領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

楊蕾

摘要：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是十八屆三中全會(huì)提出的新思想，也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提出的更高要求，一套科學(xué)可行的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)體系對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核起著至關(guān)重要的作用。通過對(duì)自然資源資產(chǎn)審計(jì)內(nèi)容的分析，構(gòu)建一套由定性和定量指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并提出相應(yīng)的建議，確保指標(biāo)體系更好地指導(dǎo)實(shí)踐工作的開展。

中圖分類號(hào)：F239.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）16-0038-02

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任 自然資源資產(chǎn) 離任審計(jì) 指標(biāo)體系 建議

一、研究背景

為了促進(jìn)資源能源的保護(hù)、環(huán)保專項(xiàng)資金和投資項(xiàng)目的管理，我國(guó)審計(jì)署于1998年就成立了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司，并且大量地開展了以環(huán)保專項(xiàng)資金為重點(diǎn)的審計(jì)和專項(xiàng)調(diào)查，對(duì)促進(jìn)環(huán)保問題的整改和政府責(zé)任的履行起了很大的作用，說明政府很早就意識(shí)到了資源環(huán)境保護(hù)的重要性。審計(jì)署于2015年頒布了《關(guān)于2015年地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展審計(jì)業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，首次提出把環(huán)境審計(jì)作為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，并提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注礦產(chǎn)資源和土地資源審計(jì)，這有效地促進(jìn)了資源的節(jié)約和有效利用。十八屆三中全會(huì)關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確地提出了自然資源資產(chǎn)審計(jì)這一概念，并建議將自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核的重要指標(biāo)之一，促使領(lǐng)導(dǎo)干部能更加自覺履行資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的責(zé)任。自此，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)迅速成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)。

二、研究現(xiàn)狀

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是審計(jì)單位和部門按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定，在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，對(duì)其在任職期間履行自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用和保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行獨(dú)立審查、評(píng)價(jià)、鑒定，并發(fā)表審計(jì)意見的活動(dòng)。國(guó)外開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)始于19世紀(jì)70年代，進(jìn)行了大量的專項(xiàng)審計(jì)和調(diào)查，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，理論研究和實(shí)踐發(fā)展都比較成熟。國(guó)內(nèi)對(duì)于自然資源資產(chǎn)的審計(jì)起步較晚，目前仍處于理論研究的初步階段，相關(guān)理論研究尚未成熟，實(shí)踐也處于探索階段。審計(jì)所包括的自然資源資產(chǎn)類型還比較有限，沒有統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)審計(jì)指標(biāo)和相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度。本文對(duì)審計(jì)署自2006年至2016年3月發(fā)表的審計(jì)公告進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)在205份公告中，僅有16份公告涉及了自然資源資產(chǎn)的審計(jì)，分別是礦產(chǎn)資源（3份，礦業(yè)權(quán)和資源綜合利用審計(jì)，19%）、水資源（7份，專項(xiàng)資金和污染防治審計(jì)，44%）、大氣資源（4份，節(jié)能減排審計(jì)，25%）、土地資源（2份，專項(xiàng)資金和出讓金審計(jì)，12%）?？梢?，當(dāng)前自然資源資產(chǎn)審計(jì)主要集中在礦產(chǎn)資源、水資源、大氣資源上，審計(jì)范圍較為狹隘，而海洋水污染、森林破壞、生物多樣性減少等問題鮮有涉及，亟待引起政府的注意和相關(guān)審計(jì)力量的進(jìn)入。

目前，國(guó)內(nèi)的研究主要集中于理論的研究，諸如自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的定義、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)主體、審計(jì)內(nèi)容、存在的問題和解決的措施以及自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制等，并且取得了初步進(jìn)展。關(guān)于如何構(gòu)建科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)體系，主要有兩位學(xué)者進(jìn)行了比較深入的研究。周曦（2011）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)進(jìn)行了探討，并構(gòu)建了一套定性與定量指標(biāo)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。張宏亮等（2015）從可操作性角度出發(fā)，采用主指標(biāo)（水質(zhì)狀況、空氣狀況、農(nóng)地保有率）與副指標(biāo)（水資源總量、森林覆蓋率等）相結(jié)合的方式，構(gòu)建了包含12項(xiàng)反映資源管理責(zé)任的指標(biāo)。自十八屆三中全會(huì)以來，內(nèi)蒙古、山東、貴州、江西、江蘇、湖北審計(jì)廳等也開展了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)的試點(diǎn)工作，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2014年，四川綿陽市進(jìn)行了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是最先開展試點(diǎn)工作的省市之一，它構(gòu)建了包括生態(tài)空間、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化、生態(tài)人居、生態(tài)制度等6個(gè)方面32項(xiàng)指標(biāo)，建立了一套完整和具有可操作性的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度。2015年，福建省構(gòu)建了森林資源、水資源等審計(jì)的具體指標(biāo)體系，包括森林覆蓋率、森林蓄積量每年的增長(zhǎng)情況、海洋環(huán)境質(zhì)量提升率、污染控制率等指標(biāo)。這些省市的試點(diǎn)工作都取得了良好的效果。

由此可見，一套科學(xué)合理的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)體系目前尚未建立；自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制和領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度的建立也處于探索階段；關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論研究較多，實(shí)證研究較少。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的研究還處在起步階段，亟需構(gòu)建一套科學(xué)合理的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更好地指導(dǎo)實(shí)踐的進(jìn)行和試點(diǎn)工作的開展。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)既是資源環(huán)境審計(jì)的重要組成部分，又是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要考核內(nèi)容，作為兩者的交叉和重合，在審計(jì)過程當(dāng)中不僅要突出干部離任（或任中）的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，更要強(qiáng)調(diào)自然資源資產(chǎn)在使用、開發(fā)和保護(hù)過程中責(zé)任的切實(shí)落實(shí)。一是要重視政策執(zhí)行效果，推動(dòng)政策執(zhí)行切實(shí)取得實(shí)效。重點(diǎn)關(guān)注資源節(jié)約使用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和懲罰機(jī)制方面的重大政策的執(zhí)行效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程當(dāng)中出現(xiàn)的違法違規(guī)和不作為等行為，并采取有效的措施推動(dòng)問題的有效解決。二是關(guān)注環(huán)保專項(xiàng)資金安全，確保資金高效、合理使用。關(guān)注環(huán)保資金的支出和使用重點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注資金使用數(shù)額大、建設(shè)周期較長(zhǎng)、審批程序較為復(fù)雜、民眾關(guān)注程度高的重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目，以及水污染、大氣環(huán)境治理等環(huán)保支出項(xiàng)目等，確保資金使用效率，保證資金安全，切實(shí)取之于民、用之于民。三是保護(hù)資源，確保資源安全和高效使用。主要防止礦產(chǎn)資源、土地資源等在出讓和交易過程中資源的流失和閑置浪費(fèi)等問題，重點(diǎn)檢查和揭露資源在審批中的違法行為，防止低價(jià)轉(zhuǎn)讓、內(nèi)部交易等腐敗行為導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失和浪費(fèi)等問題，維護(hù)資源安全。四是明確責(zé)任主體，建立責(zé)任追究和終身問責(zé)制。對(duì)干部離任（或任職）期間資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督和追蹤調(diào)查，對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)自然資源破壞、重大環(huán)境污染問題和事故發(fā)生等問題，要嚴(yán)格責(zé)任追究制度，并進(jìn)行相應(yīng)的處罰，確保責(zé)任的落實(shí)。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)內(nèi)容，本文對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)分別設(shè)置定量和定性指標(biāo)（均為一級(jí)指標(biāo)），并設(shè)置相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)（見下表）。

定性指標(biāo)包括：一是環(huán)境保護(hù)目標(biāo)落實(shí)情況。確保環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)（生態(tài)環(huán)境保護(hù)、遏制生態(tài)環(huán)境破壞、減輕自然災(zāi)難的危害以及資源的科學(xué)合理利用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)健康、有序和良性循環(huán)）和具體目標(biāo)（確保環(huán)境質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)污染物減排、促進(jìn)環(huán)保工程建設(shè)等）的實(shí)現(xiàn)。二是環(huán)保政策、法規(guī)制定情況。重點(diǎn)關(guān)注資源節(jié)約使用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和懲罰機(jī)制方面的重大政策出臺(tái)和制定情況，考察相關(guān)政策和法律法規(guī)的執(zhí)行和落實(shí)情況；重點(diǎn)關(guān)注土地出讓金收支狀況、工業(yè)和商業(yè)建設(shè)用地征用和審批情況、征地和礦業(yè)區(qū)的保護(hù)狀況等；分析政府履責(zé)績(jī)效，促進(jìn)落實(shí)和完善相關(guān)政策制度，規(guī)范資源開發(fā)利用管理和環(huán)境保護(hù)等行為。三是環(huán)保政策執(zhí)行情況。重點(diǎn)關(guān)注環(huán)保專項(xiàng)資金在征收、分配和使用等過程中是否存在偷漏拖欠、擠占挪用、損失浪費(fèi)等問題；土地交易和定價(jià)是否按照相關(guān)的法定程序執(zhí)行；礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用是否經(jīng)過嚴(yán)格的審批和評(píng)估程序；碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度的遵守情況等，確保環(huán)保相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律、政策，杜絕重大違法違規(guī)行為。四是資源環(huán)境滿意程度。主要考察社會(huì)群眾對(duì)重點(diǎn)環(huán)境問題解決的滿意度，如環(huán)保政策的執(zhí)行、環(huán)境糾紛及上訪次數(shù)的減少情況、工業(yè)企業(yè)“三廢”（廢氣、廢水、固廢）違法排污治理情況、噪音污染防治情況、污水處理廠和垃圾處理場(chǎng)管理運(yùn)營(yíng)情況等影響人民群眾身體健康和生活質(zhì)量等重點(diǎn)問題的解決。

五、結(jié)論與建議

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建和完善為實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)提供了科學(xué)和可靠的依據(jù)，也為領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核提供了有利的參考，促使領(lǐng)導(dǎo)干部更積極地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的目標(biāo)，改變環(huán)保責(zé)任無人問責(zé)、責(zé)任無法落實(shí)的情況；督促其把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政績(jī)提升和環(huán)境保護(hù)更好地結(jié)合起來。為使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系得到更好的運(yùn)用、更有效的執(zhí)行，在審計(jì)過程中，還需要關(guān)注以下幾點(diǎn)保證措施。

（一）積極推動(dòng)并擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作

目前，僅內(nèi)蒙古、山東、貴州、江西、江蘇、湖北等省市對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開展了自然資源資產(chǎn)的試點(diǎn)工作，開展的范圍較為狹窄，不具有很好的代表性，因此要擴(kuò)大自然資源審計(jì)的試點(diǎn)范圍，尤其對(duì)一些污染程度深、資源較稀缺、環(huán)境破壞較嚴(yán)重的省市，應(yīng)該將自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為審計(jì)的重點(diǎn)，積極開展審計(jì)的試點(diǎn)工作，把審計(jì)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的主要組成部分，作為領(lǐng)導(dǎo)干部升職、任免、調(diào)任和獎(jiǎng)懲的重要憑證，促使領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任。

（二）編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立資源“數(shù)據(jù)庫(kù)”

《審計(jì)法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于自然資源環(huán)境審計(jì)內(nèi)容尚未做出具體的規(guī)定，也尚未指出和規(guī)定審計(jì)的主體、目標(biāo)、如何進(jìn)行審計(jì)等問題，審計(jì)沒有具體可以遵循的依據(jù)。建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，設(shè)立資源數(shù)據(jù)的“臺(tái)賬”，對(duì)自然資源的流量和存量進(jìn)行準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)；各級(jí)政府部門和環(huán)境統(tǒng)計(jì)部門也應(yīng)該建立公開的環(huán)境數(shù)據(jù)平臺(tái)，使環(huán)境審計(jì)做到量化可行，為自然資源資產(chǎn)審計(jì)提供依據(jù)。

（三）提高自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在領(lǐng)導(dǎo)干部考核中的比例，建立審計(jì)結(jié)果的反饋利用機(jī)制

目前，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)尚處于起步階段，在領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和政績(jī)考核中納入自然資源資產(chǎn)的審計(jì)還在探索當(dāng)中，因此要加大自然資源離任審計(jì)的考核比重，提高比例；當(dāng)出現(xiàn)重大的環(huán)境破壞和資源損失浪費(fèi)的情況時(shí)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)考核具有一票否決的權(quán)力，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的處罰力度；進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部的終身問責(zé)制，避免在任職當(dāng)期盲目進(jìn)行資源的開發(fā)、利用和破壞資源環(huán)境等行為。

（四）開展聯(lián)合審計(jì)，積極借助外部專家和社會(huì)的力量

自然資源資產(chǎn)是一個(gè)復(fù)雜的環(huán)境系統(tǒng)，對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)涉及審計(jì)知識(shí)、財(cái)會(huì)知識(shí)和資源環(huán)境專業(yè)技術(shù)知識(shí)，如果僅由審計(jì)人員進(jìn)行，難以確保審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性。因此需要借助各行各業(yè)專業(yè)人士的力量，更好地完成審計(jì)工作。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要組成部分，為了節(jié)省資源和成本，可以將兩者同時(shí)開展，并借助各方面的審計(jì)力量聯(lián)合開展審計(jì)，提高審計(jì)效率。J

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