新常態(tài)下PPP模式推廣應(yīng)用的影響因素

郭慧娟+郭鳳娟+高園+李春

摘 要：在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP模式不僅能緩解政府的債務(wù)難題，也是財(cái)稅政策改革、市場(chǎng)配置的客觀要求；同時(shí)還能夠加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資，整合社會(huì)資源、激勵(lì)社會(huì)資本的活力、從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。但目前我國(guó)的整體發(fā)展環(huán)境分析，加快和推進(jìn)PPP模式在管理和技術(shù)層面存在著一些關(guān)鍵的影響因素。

關(guān)鍵詞：PPP模式；新常態(tài)；影響因素

一、ppp模式的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

1.內(nèi)涵

PPP（Public、Private、Partnership），它的基本內(nèi)涵是“公私伙伴合作關(guān)系”， 是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方權(quán)利義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方獲得比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。由于各國(guó)處于PPP的不同發(fā)展階段，對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)也不完全一致。雖然描述不同，但其根本都是為了提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)建立長(zhǎng)期而穩(wěn)定的合作關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)利益共贏，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

2、現(xiàn)狀

PPP模式從上世紀(jì)80年代進(jìn)入我國(guó)，期間經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、發(fā)展等階段，經(jīng)營(yíng)模式逐漸成熟。自2013年11月份十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次明確提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)以來(lái)，財(cái)政部作為第一責(zé)任人全面統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革，各省市也結(jié)合自身情況積極探索推進(jìn)PPP工作。李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。到目前，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)大概收納七千多個(gè)項(xiàng)目，總投資8萬(wàn)多億元，涵蓋了市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)等19個(gè)相關(guān)行業(yè)。

目前，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP模式不僅能防范地方政府性債務(wù)的不斷增加，減輕地方政府償還債務(wù)的壓力，緩解政府的債務(wù)難題，也是財(cái)稅政策改革、市場(chǎng)配置的客觀要求；同時(shí)還能夠加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資，促進(jìn)新型城市化進(jìn)程的發(fā)展，進(jìn)一步完善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，整合社會(huì)資源、激勵(lì)社會(huì)資本的活力、從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在目前形式下，社會(huì)各界對(duì)PPP模式表現(xiàn)出濃厚的興趣、積極的態(tài)度和較高的期望值。但目前我國(guó)的整體發(fā)展環(huán)境分析，加快和推進(jìn)PPP模式在管理和技術(shù)層面存在著一些關(guān)鍵的影響因素。

二、推廣應(yīng)用PPP模式的影響因素

1.轉(zhuǎn)變雙方觀念，樹(shù)立正確的合作意識(shí)

目前PPP項(xiàng)目在實(shí)施全生命周期管理推進(jìn)過(guò)程中，雖然政府和民營(yíng)組織簽訂了合同，約定了雙方平等的權(quán)利和義務(wù)，但是在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中政府仍然處于強(qiáng)勢(shì)地位。對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)組織而言，參與PPP項(xiàng)目的投入是巨大的，而所帶來(lái)的收益是長(zhǎng)期的。因此，政府失信對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)組織而言將可能帶來(lái)巨大的損失。這也是目前很大一部分民營(yíng)組織還不敢涉足PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的原因。要推動(dòng)PPP模式的發(fā)展，就要明確政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，建立政府投資信用約束機(jī)制，使該模式不受政策調(diào)整、政府換屆等因素的影響。能夠按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共贏的原則，使政府作為監(jiān)督者和合作者，真正承擔(dān)起發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和績(jī)效考核等職責(zé)。

2.PPP模式的法律體系建設(shè)尚不完善

從國(guó)外PPP模式實(shí)踐來(lái)看，PPP模式的有效運(yùn)行需要一個(gè)良好的社會(huì)法制環(huán)境來(lái)保障，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證，需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段對(duì)政府部門(mén)和企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)合作雙方的利益，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最關(guān)鍵的在于具體操作方面應(yīng)明確規(guī)范。目前我國(guó)PPP模式的相關(guān)政策密集出臺(tái)，政策體系逐步完善，但這些政策多為部門(mén)規(guī)章條例，層次較低，法律效力不足，而權(quán)威的國(guó)家法律法規(guī)層面缺乏，PPP法律的制定仍在進(jìn)行中。

3.缺乏PPP項(xiàng)目投融資專(zhuān)業(yè)人才和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，實(shí)施操作復(fù)雜，涉及到招標(biāo)、談判、融資、管理等許多程序，要求從業(yè)人員具備經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、金融、工程等多個(gè)專(zhuān)業(yè)的知識(shí)積累。但隨著市場(chǎng)對(duì)PPP咨詢(xún)業(yè)務(wù)的需求增多，很多之前沒(méi)有從事過(guò)PPP項(xiàng)目咨詢(xún)、沒(méi)有相關(guān)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)也開(kāi)始介入這個(gè)市場(chǎng)，導(dǎo)致PPP專(zhuān)門(mén)人才缺乏，咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)魚(yú)龍混雜。

所以，應(yīng)加大PPP專(zhuān)業(yè)人才的培育力度，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能，真正為項(xiàng)目的實(shí)施提供物有所值的服務(wù)。

4.金融市場(chǎng)不完善，缺乏多方面的融資渠道

由于PPP項(xiàng)目在操作過(guò)程中資金需求量大，資金回報(bào)周期較長(zhǎng)，這對(duì)社會(huì)資本的資金籌集能力提出了很大的挑戰(zhàn)，融資難，回報(bào)長(zhǎng)依然是社會(huì)資本參與的瓶頸。如果在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)企業(yè)不能完成融資，將面臨取消中標(biāo)資格沒(méi)收投標(biāo)保證金。所以，完善PPP項(xiàng)目的融資市場(chǎng)，積極吸引整合包括銀行、證券、保險(xiǎn)、社?；鸬冉鹑谫Y源，構(gòu)建多層次的PPP項(xiàng)目融資市場(chǎng)是解決問(wèn)題的主要途徑。

5.配套制度建設(shè)和投資回報(bào)機(jī)制不健全，影響社會(huì)資本參與

PPP項(xiàng)目在我國(guó)正處于深化改革的前期，配套的制度建設(shè)和回報(bào)機(jī)制方案還不到位，我們應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)PPP不僅是微觀層面上操作方式的提升，更是宏觀層面體制的變革。我們看待PPP項(xiàng)目不僅是融資方式更是管理模式的創(chuàng)新改革。2015年，財(cái)政部聯(lián)合住建部在城市供排水、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、地下綜合管廊等市政公共領(lǐng)域開(kāi)展PPP項(xiàng)目的推廣，雖然初見(jiàn)成效，但這些項(xiàng)目都屬于公益性項(xiàng)目，列入非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目范疇，不能產(chǎn)生穩(wěn)定的收益，這就需要政府根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益給予相關(guān)補(bǔ)貼，同時(shí)市政相關(guān)方面價(jià)費(fèi)體系較為模糊，很多價(jià)格由政府控制，社會(huì)資本的議價(jià)空間小，收益不能保證。所以，在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，需要提前制定一套合理的動(dòng)態(tài)的投資回報(bào)機(jī)制，健全財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，進(jìn)而保障社會(huì)資本參與的合法權(quán)益。

6.全項(xiàng)目周期政府監(jiān)管機(jī)制不完善，影響PPP項(xiàng)目的有效推進(jìn)

政府監(jiān)管機(jī)制是PPP項(xiàng)目中的重要內(nèi)容，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，私營(yíng)企業(yè)有著及時(shí)獲取信息的有利條件，在項(xiàng)目進(jìn)行重大調(diào)整時(shí)，政府部門(mén)往往面臨信息滯后的局面，這就要求政府在全項(xiàng)目周期進(jìn)行監(jiān)管，掌握最新項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)信息。同時(shí)，在保證私人部門(mén)的合法利益的前提下，政府通過(guò)監(jiān)管提高私人部門(mén)對(duì)公共產(chǎn)品的服務(wù)水平。

監(jiān)管的方式有直接監(jiān)管和通過(guò)績(jī)效考核進(jìn)行監(jiān)管，在監(jiān)管過(guò)程中需要政府對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況有一定的參與和了解，這就要求政府加快職能轉(zhuǎn)變，從以往的主導(dǎo)地位退出，以便有更多的精力投入在規(guī)劃和監(jiān)管上，逐步建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤，事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理體制。

三、結(jié)束語(yǔ)

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP模式不僅能緩解政府的債務(wù)難題，也是財(cái)稅政策改革、市場(chǎng)配置的客觀要求；同時(shí)還能夠加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資，整合社會(huì)資源、激勵(lì)社會(huì)資本的活力、從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，所以PPP模式受到了各級(jí)政府部門(mén)的高度重視。但從目前我國(guó)的整體發(fā)展環(huán)境分析，加快和推進(jìn)PPP模式在管理和技術(shù)層面存在著一些關(guān)鍵的影響因素。為了使PPP模式在我國(guó)能取得成功，我們要不斷完善PPP項(xiàng)目推廣過(guò)程中面臨的一些問(wèn)題，只要政府和私人組織在遇到困難時(shí)能夠共同面對(duì)，積極解決，相信PPP 模式在政府和私人組織之中實(shí)現(xiàn)“共舞共贏”，助力于為新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：郭慧娟（1978.11- ），女，漢，河南省安陽(yáng)人，河北水利電力學(xué)院，講師，畢業(yè)于鄭州大學(xué)土建學(xué)院建筑工程專(zhuān)業(yè)，工程碩士，研究方向：工程造價(jià)和施工技術(shù)