政府購買公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策分析

趙越

摘 要：政府購買公共服務(wù)作為一種全新的理念，近幾年被廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)的提供中。其理論可以追溯到上個(gè)世紀(jì)八十年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)，將市場機(jī)制引入到政府提供公共服務(wù)是其核心要義，使公共服務(wù)的提供置于更廣泛的領(lǐng)域中。政府是公共服務(wù)提供的主體，具有自身的獨(dú)特性和特殊性，不能與完全的市場競爭完全等同，在實(shí)踐中不可避免的存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。本文基于政府購買公共服務(wù)的基本理念及面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)，提出了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范的諸多對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府購買；面臨的風(fēng)險(xiǎn)；防范機(jī)制

一、政府購買公共服務(wù)的基本理念

政府購買公共服務(wù)是向各類社會(huì)組織和市場機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用以契約的方式購買公共服務(wù)，是由政府界定種類和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)，譯為Purchase of service contracting，簡稱為POSC。主要通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個(gè)性化需求。

進(jìn)入本世紀(jì)后，隨著我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，黨的十八大以來，為落實(shí)十八大提出的改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式的總體要求，各級(jí)政府購買公共服務(wù)的步伐進(jìn)一步加快。政府購買公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，覆蓋面逐漸拓寬，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì) 服務(wù)、住房保障、“三農(nóng)”服務(wù)、文化體育、交通運(yùn)輸、市政市容、環(huán)境保護(hù)、公共安全、政府輔助性服務(wù)等十余大類數(shù)以百計(jì)服務(wù)事項(xiàng)。通過公共服務(wù)外包，一方面滿足了公眾對(duì)部分公共服務(wù)特別是公益性服務(wù)的需求，提高了公共財(cái)政使用效率；另一方面也促進(jìn)了公共服務(wù)市場的形成和民營企業(yè)以及社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等非營利組織的發(fā)展。

二、政府購買公共服務(wù)存在的問題

政府購買公共服務(wù)涉及成本、服務(wù)方式、服務(wù)效果諸多方面的內(nèi)容，龐大的體系，繁瑣的流程，復(fù)雜的關(guān)系使政府購買公共服務(wù)面臨諸多問題。

（一）社會(huì)組織缺乏活力

長期以來政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，讓社會(huì)失去了活力。正如美國民營化專家所說政府服務(wù)通常成本高質(zhì)量差，并非是政府的雇員比私營部門的雇員素質(zhì)低，問題的實(shí)質(zhì)在于壟斷和競爭。即使有了政府購買公共服務(wù)的形式，也僅僅是政府變相謀取的私利的手段，政府還是與某些特定的企業(yè)合作，因而喪失了參與其中的信心。這種不合理的購買違背了政府提供公共服務(wù)應(yīng)遵循的最基本的經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公平的標(biāo)準(zhǔn)。必須積極調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)的積極性，使眾多社會(huì)組織在公平競爭下提供公共服務(wù)。

（二）合理績效評(píng)估匱乏

政府購買服務(wù)缺乏有效的績效評(píng)估，對(duì)購買投入、購買流程及購買效果缺乏整體的評(píng)估，使政府購買公共服務(wù)不能真正做到低成本高效率。例如目前中國對(duì)居家養(yǎng)老投入了大量的資金，但是百姓的生活卻沒有很大的提高。類似的問題還有很多，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)是一項(xiàng)浩大的工程，涉及很多的利益主體和關(guān)系，我們購買的目的是調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性，減輕政府的負(fù)擔(dān)，為百姓提供優(yōu)質(zhì)良好的公共服務(wù)。我們不得不承認(rèn)政府購買活動(dòng)中仍有政府尋租現(xiàn)象、政府工作人員疲于應(yīng)付等情況出現(xiàn)。因此我們必須加強(qiáng)購買活動(dòng)中的績效評(píng)估，既評(píng)估社會(huì)組織又評(píng)估政府自身，使購買活動(dòng)建立在合理有序的框架內(nèi)。

三、政府購買公共服務(wù)中的對(duì)策分析

（一）明確政府購買公共服務(wù)的邊界

美國民營化專家薩瓦斯曾說：民營化就像拆除炸彈，必須審慎對(duì)待，因?yàn)殄e(cuò)誤的決定會(huì)導(dǎo)致危險(xiǎn)的后果。政府購買公共服務(wù)作為一種特殊的民營活動(dòng)，必須把握好“度”，明確“什么能買什么不能買”。

1、禁止購買的公共服務(wù)：

如固定的職能包括國防、軍事、外交等主權(quán)職能以及涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的宏觀調(diào)控職能，或者是以國家強(qiáng)制力為后盾的警察、刑事偵查、公訴、司法等職能。這些職能活動(dòng)帶有明顯的政治色彩，是政府部門作為國家行政機(jī)關(guān)必須主動(dòng)承擔(dān)的責(zé)任。政府外包活動(dòng)的底線是政府承擔(dān)的某些技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性的職能轉(zhuǎn)移給有能力的社會(huì)組織。

2、可以購買的公共服務(wù)：

應(yīng)急服務(wù)如地震、雪災(zāi)、冰災(zāi)的救援活動(dòng)；滿足公眾基本生活需要的公共服務(wù)如水、電、氣、交通等：對(duì)弱勢群體提供保護(hù)的基礎(chǔ)性服務(wù)如居家養(yǎng)老服務(wù)制度。這些公共服務(wù)都可以外包給社會(huì)組織，由他們承擔(dān)，但必須注意社會(huì)組織的審慎選擇。

（二）制定政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)范

經(jīng)過多年的發(fā)展，我們不難看出政府購買公共服務(wù)是未來的發(fā)展趨勢，因此使購買公共服務(wù)更加合理規(guī)范就顯得尤為重要。我們必須將公共服務(wù)的購買置于規(guī)范可靠的平臺(tái)，使其具有一套完整的體系，使購買活動(dòng)中的每一項(xiàng)流程都有跡可循。因此我們必須制定政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)范，明確每一個(gè)步驟應(yīng)遵循的法律規(guī)范，使購買活動(dòng)日趨合理化，制度化。與此同時(shí)，隨著購買數(shù)量的增加，不可避免的會(huì)出現(xiàn)諸多矛盾和沖突，嚴(yán)格的法律體系會(huì)幫助我們解決諸多的問題，降低購買活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，使政府和企業(yè)之間建立良好的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙贏。

（三）完善政府購買中的績效評(píng)估

在政府購買公共服務(wù)的活動(dòng)中，政府既是公共利益的維護(hù)者又是公共服務(wù)購買的主體。這種特殊性就決定了政府在購買公共服務(wù)中必須既有敏銳的眼光，做精明的買主，從諸多選擇中挑選最優(yōu)質(zhì)的企業(yè)；同時(shí)又必須具有市場競爭那樣的成本意識(shí)，用最低的成本謀取最大的利益。

因此加強(qiáng)購買活動(dòng)中的績效評(píng)估具有十分重大的意義。首先可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。我們不可否認(rèn)由于政府購買的特殊性使得購買活動(dòng)中存在一定的壟斷，績效評(píng)估可以有效抑制這種壟斷，實(shí)現(xiàn)良性競爭。另外有利于健全我國政府購買公共服務(wù)的流程，不僅有利于政府購買的完善，也有助于企業(yè)不斷完善自身，提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。最后健全完善的機(jī)制鼓舞著更多的企業(yè)不斷完善自我，加入到政府購買公共服務(wù)的行列中來，在透明公開的機(jī)制下合理競爭。[1]

（四）建立信息公開機(jī)制

政府購買購買公共服務(wù)服務(wù)的對(duì)象是廣大的人民群眾，政府不能盲目的做決定而忽略百姓最根本的訴求。政府在制定決策時(shí)應(yīng)廣泛汲取群眾意見，使他們積極參與到購買服務(wù)的討論中，為了自身的利益出謀劃策，尋求最合理的購買方案。在這個(gè)過程中優(yōu)化政府與群眾之間的伙伴關(guān)系，使購買活動(dòng)順利進(jìn)行。

同時(shí)應(yīng)做到信息公開透明，使更多的具有提供購買服務(wù)的企業(yè)參與到購買活動(dòng)中，而非僅僅是政府與某些利益集團(tuán)互惠互利的結(jié)果。政府購買公共服務(wù)有其特殊性，政府既是購買者又是選擇者，因此購買活動(dòng)必須建立在公平、公開、公正的基礎(chǔ)上，任何人不能打著為了公共利益的旗號(hào)為自身謀求私利。真正成熟的購買活動(dòng)離不開百姓的監(jiān)督，第三方組織的介入和購買企業(yè)的誠信付出，唯有此，才能真正做到成功的購買。

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 范栩含.政府購買公共服務(wù)績效評(píng)估體系構(gòu)建研究[D].上海師范大學(xué)，2015.