城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下新生代農(nóng)民工市民化制度困境與路徑優(yōu)化研究

楊文杰++秦加加

摘要：新生代農(nóng)民工作為農(nóng)民工群體的主力軍，其市民化問題日益成為政府工作重點。農(nóng)民工市民化對農(nóng)民工自身而言有利于社會資本和人力資本的積累，實現(xiàn)其自身的現(xiàn)代化，同時對于提高城市化水平，拉動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。農(nóng)民工市民化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口，以農(nóng)民工市民化為支點，即實現(xiàn)農(nóng)民工向新市民轉(zhuǎn)變，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。而目前我國新生代農(nóng)民工市民化進程緩慢，影響農(nóng)民工市民化的因素不僅包含農(nóng)民工自身因素，也包含外部制度性因素。本研究從城鄉(xiāng)分割戶籍體制、社會保障制度、住房制度三方面分析影響新生代農(nóng)民工市民化并提出推進農(nóng)民工市民化的完善對策。

關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工；市民化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中圖分類號：D412.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-0000-02

農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，為現(xiàn)代化建設(shè)提供充足的人力資源。近年來城市化、工業(yè)化的發(fā)展吸引越來越多的農(nóng)村勞動力進入到城市就業(yè)、定居生活。2010年-2014年我國農(nóng)民工總量不斷增加，進城務(wù)工人員近年來呈現(xiàn)不斷增加趨勢。其中2013年全國農(nóng)民工總量達到2.69億人，外出的農(nóng)民工1.66億人，其中七成以上是新生代農(nóng)民工。新生代農(nóng)民工作為農(nóng)民工群體的細(xì)分群體，是傳統(tǒng)農(nóng)民工的延續(xù)和發(fā)展，陸續(xù)成為進城務(wù)工農(nóng)民工主體。較之于傳統(tǒng)農(nóng)民工而言，新生代農(nóng)民工處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一元社會體制的轉(zhuǎn)型期，具備明顯的“三高一低”的特點，即受教育程度高、職業(yè)期望值高、物質(zhì)和精神享受要求高和工作耐受低①。新生代農(nóng)民工市民化問題的解決對于農(nóng)民工自身而言有利于社會資本和人力資本的積累，實現(xiàn)其自身的現(xiàn)代化，同時對于提高城市化水平，拉動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要意義。

一、農(nóng)民工市民化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

農(nóng)民工市民化并不是外在的農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變、地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)化，更重要的是農(nóng)民工社會地位、思想觀念、行為方式、權(quán)益保障等方面實現(xiàn)由傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)人的現(xiàn)代化。農(nóng)民工市民化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所謂農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民身份向市民身份轉(zhuǎn)變，從中獲得與市民同等的身份、平等的社會權(quán)利，平等享受公共服務(wù)和福利，適應(yīng)城市生活并獲得市民基本素質(zhì)的過程。市民化歸根到底為戶籍性質(zhì)轉(zhuǎn)變，即農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?；地域徹底變化，即由農(nóng)村生活定居到城市；文化層面變化，即生活觀念、思維方式、行為習(xí)慣、社會組織形態(tài)、社會認(rèn)同等方面逐步融入城市；制度層面、價值觀意識層面實現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。新生代農(nóng)民工市民化實質(zhì)上是在工業(yè)化、城市化推動下，新生代農(nóng)民工市民化后能夠在城市區(qū)的發(fā)展機會，和諧融入城市中成為城市新市民。

農(nóng)民工市民化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相輔相成，相互依存，統(tǒng)一于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展核心問題在與以人為本，實現(xiàn)人的全面發(fā)展，讓農(nóng)民工獲得同城市居民同等的身份，享有平等的社會權(quán)利，實現(xiàn)人的現(xiàn)代化；其次，農(nóng)民工市民化的過程實質(zhì)上是公共服務(wù)均等化的過程。農(nóng)民工市民化依托統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)居民平等享有社會權(quán)利，獲得與城市居民同等福利待遇和公共服務(wù)，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個重要內(nèi)容；再次，農(nóng)民工市民化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口，加快農(nóng)民工市民化有利于推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題，有利于和諧社會的建設(shè)。

二、影響新生代農(nóng)民工市民化制度因素分析

新生代農(nóng)民工處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，原有的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)已被打破，而新的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)尚未建立，該階段存在復(fù)雜性和不確定性。因此，市民化過程中需要綜合考慮各方面可能影響因素，推進市民化有序進行。本研究從城鄉(xiāng)分割戶籍體制、社會保障制度、住房制度勞動就業(yè)制度、教育制度五方面制度因素分析影響新生代農(nóng)民工市民化。

（一）戶籍制度

與國外戶籍制度不同的是中國的戶籍制度不再是滿足簡單的人口統(tǒng)計和身份識別的需要，戶籍制度的基本功能已被扭曲。實際上中國的戶籍制度承擔(dān)了政治、經(jīng)濟和社會功能，戶籍制度背后衍生出其他的一系列政策和制度，包括社會保障制度、就業(yè)制度和教育制度等，這些制度具體內(nèi)容的規(guī)定和安排上根據(jù)城鄉(xiāng)戶籍進行區(qū)分對待，形成城鄉(xiāng)福利差別或差異。戶籍制度將中國人口分為農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口，戶籍差異將農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口貼上“城里人”與“鄉(xiāng)下人”身份的標(biāo)簽。具體表現(xiàn)在：在社會認(rèn)同方面表現(xiàn)為“市民”與“農(nóng)民”的區(qū)別；在社會分配體系方面延伸為“體制內(nèi)”與“體制外”的區(qū)別；在社會整合方面表現(xiàn)為“本地人”與“外來人”的地緣區(qū)分。戶籍制度的存在不利于農(nóng)村人口非農(nóng)化，影響農(nóng)民工市民化順利進行，加大勞動力市場分割，不利于形成統(tǒng)一完善的勞動力市場，拉大了城鄉(xiāng)差距，阻礙農(nóng)民工融入城市。作為一種不平等的身份制度——城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其附加功能的不斷強化，與戶籍制度向掛鉤的教育、社會保障、就業(yè)、居住、公共服務(wù)與公民權(quán)利、政治權(quán)力等方面的巨大差別（表1-1所示），出現(xiàn)城市與農(nóng)村對立的局面，戶籍制度在一定程度上制約農(nóng)民工市民化。

（二）社會保障制度

農(nóng)民工雖在城市就業(yè)、生活，為城市經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻自己的力量，但卻仍然享受不到養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等等社會保障，他們不敢徹底脫離與土地的聯(lián)系，這導(dǎo)致農(nóng)村人地矛盾并不能因為大量農(nóng)民工進程而緩解，因而阻滯了實質(zhì)性的市民化進程。針對農(nóng)民工社會保障問題，國內(nèi)學(xué)者提出不同的建議，總結(jié)起來主要有以下三種：第一，將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系中逐步與城鎮(zhèn)社會保障體系統(tǒng)一接軌；第二，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系；第三，建立一種獨立的不同與城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障制度。然而這三種建議存在不合理之處。首先第一項建議并不符合現(xiàn)實情況，由于農(nóng)民工具有較強的進入城市的意愿，隨著制度約束的減少，農(nóng)民工留在城市的比例也將增加，將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障體系并不符合農(nóng)民工保障需求，進城務(wù)工農(nóng)民工難以抵御其在城市面臨的風(fēng)險，而產(chǎn)生回流傾向，阻礙市民化的進行；其次，第二項建議將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，雖然符合農(nóng)民工社會保障制度發(fā)展需要，避免了制度間銜接問題，但在一定程度上超越了農(nóng)民工繳費能力和城鎮(zhèn)社保體系自身承受力；最后，第三項建議建立與獨立于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障體系外的農(nóng)民工特定群體的社會保障體系會加劇我國社會保障制度的“碎片化”， 增加了建立一套統(tǒng)一的社會保障體系的難度，加大了模式之間銜接的損失[1]。

（三）住房制度

農(nóng)民工在城市里得以立足并獲取長久發(fā)展必須具有固定的住所，實現(xiàn)居者有其屋，改變“兩棲”生活方式，是農(nóng)民工由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的重要途徑和基本保障。農(nóng)民工有了可靠、穩(wěn)定的住所才能安心地投入生產(chǎn)工作，其子女教育、就業(yè)、社會保障等問題才能相應(yīng)得到解決。目前河北省新生代農(nóng)民工“短工化”現(xiàn)象普遍存在從側(cè)面反映出新生代農(nóng)民工在城市陷入“無落腳之地，無安身之所”的困境。房價高、住房條件差、住房難等住房問題是農(nóng)民工城市落戶難以逾越的門檻?！昂蝤B式”的打工方式歸根到底在于農(nóng)民工住房問題尚未得到解決。城市社會成本高是農(nóng)民工在城市難以長期扎根的重要阻力。對農(nóng)民工而言，房子是他們能夠在城市生活、工作的重要保障，沒有房子他們感到始終沒有真正融入城市，總是像“局外人”和“外來人”一樣。而城市房價高，房租貴等問題始終是制約著農(nóng)民工融入城市生活的因素。與農(nóng)村社會成本相比，較高的城市社會成本使得他們不得不考慮在經(jīng)濟實力有限的情況下進城是否能改善自己及家庭的生活狀況，因而在“去”與“留”之間徘徊，難以向城市永久遷移。

三、新生代農(nóng)民工市民化優(yōu)化路徑

對原有的二元制度體系進行調(diào)整和改革，建立和完善新生代農(nóng)民工市民化的相關(guān)制度，消除制度壁壘和障礙為推進農(nóng)民工市民化減少阻力。本研究針對上述制度困境提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑包括城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革、社會保障制度改革、住房制度改革、勞動就業(yè)制度改革和教育制度改革。

（一）城市進入戶籍制度改革

改革戶籍制度涉及利益關(guān)系的變化，農(nóng)民工獲得市民的身份相應(yīng)地同市民平等地使用城市公共產(chǎn)品和服務(wù)[2]。中國的戶籍制度與國外戶籍制度不同是中國的戶籍制度不僅為了滿足身份識別需要，而且作為政府實現(xiàn)其他目標(biāo)服務(wù)的手段。中國的戶籍制度形成城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)民工難以與城市居民平等享受城市經(jīng)濟社會發(fā)展成果。因此應(yīng)該對戶籍制度進行適度、漸進式改革，首先轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念，消除認(rèn)識上誤區(qū)。一方面人們認(rèn)為農(nóng)民工不斷涌入城市，放松戶口限制，農(nóng)民工變市民使得城市人口膨脹，導(dǎo)致城市公共服務(wù)資源緊缺，加重城市管理成本。另一方面人們認(rèn)為進城務(wù)工農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變獲得同城市居民同等社會權(quán)利會影響城市居民原有的權(quán)益保障等方面的錯誤認(rèn)識。因此，戶籍制度改革過程中首先需要糾正公眾錯誤認(rèn)識，轉(zhuǎn)變思想觀念，使其積極參與到戶籍制度改革中，促進改革的順利進行。其次，剝離戶籍制度上的不合理附加，將戶籍制度與各種福利脫鉤，解放戶籍制度本身，恢復(fù)戶籍制度基本功能使戶籍管理功能回歸本位，建立已登記為目的城市人口管理制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理。最后，還原戶籍制度人口登記制度和人口管理功能使戶籍制度改革同勞動就業(yè)、社會保障制度等改革結(jié)合起來，完善農(nóng)民工社會保障，保障農(nóng)民工享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口權(quán)利平等。

（二）城市融合社會保障制度改革

在城鎮(zhèn)戶籍放開、穩(wěn)定就業(yè)的前提下， 農(nóng)民工是否愿意被市民化， 關(guān)鍵在于社會保障制度的完備與否。因此促進農(nóng)民工市民化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和諧發(fā)展， 迫切需要構(gòu)建城鄉(xiāng)對接的社會保障制度體系。農(nóng)民工社會保障制度模式選擇應(yīng)從農(nóng)民工自身實際情況出發(fā)，按照分層分類原則將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會保障體系中。具體而言，分層次就是根據(jù)農(nóng)民工的實際需要，優(yōu)先完善農(nóng)民工急需的工傷保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險，逐步建立完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險、生育保險，在此基礎(chǔ)上向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度過渡接軌。分類別就是對農(nóng)民工群體內(nèi)部進行區(qū)分，對于在城市有穩(wěn)定工作和收入來源，且有固定住所的農(nóng)民工，應(yīng)提供較高層次的社會保障項目，將其納入城鎮(zhèn)社會保障體系同城鎮(zhèn)職工享有同等福利待遇；對于工作不穩(wěn)定或短期工作的農(nóng)民工，應(yīng)部分選擇城鎮(zhèn)社會保障項目，應(yīng)重點提供工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險，隨著市民化程度的提高逐步向城鎮(zhèn)社會保障體系靠攏。

（三）住房制度改革

新生代農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)必須保證農(nóng)民工居者有其屋，以更好地融入城市，有效解決其居住空間邊緣化問題，降低其市民化生活成本。首先政府應(yīng)加強農(nóng)民工廉租房和經(jīng)濟適用房制度建設(shè)，將在城市長期生活，有穩(wěn)定工作和收入來源的農(nóng)民工納入到城市經(jīng)濟適用房范圍內(nèi)[3]。積極改善農(nóng)民工居住條件。其次政府應(yīng)加大保障性住房建設(shè)，積極承擔(dān)起公共住房建設(shè)的責(zé)任，保障中低收入農(nóng)民工在城市有穩(wěn)定住所。最后，建立經(jīng)濟租用房制度建設(shè)。該住房是一種突破戶籍限制的過渡性住房，面向中低收入困難群體，其居住條件和設(shè)施由于廉租房租金價格低于同等條件下的市場租金價格。

注釋：

①張臘娥.《城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合》，黑龍江人民出版社，2011，第100頁。

參考文獻：

[1]黃匡時.流動人口的社會保障陷阱和社會保障的流動陷阱[J].社會保障研究，2012（1）：28-36

[2]王竹林，呂默.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視域的農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新研究[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（11）：20-24.

[3]鄭萬軍.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的農(nóng)民工市民化研究[J].河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011（2）：52-55.

基金項目：本文為河北省社科基金“河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平測度體系完善研究”（HB16SH006）；河北省人保廳合作課題“河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化優(yōu)化路徑研究”（JRSHZ-2016-07036）；河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題“河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平測度分析”（201603120406）階段性成果。