淺析政府工程造價“超概”原因及對策

摘要：政府工程造價管理中“三超”現(xiàn)象相當普遍，即設計概算超投資估算，施工圖預算超設計概算，工程結算超施工圖預算，已成為大眾詬病，以政府醫(yī)院項目為例，從業(yè)主方、建設管理方、設計方及客觀條件等多角度探討“超概”原因，并提出相應對策，供同類工程項目借鑒、參考，期待工程造價管理工作進一步提高。

關鍵詞：設計質量；概算標準；原因；對策

中圖分類號：TU723.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-0000-02

一、引言

政府工程作為國家投資主體，過去由于“投資、監(jiān)管、建設、使用”多位一體、政企不分、高度集權、自我服務，“三邊工程”常見，投資與監(jiān)管體制弊端十分突出，工期出現(xiàn)“馬拉松”、質量出現(xiàn)“豆腐渣”，造價出現(xiàn)“三超”，不足為怪。但是，在當今新形勢下，高壓防腐、全民倡廉，政府部門成立了統(tǒng)一的、專業(yè)化的工程管理機構（深圳市2002年成立建筑工務署，統(tǒng)管全市工程建設），公開、透明化的招投標管理體制逐漸完善，工程管理漏洞越堵越少，那為什么預算超概算（超概）現(xiàn)象屢禁不止呢？其原因值得總結和探討。

二、政府工程造價“超概”原因分析

1.原設計規(guī)模對未來發(fā)展需求估量不足

一個政府項目從立項到竣工要經(jīng)歷前期決策階段（包括項目建議書、項目可行性研究與環(huán)評）、設計階段（方案設計、初步設計、施工圖設計）、施工階段（招投標階段、施工過程階段）和竣工驗收階段，一般要歷時5年，綜合性的大項目甚至到8年，現(xiàn)在城市發(fā)展日新月異，深圳過去5年內的發(fā)生變化：房價5年翻3倍，人口從700萬增加至2000萬，雖然政府每年加強醫(yī)療資金投入，但是“看病貴、看病難”現(xiàn)象難以緩解，深圳醫(yī)院項目建設速度，已經(jīng)嚴重跟不上社會的發(fā)展速率。比如坪山新區(qū)某醫(yī)院原立項的800床位，還未進入施工階段，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)不能滿足未來人口發(fā)展需求，市政府要求床位數(shù)增加至2000，從而造成投資增加。

2.未來經(jīng)濟形勢與法規(guī)政策變化等客觀不可預見因素致需求功能變化

新時期下，國家加大環(huán)境保護力度，推廣低碳節(jié)能政策，比如深圳市強推節(jié)能汽車充電樁的設計和驗收，原立項投資估算和設計概算是未考慮這些。新的法規(guī)政策更新，要加快淘汰不節(jié)能、不環(huán)保設備；居民追求生活品質越來越高，質量標準越來越高，環(huán)境污染病毒品種越來越多，醫(yī)療設備功能要求越來越先進、越智能化。據(jù)調查，深圳北大外科樓原設計的傳統(tǒng)床頭治療帶，不能滿足當今病人智能化需求，由傳統(tǒng)治療帶變更為智能設備帶增加造價768萬元。（增加了液晶顯示屏、視頻、網(wǎng)絡接口等設施及配套軟件，單價約為8800元/套，比普通設備帶約高7000元/套）

3.設計概算本身計算依據(jù)不合理，施工圖預算自然而然超了

（1）設計概算計算依據(jù)滯后

設計概算、審批的依據(jù)往往是數(shù)年前的參考建設數(shù)據(jù)，而國家經(jīng)濟形勢太快，材料價格波動大、勞動力價格逐年上升、新政策新法規(guī)變化（營改增稅制變化），新技術新設備的應用，概算計算依據(jù)的更新工作是滯后的。政府投資項目往往標新立異，造型復雜、新穎，施工難度大，造價參考標準應適當提高系數(shù)。

（2）設計概算計算的圖紙是不完善的

設計概算計算的圖紙是初步設計，往往因為初步設計圖深度不夠，水、電、空調專業(yè)施工圖不配套，一個“錯”、“漏”、“碰”、“缺”字，或者一個“補”字就有可能增加數(shù)千萬元造價。因為設計招標往往只進行方案設計招標，施工圖設計一般是“順理成章”地由方案設計中標單位完成，目前建筑工程設計市場狀況是：重方案設計、輕施工圖設計，由于基坑提前開工原因時間緊，初步設計質量不高，設計單位往往是傾注全力打造設計方案，以幾張效果圖來吸引業(yè)主和評審專家的眼球，使方案設計脫穎而出，國內政府投資項目建筑風格標新立異，國外不敢用的方案拿到國內來實施，就是，其結果，畫方案圖容易，出施工圖難，出節(jié)點大樣圖難上難，中標方案難實施、中標方案不符合投資估算而進行大調整，建筑設計與醫(yī)療工藝設計畢竟跨度大兩門學科，隨著建筑設計圖紙不斷深，發(fā)現(xiàn)設計不足、考慮不周、考慮不到位將會越來越多，設計圖紙“錯、漏、碰、缺”現(xiàn)象時常有，后期變更處理，費用自然增加。

4.工程設計人員沒有超概的經(jīng)濟責任

設計院是自負盈虧的企業(yè)單位，也是以追求利潤最大化為終極目標，設計人員只有質量安全責任，沒有投資“超概”責任，工程設計人員經(jīng)濟觀念淡薄，設計院重技術、輕經(jīng)濟的思想普遍存在，只要圖紙通過第三方審查就完成任務，不會因為節(jié)約投資而花太多人力成本去深化細化圖紙，甚至以傳統(tǒng)的技術“靠譜”為由，拒絕更先進的經(jīng)濟可行的技術方案，對于可降低項目投資與己無關，目前還沒有現(xiàn)成的法律、法規(guī)約束設計者經(jīng)濟責任，以致往往設計計算保守、建筑功能多余、重復、材料浪費嚴重。

5.合同不完整、不縝密是超概的溫床

（1）工程量清單與合同界面劃分的合理性

目前國內缺乏技術與經(jīng)濟復合人才，工程清單編制常見通病有：造價計算人員不熟悉施工工藝，不熟悉地質條件和施工環(huán)境，對不同專業(yè)、不同合同工程交界面，清單內容界定不清，重項、漏項、缺乏施工經(jīng)驗，對市場價和材料設備品牌差異不了解；由于政府工程一般工期緊，壓縮工程量清單編制時間，對工程造價咨詢單位編制成果缺乏事前監(jiān)督。

（2）合同管理不規(guī)范，為投資失控提供有利條件

合同管理素有工程管理“靈魂”和“龍頭”之稱，直接制約工期、投資、質量三大控制和現(xiàn)場安全文明施工管理，合同管理是工程管理規(guī)范化、法制化、制度化、程序化和的有力保障。工程合同管理過程，常見發(fā)現(xiàn)合同管理通病：總包、幕墻、裝修、電梯、電氣、空調、消防等各單位之間施工面有交叉、有配合、有先后次序，涉及專業(yè)多、采購方式、承包方式不同，總包合同與分包合同之間，各分包因合同之間，工程界面劃不清、銜接不上，造成缺項、漏項、重項現(xiàn)象。深圳政府項目合同條款參照國際FIDIC合同條款，部分內容不適合國情，部分內容太復雜、是是非非、模棱兩可，部分前后條款相互矛盾，合同履行過程容易產生偏差或出現(xiàn)歧義。

三、政府工程預防造價“超概”對策

1.加強設計優(yōu)化、挖潛工作

（1）促進各階段各圖紙設計優(yōu)化和深化

工程造價有效控制辦法還是從“設計”源頭抓起。與設計人員建立良好的協(xié)作關系，充分調動設計人員主觀能動性，進行設計挖潛，是最為有效的投資控制方法，技術與經(jīng)濟相結合是控制造價最有效手段。要健全和加強設計部門的責任制，強化經(jīng)濟意識，從法規(guī)上明確設計人員不僅要對其所設計的技術負責，還要從道義上對其所“設計”工程造價負責。不能“畫了算”，而要“算著畫”，在規(guī)程、規(guī)范允許的范圍內，全力配合跟蹤設計質量和進度，不斷優(yōu)化設計，以求降低成本，提高投資效益。

（2）圖紙內部會審工作要提前至工程量清單編制前

圖紙會審是工程建設必經(jīng)的法定程度，但一般圖紙會審是合同簽訂之后（開工之前），側重解決質量問題，若在編制工程量清單前（招標工作前），組織各方對圖紙技術的先進性、施工的可行性、投資的合理性進行審核。從各個不同角度對設計圖紙進行全面的審核，以求提高設計質量，避免因設計考慮不周或失誤造成工程變更，帶來經(jīng)濟損失。加強設計階段的管理，確定合理的設計方案、成熟的工藝，減少在施工階段重大設計變更和方案性變化的發(fā)生，對投資控制是很有意義的。

（3）加強現(xiàn)場設計問題的洽商函件的真實性審查和跟蹤控制

在實際施工過程中經(jīng)常碰到，有些是建筑圖平面上有標注的構件在立面圖上沒有，有些是建筑圖與結構圖尺寸對不上、位置有偏差，有些是平面圖與大樣圖的尺寸偏差，還有些是土建圖與安裝圖標注矛盾，安裝方面該預留孔洞的位置在土建圖紙中沒有標注，或管道預留后混凝土構件就根本無法布筋或澆搗等。這些問題有的在施工前發(fā)現(xiàn)了，辦個洽商給予明確，但更多的則是在結構施工完畢，進行裝修施工或安裝施工時才發(fā)現(xiàn)，這時就需要重新剔鑿，或需要補鉆孔洞，有的甚至須拆除重做，既嚴重影響結構質量，又造成工期拖延，同時還增加了大量原本不該發(fā)生的費用。

2.基坑、幕墻、室裝修、太陽能、污水處理等專業(yè)工程實行限額設計

基坑、幕墻和裝修工程造價約占公共建筑工程總造價60%，土建工程側重結構的安全性，幕墻和裝修工程側重裝飾性能，推行限額設計，量體裁衣，是可行的，是進行投資控制的有效手段。為充分調動設計人員的積極性、主動性和創(chuàng)新性，可實行設計與承建商分離，對設計人員采取鼓勵性政策。合理確定幕墻和裝修工程的投資額是個難題，需要通過收集類似建設工程投資數(shù)據(jù)和資料，進行大量的分析對比工作。在設計中凡是能定量分析的設計內容，均要通過計算，用數(shù)據(jù)說話，充分考慮施工的可能性與經(jīng)濟性。

3.認真斟酌合同條款，防止合同風險

合同管理是投資控制和協(xié)調的基本依據(jù)，合同條款愈細愈好，能事前預料和想到的問題，都在合同中明確寫出，減少歧義與紛爭。語言上要嚴密，雙方責任、權利要明確，工程索賠條件必須清楚，合同價款的調整要明確規(guī)定，在什么情況下可調整，如何調整，都要明確。合同簽訂前，要反復推敲，認真琢磨，不可輕率，更不可盲目簽訂。防止合同漏洞，提高合同可操作性，維護合同的公平性和嚴肅性，保證合同全面履行。

四、結束語

做好政府工程造價“超概”預防工作是涉及多方面的系統(tǒng)工程，有可能是概算自身計算不合理，建筑工程具有單一性，當發(fā)現(xiàn)“超概”時，不能一概而論，要結合設計標準、質量、進度、安全及使用等綜合分析，提倡建設期間投資增加而但全壽命周期成本最低的設計變更，合理確定和控制工程造價，任重道遠。

參考文獻：

[1]于慧斌.淺析工程建設投資失控原因及對策.山西建筑，2011，37（28）.

作者簡介：陽海銀（1966-），男，2004年獲東南大學工程碩士學位，深圳市京圳工程咨詢有限公司任總監(jiān)。