頒布推動地方立法

    在激劇變革的時代背景下,國家法律制度的創(chuàng)制往往需要先行先試。改革開放三十多年的實踐表明,我國的改革開放是一項前無古人、沒有先例可循的事業(yè),與之相適應(yīng)的法律制度也沒有任何現(xiàn)成配套。由此決定,我國立法需要在中央與地方的不斷探索與試驗中進行總結(jié)。具體到這里,在國家層面的《城市管理法》尚缺的情況下,通過地方立法先行先試城市管理立法,進而帶動全國的制度創(chuàng)新,為全國城市管理改革探路。

    2015年新修改的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)則為地方立法的“先行先試”提供了合法性依據(jù)。從《立法法》第72條、第73條規(guī)定可以看出:其一、除了法律保留的事項,地方性法規(guī)可廣泛地運用于該區(qū)域的地方性事務(wù);其二、對法律或行政法規(guī)尚未觸及或缺位的領(lǐng)域,地方性法規(guī)可以“先行先試”。所謂“先行先試”,即某些地方先行一步,進行各種立法嘗試和制度試驗,為其他地方提供創(chuàng)新的范本,并為全國范圍內(nèi)的深層次改革摸索、積累經(jīng)驗,進而推動整個國家的制度改革進程。

    新《立法法》還明確規(guī)定:“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會據(jù)本市的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的情況下,可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”。由此,為城市管理的地方立法提供重要的法律保障。

    (三)“城市病”的爆發(fā)催生地方立法

    20世紀80年代末,美國現(xiàn)代化研究的代表人物戴維·哈維提出“時空壓縮”的概念,其核心內(nèi)涵是:“發(fā)展中國家由于實行趕超戰(zhàn)略和跨越式發(fā)展,會在比較短的時間里走過發(fā)達國家在很長歷史時期里走過的路程,相對于發(fā)達國家而言,似乎時間和空間都被壓縮了”。改革開放后,我國用30年時間走過了西方發(fā)達國家近300年時間的歷程,實現(xiàn)人均GDP從不足200美元到2500美元的跨越。世界銀行發(fā)表的報告指出,中國人用一代人的時間完成了發(fā)達國家?guī)状送瓿傻娜蝿?wù)。這是“時空壓縮”的正面效應(yīng)。同時,西方發(fā)達國家近300年時間中不同階段產(chǎn)生的社會問題,也以復合型、壓縮型的形式集中到同一時空當中,使中國的社會矛盾十分嚴峻,這是“時空壓縮”的負面效應(yīng)。

    “時空壓縮”的負面效應(yīng)在城市管理上的體現(xiàn),即“城市病”的集中爆發(fā)。整體而言,我國城市化進程很快,但是城市化水平卻很滯后,即城市化的水平大大落后于工業(yè)化和社會經(jīng)濟發(fā)展水平。具體表現(xiàn)為:一方面,由于城鄉(xiāng)發(fā)展水平的不平衡,“城市”本身成為一種稀缺資源,大量農(nóng)村人口紛紛涌入城市;另一方面,城市現(xiàn)有資源無法滿足不斷涌入的人口需求,引發(fā)城市就業(yè)、住房、交通、環(huán)境等方面的緊張。在此意義上,滯后的、超載的城市化加劇了城市管理的難度。以南京市為例,截止2014年末,南京市常住人口數(shù)達到821.61萬人。流動人口遠遠超過戶籍人口,就業(yè)、交通、環(huán)保等的負荷也大大超過其承受能力。為解決城市管理面臨的挑戰(zhàn),迫切需要通過地方立法規(guī)制城市管理中的新問題。

    (四)城管執(zhí)法的規(guī)范化亟待地方立法

    近年來,城管執(zhí)法問題一直備受社會關(guān)注,城管暴力執(zhí)法或遭遇暴力抗法的報道不時見于媒體。一方面,社會公眾指責城管執(zhí)法存在諸多問題,例如手段簡單、執(zhí)法職責不明、執(zhí)法素質(zhì)不高等,另一方面,公權(quán)力主體反過來抱怨“刁民”不斷增多,執(zhí)法工作日益嚴峻。兩者關(guān)注的焦點,匯聚在城管執(zhí)法的規(guī)范化問題。推動城管執(zhí)法規(guī)范化,必須堅持立法先行。

    首先,通過城市管理的地方立法,進一步規(guī)范城市管理者的執(zhí)法行為,促進城管行為沿著法治化軌道運行;并對不依法執(zhí)法、不文明執(zhí)法的行為給予嚴肅處理,提升政府和城管的公眾形象。其次,通過城市管理的地方立法,將城市管理的職責進行明確化,形成各部門分工負責、權(quán)責明晰的城市管理格局,避免各執(zhí)法部門之間逐利執(zhí)法、相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。再次,通過城市管理的地方立法,理順城管體制,保障執(zhí)法順利開展。當前,我國缺乏對行政組織法律制度的重視。城市管理綜合執(zhí)法主體的建立依舊沒有擺脫“先上車后補票”的非法治的制度變革模式,使得其合法性卻不斷遭到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。為彌補城管主體在行政組織法上的暫時性缺位,地方立法需要給予綜合行政執(zhí)法機構(gòu)“名分”。

    三、當前地方城市管理立法的特征與問題

    地方城市管理立法的立法質(zhì)量的實際狀況究竟如何?存在哪些問題?如何進一步加以完善?要客觀、全面、準確地回答這些問題并不容易,因為對于立法質(zhì)量的評估顯然要比盤點立法數(shù)量更加困難。本文將以六個地方性城市管理條例為主要分析對象,通過對文本的分析,剖析城市管理立法存在的問題;在此基礎(chǔ)上,進一步闡釋城市管理立法的轉(zhuǎn)向趨勢,嘗試對上述問題進行一些初步的探索。當然,分析的樣本是有限的,從數(shù)量上看,它們只是我國地方城市管理立法中的一小部分。但是,通過解剖這些“麻雀”,或許能夠得出一些規(guī)律性的認識。

    (一)基于法規(guī)整體結(jié)構(gòu)的分析

    法規(guī)的整體結(jié)構(gòu)通常包括總則、分則和附則三個部分,反映出法規(guī)的整體框架。從法規(guī)的整體結(jié)構(gòu),可以發(fā)現(xiàn)法規(guī)的立法邏輯、立法理念、立法側(cè)重點等。通過對六個地方性法規(guī)的整體結(jié)構(gòu)分析(表一),可以看到:

    第一、當前,地方城市管理立法的法規(guī)結(jié)構(gòu)比較多元化,既存在對行政執(zhí)法過程的系列規(guī)定,也存在對城市管理其他項的規(guī)定。整體而言,城市管理立法已逐步跨出單一性規(guī)定的層面,正邁向更加重視綜合性規(guī)定的范疇;第二、地方城市管理立法比較側(cè)重于對高權(quán)行政的規(guī)定,依舊對“命令—禁止”式管制模式比較青睞??梢园l(fā)現(xiàn),這些地方法規(guī)對傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式規(guī)定地比較多、比較仔細;但是,對于新型的行政執(zhí)法方式則沒有涉及。在此意義上,城市管理立法對新的行政手段的吸收還有很長的路要走。第三、在這些法規(guī)中,已有部分法規(guī)對“公眾參與”做出規(guī)定,比方《南京市城市治理條例》和《南昌市城市管理條例》。但是,仔細研讀法條規(guī)定可以發(fā)現(xiàn),“公眾參與”對地方城市管理立法的影響,依然停留在理念層面。對于公眾參與的法定形式、法定程序、法定效果、法定責任等,條例均缺乏明確規(guī)定。第四、值得注意的是,《南京市城市治理條例》的名稱中直接寫入“治理”兩個字,受到現(xiàn)代治理理論的深刻影響,體現(xiàn)了立法理念上的進步。然而,在南京市出臺的這個條例中,缺乏對“治理”理念更加深刻的法規(guī)體現(xiàn)。一些治理的理念僅僅停留在口號、形式性規(guī)定或者鼓勵性規(guī)定層面,具體的措施、程序等都沒有予以規(guī)定,不免局限于“吸人眼球”的效應(yīng)。

    提高法規(guī)的科學水平,重要條件之一就是必須注意合理構(gòu)造法規(guī)整體結(jié)構(gòu)。法規(guī)整體應(yīng)當將現(xiàn)代治理的理念更加明確地體現(xiàn)出來,在法規(guī)標題和各章節(jié)標題中予以示明,充分展現(xiàn)法規(guī)的內(nèi)在理念和邏輯;對于公眾參與的規(guī)定,也應(yīng)當更加細致,可以設(shè)置單獨章節(jié)對此內(nèi)容進行規(guī)定;在對城管執(zhí)法的規(guī)定上,應(yīng)當突出重點,聚焦對當前城管執(zhí)法問題的解決。

    表1 

    (二)基于法規(guī)內(nèi)容的分析

    法規(guī)的內(nèi)容主要由法規(guī)總則和分則組成。其中,法規(guī)的總則是對整個法規(guī)具有統(tǒng)領(lǐng)地位,是整個規(guī)范性文件的綱領(lǐng)和事關(guān)該文件全局的內(nèi)容綜合。內(nèi)容包括:立法目的、立法依據(jù)、基本原則、適用對象等。法規(guī)的分則是使總則內(nèi)容得以具體化的條文總稱。對各有關(guān)主體、客體、行為、結(jié)果做出規(guī)定,指明該立法鼓勵什么、允許什么、禁止什么、限制什么,以及具體的獎勵和處罰措施等。它是法規(guī)的實質(zhì)性內(nèi)容,不僅實現(xiàn)法規(guī)的立法意圖,而且是實施法規(guī)的最直接、最主要的法律根據(jù)。對于地方城市管理法規(guī)總則的比較,主要集中在立法目的;對于分則的比較,則主要集中于法條所規(guī)定的管理方式。

    從立法目的來說(表二),各地的城市管理條例共同點在于聚焦城市管理問題,但是在立法目的的措施上,則呈現(xiàn)不同特點?!耙?guī)范”城市管理行政行為和“加強”城市管理行政行為,表現(xiàn)出兩個不同的立法取向。前者旨在對公權(quán)力進行限制,將其納入法治軌道,偏重于公權(quán)與私權(quán)的平衡和人權(quán)保障;后者旨在加強行政權(quán)力對城市管理的功效,突出公權(quán)對城市的單向度管理?;诂F(xiàn)代法治理論,“規(guī)范”顯得更加合適。同時,需要注意的是,南京市出臺的《條例》與“眾”不同。它的表述是,推動公眾參與城市治理,將公眾參與置于城市治理的重要位置,反映出南京市在城市管理立法上的理念創(chuàng)新和前瞻,值得其他城市學習。立法目的直接決定法規(guī)設(shè)計的重要指向和中心思想,不同立法目的將導致不同的分則規(guī)定。

    表二

    隨著時代和社會的變遷,現(xiàn)代行政法思想、規(guī)制理念和手段也發(fā)生變化,大致出現(xiàn)兩種類型[5]:一種是建立在,命令與服從關(guān)系基礎(chǔ)上的公法關(guān)系,以決定、處罰與強制為依托;另一種是更多依賴行政機關(guān)與行政相對人平等或?qū)Φ然拥年P(guān)系,以指導、協(xié)調(diào)與協(xié)議為載體。前者體現(xiàn)為剛性的、強制性的行政行為,后者體現(xiàn)為柔性的、程序性的行政行為,兩者并行不悖,共同支撐現(xiàn)代行政行為。

    然而,對分則規(guī)定的管理方式進行梳理(表三),可以發(fā)現(xiàn):當前,城市管理方式呈現(xiàn)單一性,都表現(xiàn)為高權(quán)性行政行為,缺乏柔性行政行為。從城市管理出發(fā),更應(yīng)當強調(diào)是“剛?cè)嵯酀惫芾砟J?。一方面,以“剛性?zhí)法”保證法律規(guī)定的貫徹實施,保障法律的實效性和強制性,另一方面,通過“柔性執(zhí)法”的溫和、有彈性,為行政機關(guān)和相對人劃分出緩沖地帶;由此,“可以削弱、抵消一般權(quán)力所固有的傷害力,降低行政過強的成本代價,諸如減少抗爭,降低內(nèi)耗,息事寧人,以防止行政權(quán)對行政相對方權(quán)利的侵害和自由的過分限制”[6]。所以,城市管理立法不能僅僅是單向度突出強制性管理方式,應(yīng)當引入非強制性管理方式。在私權(quán)和公權(quán)、社會和國家的互動過程中,完成治理轉(zhuǎn)型。

    表三

    (三)基于法規(guī)與社會互動的分析

    法律是社會的產(chǎn)物,是社會制度之一;同時從法律制度產(chǎn)生之日起,便和社會發(fā)生互動?;蛘叻膳c當時的社會相適應(yīng),相得益彰地推動社會的發(fā)展;或者法律滯后于當時的社會,起到負作功能和消極作用。一旦高發(fā)的矛盾與滯后的制度相交織,社會劇烈的變革必然發(fā)生。托克維爾在《舊制度與大革命》中對法國大革命之前的社會描述道:隨著繁榮與發(fā)展,人們的精神卻顯得更不穩(wěn)定,更惶惑不安;公眾的不滿在加??;對一切舊規(guī)章制度的仇恨在增長。然而,由于舊制度的滯后和制度變革步伐的遲緩,積累起來的社會矛盾得不到制度層面的吸收、化解,于是社會革命終將爆發(fā)[7]。

    當前,在中國的城市管理中,同樣存在社會矛盾激增與社會管理創(chuàng)新的“賽跑”。在傳統(tǒng)的城市管理思維和策略中,化解社會沖突和矛盾的技術(shù)主要限于末端處理,便導致管理成本的飆升。不僅消耗大量經(jīng)濟和社會資源,而且侵蝕了國家公信的政治資源。在一定意義上,城管暴力執(zhí)法和商販暴力抗法的現(xiàn)象,表明目前城市管理制度已經(jīng)無法承載社會治理的功能期待。當城市管理的主要執(zhí)法者和執(zhí)法對象都訴諸法律之外的暴力,結(jié)果必然是無序狀態(tài)的蔓延;當執(zhí)法者與執(zhí)法對象發(fā)生“養(yǎng)魚執(zhí)法”的狀況,形成執(zhí)法的“利益鏈”時,結(jié)果必然是踐踏法治的尊嚴。無論是暴力執(zhí)法、暴力抗法,還是釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法,都是超越法律的非法或違法狀態(tài)。只有科學織密制度規(guī)定,才能杜絕這些現(xiàn)象。

    四、地方城市管理立法困局的化解

    2014年10月,黨的十八屆四中全會召開,全面依法治國的大幕徐徐拉開,法治理念也日益深入人心。在這樣的大背景下,城市管理也應(yīng)當立足法治。十八屆四中全會《決定》指出:“法律是治國之重器,良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用,抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”,城市管理的立法也應(yīng)成為“制定良好的法律”。

    2000年5月,聯(lián)合國人類居住中心發(fā)布《關(guān)于健全的城市管理規(guī)范:建設(shè)“包容性城市”的宣言草案》提出:“城市管理是個人和公私機構(gòu)用以規(guī)劃和管理城市公共事務(wù)的總和,這是一個調(diào)和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的總和?!睆脑摱x出發(fā),“城市管理”也即“城市治理”。所謂“治理”(Governance)是對單向度“管理”的超越,其特征體現(xiàn)為治理主體多元化、治理方式多樣化、治理領(lǐng)域公共化等,其要素包括“回應(yīng)”、“互動”、“公開”、、“公正”等;核心在于強調(diào)多主體共治,即政府在城市管理中發(fā)揮主導作用,同時,社會團體、公私企業(yè)、自治組織、市民也應(yīng)在城市管理中發(fā)揮積極作用。

    受到現(xiàn)代城市治理理論的影響,城市管理立法中的傳統(tǒng)行政高權(quán)管制模式已經(jīng)不能適應(yīng)城市管理的需求,“放松管制”或“去管制化”等一時成為城市管理的重要選項。然而,放松管制雖與現(xiàn)代城市管理相適應(yīng),但是它的界限在哪里仍然很模糊;并且,放松管制也易引起“城市病”的反彈。另一方面,城市管理過程中也出現(xiàn)社會自治的現(xiàn)象,但社會自治不可避免地存在著弊端。在國家與社會、高權(quán)行政與社會自治之間,都各有利弊、難以取舍。只有通過對兩種治理模式進行揚棄,提出城市管理的合作治理模式,才能取得比較好的效果。城市管理的合作治理模式的貫徹,必須在地方立法中予以具體落實。

    首先,城市管理立法應(yīng)當秉持“以人為本”的立法理念,倡導樹立城市管理為民服務(wù)的宗旨;其次,城市民眾的理念城市管理的地方立法應(yīng)當成為城市管理部門“依法行政”的準則和標尺,而不應(yīng)成為捍衛(wèi)部門利益的“護身符”;再次,應(yīng)該整合多元治理主體,以政府為主,囊括社區(qū)、公眾、社會組織,形成多中心、多層次的治理格局;還應(yīng)當兼容“剛性執(zhí)法”與“柔性執(zhí)法”,塑造城市管理方式的立體結(jié)構(gòu),倡導通過對話、協(xié)調(diào)、合作的方式實現(xiàn)城市公共空間的資源分配,最終實現(xiàn)城管立法從管理型立法轉(zhuǎn)向治理型立法。

    (一)以人為本的理念

    中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)提出城市管理工作基本原則,擺在第一位的是“堅持以人為本”?!兑庖姟分赋觯豪喂虡淞槿嗣窆芾沓鞘械睦砟?,強化宗旨意識和服務(wù)意識,落實惠民和便民措施,以群眾滿意為標準,切實解決社會各界最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題,努力消除各種“城市病”。城市管理立法必須將以人為本的理念貫徹到法規(guī)之中,推動管理方式的人本化。

    具體來說,在以人為本的執(zhí)法理念指引下,城市管理應(yīng)當積極樹立“親民執(zhí)法、文明執(zhí)法、和諧執(zhí)法”的執(zhí)法思路。首先在執(zhí)法目的上,從管制走向服務(wù),克服運動式執(zhí)法的弊端,逐漸將運動式執(zhí)法扭轉(zhuǎn)為常態(tài)化的管理和服務(wù);其次在轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式,變“堵”為“疏”,實行人性化執(zhí)法。對于流動商販而言,之前一味地強調(diào)“堵”,不僅無法從根本上解決問題,而且加劇了社會矛盾。對此,《廣州城市管理綜合執(zhí)法條例》第8條、第9條和第30條對“疏堵結(jié)合”的執(zhí)法方式作了明確規(guī)定。比方,第30條規(guī)定:政府應(yīng)當在規(guī)范管理流動商販經(jīng)營行為的同時,積極采取措施、引導流動商販人場(室)經(jīng)營,充分體現(xiàn)政府疏導、管理與服務(wù)相結(jié)合的行政理念。

    (二)依法行政的原則

    依法行政是對城管執(zhí)法部門最基本的要求。上述《意見》強調(diào),城市管理應(yīng)當堅持依法治理。具體來說,就是要進一步完善執(zhí)法制度,改進執(zhí)法方式,提高執(zhí)法素養(yǎng),把嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實到城市管理執(zhí)法全過程。

    實際上,世界法治的發(fā)展史就是一部人類不斷追求“權(quán)力法定”的歷史。古羅馬政治家西塞羅認為,法律是高于一切的權(quán)威,即使作為最高行政長官的執(zhí)政官也受到法律約束,即“官吏是會說話的法律,而法律是沉默的官吏?!庇▽W家戴雪指出,巴士底獄是權(quán)力的象征,當法國人民攻陷它時,也便象征法律主治代替武斷權(quán)力的興起?,F(xiàn)代法治理論更為強調(diào),公民通過法律受托政治權(quán)力,政治權(quán)力受制于法律,旨在保障公民的權(quán)利與自由。恩格斯指出:“所有公務(wù)人員在自己一切職務(wù)活動中都按照一般法律向每個公民負責……這是一切自由的首要條件”;盧梭提出,“創(chuàng)設(shè)政府的行為,絕不是一項契約,而是法律”。行政權(quán)力的本質(zhì)決定,必須將權(quán)力關(guān)進法治的“籠子”。

    在城市管理過程中,政府處于主體地位,與百姓生活聯(lián)系最密切,影響百姓生活最深入。因此,一定意義上,能否建成法治政府,決定城市管理工作的成敗。習近平總書記也多次強調(diào),各級政府必須堅持黨的領(lǐng)導,在法治軌道上開展工作,加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。所以,城市管理立法必須將“依法行政”立于首要位置。

    (三)治理主體的多元化

    構(gòu)筑良好的、現(xiàn)代化的城市治理體系,必須為公眾參與城市治理提供制度保障。在理論上來說,公眾參與是現(xiàn)代民主的重要組成,由此也構(gòu)成城市管理民主化的重要體現(xiàn)。然而,鼓勵公眾參與城市治理必然對傳統(tǒng)城市管理模式構(gòu)成挑戰(zhàn),必將引起城市管理傳統(tǒng)利益格局和權(quán)力關(guān)系的變化。因此,必須為公眾參與注入強制性規(guī)范,通過法律規(guī)定排除障礙和阻力,為公眾參與城市管理鋪平道路。

    首先,應(yīng)當讓廣大市民意識到自己的公民身份,鼓勵公民意識的增長;并進一步拓展城市管理參與主體的范圍,逐步將外來人員引入城市治理的公眾參與機制,賦予他們相應(yīng)權(quán)利,讓其能夠參與城市公共政策的制定和實施,增強公民榮譽感并在過程中維護自身實際利益。其次,不斷豐富和完善公眾參與的權(quán)利體系和實現(xiàn)機制。例如,知情權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)、自治權(quán)等實現(xiàn)機制,通過權(quán)利建設(shè)、機制建設(shè)和體制建設(shè),進一步促使公民更為理性、更加成熟地參與城市管理,推動城市管理以公眾參與權(quán)利為坐標,走向城市公共事務(wù)治理的多元化。再次,要進一步創(chuàng)新公眾參與形式,實現(xiàn)公眾對城市治理的有效參與。在城市管理立法過程中,通過網(wǎng)絡(luò)征求市民意見;在城市規(guī)劃方案制定中,舉行公眾聽證會等。在現(xiàn)實生活中,青島市出臺規(guī)定獎勵市民舉報“公車私用”,廣州市公安局出臺規(guī)定鼓勵市民拍攝交通違法照片舉報違章行為等;這些做法體現(xiàn)公眾參與城市治理的新做法,都可以通過城市管理立法予以肯定、支持和規(guī)范。例如,《廣州城管條例》第17條規(guī)定,城管部門向社會公布了統(tǒng)一受理舉報的電話、信箱、電子郵件,建立起群眾主動監(jiān)督和參與城市治理的渠道。為此,廣州市城管部門加強區(qū)級12319城管投訴服務(wù)機構(gòu)建設(shè),形成覆蓋全市的城市管理投訴聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。

    (四)治理手段的柔性化

    柔性執(zhí)法是社會治理創(chuàng)新的必然選擇,是時代發(fā)展的必然要求。柔性執(zhí)法的理念向城市管理執(zhí)法實踐轉(zhuǎn)化的載體是城市管理立法;換句話說,要讓柔性執(zhí)法落到實處,必須建立健全相應(yīng)的、系統(tǒng)化的行政執(zhí)法制度。只有借助制度的力量,才能使柔性執(zhí)法變得更加有力[8]。

    當前,在實踐中可以引入以下一些制度。第一、行政指導制度。行政指導是指,行政機關(guān)在其職責和管轄范圍內(nèi),為適應(yīng)復雜多樣化的城市管理需要,基于國家法律規(guī)定、法律原則或具體政策,采取指導、勸告、建議等方法謀求與行政相對人達成一致意見,以有效地實現(xiàn)一定行政目的的行為。作為一種柔性執(zhí)法手段,行政指導具有平衡整合與溝通協(xié)調(diào)功能。行政指導可以兼容國家與社會、市場與計劃的優(yōu)點,既讓政府城市管理中發(fā)生作用,又讓公眾的選擇在更加可靠的前提下做出理智的判斷,促使二者的互補。第二、行政建議制度。行政建議制度是指,在違法行為高發(fā)時段到來之前,以口頭或書面形式向可能違法的相對人宣傳、解釋法律法規(guī),讓他們明白行為的后果,引導和督促相對人按照法律規(guī)定履行義務(wù),以減少違法行為發(fā)生。第三、輕微違法行為警戒制度。輕微違法行為警戒制度是指,相對人的違法行為輕微且能及時糾正,由行政執(zhí)法機關(guān)給予相對人以警戒,勒令其糾正違法行為,明確要求其不得再發(fā)生相同違法情形的制度。第四、體驗式執(zhí)法制度。體驗式執(zhí)法制度是指,行政相對人出現(xiàn)違法情形時,通過設(shè)定相應(yīng)情景,讓其自己體驗違法行為的危害,并要求其采取有效措施進行整改,避免類似違法行為的再次發(fā)生之制度。第五、典型案例曝光制度。典型案例曝光制度是指,違法行為嚴重影響社會秩序、造成的危害后果產(chǎn)生了惡劣影響、相對人反復違反法律法規(guī)的同類行為,且拒絕整改或拒絕接受行政機關(guān)處理的,執(zhí)法機關(guān)可以通過新聞媒體向社會和相關(guān)行政管理部門披露公示。

    結(jié)語

    推動走城市治理走向現(xiàn)代化,必然要求城市治理的法治化。通過法治達成城市的善治,已成為現(xiàn)代城市治理的不二選擇。良法,則是法治與善治之間的橋梁。立“良法”必須堅持:一是正確處理權(quán)力關(guān)系、權(quán)利關(guān)系和權(quán)利—權(quán)力關(guān)系,以保障權(quán)利為核心目標,以理順權(quán)力體系為重要手段,改進權(quán)力結(jié)構(gòu)和改善權(quán)利—權(quán)力關(guān)系。通過三種關(guān)系的轉(zhuǎn)變,促進城市管理對象向城市治理主體的轉(zhuǎn)變,促進城市治理主體多元化和城市治理結(jié)構(gòu)良性化,形成權(quán)力與權(quán)利良性互動城市治理格局;二是應(yīng)當改善城市治理模式。城市是市民的生活家園,關(guān)乎民生大計,必須堅持以人為本的理念,以保障人權(quán)為價值取向,將依法治理與保障人權(quán)貫徹城市立法始終,推動城市治理依“善法”而治,通過善法促進善治。

    [1]新華網(wǎng).我國城鎮(zhèn)化率已達56.1%城鎮(zhèn)常住人口達7.7億[EB/OL]2016年2月1日,http://news.xinhuanet.com/house/sy/2016-02-01/c_1117954602.htm

    [2]孫志華,墨玉.破解城市管理困局的思考[J].東岳論叢,2013年第11期

    [3]姚文勝.破解城管與攤販沖突的治本之策[J].深圳大學學報(人文社會科學版),2014年第1期

    [4]楊艷東.中國城市治理困境中的公眾參與機制與效果分析[J].云南社會科學,2011年第5期

    [5]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法(上)[M].北京:中國法制出版社,2009年,第44頁

    [6]崔卓蘭.試論非強制行政行為,吉林大學學報(社會科學學報),1998年第5期

    [7][法]托克維爾.舊制度與大革命[M].馮棠譯.北京:商務(wù)印書館,1992年,第56頁

    [8]王春業(yè).論柔性執(zhí)法[J].中央黨校學報,2007年第5期

    [責任編輯:炫蓉]

    DF34

    A

    1008-8628(2016)05-0009-08

    2016-05-26

    2016年度江西省黨校行政學院系統(tǒng)哲學社會科學研究課題“:社會變遷中的修法規(guī)律——基于法理學視角的分析”(項目編號:16QN24)

    張濤(1988-),男,安徽廣德人,中共江西省委黨校法學教研部教師,西南政法大學行政法學院博士生,研究方向:法理學、行政法學。

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