不同國(guó)家推進(jìn)義務(wù)教育公平的經(jīng)驗(yàn)與思考

伊虹靜

摘 要：教育公平問(wèn)題向來(lái)是各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)，即使是相同的教育公平問(wèn)題，不同的國(guó)情，執(zhí)政理念，社會(huì)觀念和意識(shí)形態(tài)對(duì)不同國(guó)家教育政策會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。本文通過(guò)對(duì)有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家在推進(jìn)義務(wù)教育公平的進(jìn)程中的相關(guān)政策進(jìn)行簡(jiǎn)要的闡述和分析，在各國(guó)義務(wù)教育改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出自己的一些見(jiàn)解，以期為相關(guān)研究領(lǐng)域的后來(lái)者提供一些參考。

關(guān)鍵詞：教育公平；義務(wù)教育；均衡發(fā)展

教育是一個(gè) 國(guó)家強(qiáng)大的必由之路，教育的公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，在社會(huì)資源的再分配中，最能體現(xiàn)公平的領(lǐng)域是教育領(lǐng)域，一個(gè)社會(huì)階層的活躍度高不高，流動(dòng)性大不大，教育公平是最能體現(xiàn)的指標(biāo)之一，因此教育公平越來(lái)越受到研究社會(huì)學(xué)科和經(jīng)濟(jì)學(xué)科領(lǐng)域的關(guān)注，現(xiàn)代社會(huì)民主體制人們最普遍的要求打破社會(huì)精英壟斷教育的權(quán)利，務(wù)求人人都可以得到公平的教育權(quán)利，成為最基本的個(gè)人權(quán)利之一。而現(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)性劇烈增加的同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)利益的要求下，教育公平也是人們所追求的最重要的利益之一，受到各國(guó)政府和國(guó)際社會(huì)的極大重視，聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》也將受教育的權(quán)利，視為個(gè)人權(quán)利最重要的部分之一。

我國(guó)在普及義務(wù)教育方面也在不斷地作出努力，中共十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)了中共中央關(guān)于制定“十三五”規(guī)劃的建議，全會(huì)提出提高教育質(zhì)量，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，普及高中階段教育，將現(xiàn)在的普及初中教育的九年制義務(wù)教育提高到了十二年，并在今后五年逐步分類推進(jìn)中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費(fèi)。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）要求，到2020年，普及高中階段教育，全面滿足初中畢業(yè)生接受高中階段教育需求?？梢钥闯鰢?guó)家對(duì)加快普及高中階段教育的高度重視和實(shí)施決心。盡管我國(guó)的義務(wù)教育發(fā)展較之以前已經(jīng)取得了令人矚目的成就，但隨著當(dāng)今中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，義務(wù)教育發(fā)展過(guò)程中不斷涌現(xiàn)出新的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題需要借鑒國(guó)際社會(huì)發(fā)展義務(wù)教育的經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的思路。

一、美國(guó)義務(wù)教育資源配置

美國(guó)是全世界資本主義經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，其國(guó)內(nèi)的教育資源配置分學(xué)區(qū)也存在著較大的差異。為了縮小學(xué)區(qū)之間教育財(cái)政配置的差異，每一屆美國(guó)政府都會(huì)出臺(tái)相關(guān)的教育改革方案，聯(lián)邦政府成員的各級(jí)政府也都有成熟的轉(zhuǎn)移支付方式，并且有財(cái)政資源配置的標(biāo)準(zhǔn)模型。而美國(guó)財(cái)政模式是高度分權(quán)的模式，其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)由聯(lián)邦政府、州政府、學(xué)區(qū)財(cái)政共同承擔(dān)，雖然奧巴馬上臺(tái)后的教育改革方案增加了聯(lián)邦政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入，但是歷來(lái)教育經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者仍然是州政府和學(xué)區(qū)，聯(lián)邦政府在學(xué)區(qū)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的比例只占很小的一部分。二戰(zhàn)前，美國(guó)義務(wù)教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)大部分是由學(xué)區(qū)直接承擔(dān)，二戰(zhàn)以后，隨著美國(guó)國(guó)家實(shí)力的大幅度上升，聯(lián)邦政府對(duì)全國(guó)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入增加，州政府也相應(yīng)的增加了對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，形成了至今的聯(lián)邦政府、州政府、地方學(xué)區(qū)共同按照不同比例承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的制度，我國(guó)在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)改革以前，也是由地方基層政府承擔(dān)本地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)所類似，我國(guó)很多基層政府財(cái)政極度困難，造成義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度經(jīng)受巨大的考驗(yàn)。二戰(zhàn)結(jié)束以后美國(guó)聯(lián)邦政府在戰(zhàn)爭(zhēng)中積聚了巨大的財(cái)力，對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，也有利于執(zhí)政黨鞏固執(zhí)政地位，所以從1945年開(kāi)始一直到二十世紀(jì)末美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入一直是逐年增長(zhǎng)。聯(lián)邦政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入有利于保證弱勢(shì)學(xué)區(qū)在義務(wù)教育中得到公平的教育權(quán)利，保障更多人受教育的權(quán)利。

美國(guó)聯(lián)邦政府在制定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度的時(shí)候，從一開(kāi)始就著眼于保證義務(wù)教育公平和促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，不僅考慮到了貧困學(xué)區(qū)經(jīng)費(fèi)不足現(xiàn)實(shí)，還把保障貧困家庭孩子能和富裕家庭的孩子一樣受教育的權(quán)利放在同樣的位置，保障每一個(gè)家庭孩子能夠享受到教育起點(diǎn)的公平。美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府和地方學(xué)區(qū)承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入流向全部集中于全美的國(guó)立高中、中小學(xué)校，將私立學(xué)校和國(guó)立學(xué)校區(qū)分開(kāi)來(lái)，更有利于經(jīng)費(fèi)不足學(xué)區(qū)能夠保障自身的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)充足。

進(jìn)入21世紀(jì)后，美國(guó)聯(lián)邦政府更是把推進(jìn)義務(wù)教育公平作為政府的重要責(zé)任與任務(wù)，并先后通過(guò)了多項(xiàng)專門法案或條款對(duì)處境不利人群的教育支持。全美作為全世界民主國(guó)家的典范，城鄉(xiāng)義務(wù)教育存在較大的差距，為了縮小這一差距，美國(guó)政府進(jìn)入新千年后對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)和學(xué)校進(jìn)行全面的整合，立足于美國(guó)農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，把學(xué)校作為社區(qū)中心，終身學(xué)習(xí)中心和社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力源，一切社會(huì)公共設(shè)施圍繞學(xué)校為中心而發(fā)展，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，密切社區(qū)和學(xué)校之間的聯(lián)系，整合強(qiáng)化學(xué)校社區(qū)之間的復(fù)合性。此外，美國(guó)政府還鼓勵(lì)社會(huì)力量參與義務(wù)教育公平的推進(jìn)，因此，美國(guó)各大著名基金會(huì)紛紛進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域，比如卡內(nèi)基教育基金會(huì)、福特基金會(huì)、洛克菲勒基金會(huì)等投入巨額資金對(duì)弱勢(shì)群體提供幫助。允許和激勵(lì)學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行實(shí)事求是的改革以促進(jìn)教育公平，比如，全美各學(xué)校紛紛出臺(tái)針對(duì)不同學(xué)生的界定診斷標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)多種不同的教育模式，因材施教。

二、英國(guó)教育平等化改革

英國(guó)是一個(gè)保守思想根深蒂固的國(guó)度，有著濃厚的貴族教育傳統(tǒng)。英國(guó)保守黨執(zhí)政期間，全英秉持的教育思想是精英教育思想，人生來(lái)平等，但天賦存在差異，教育平等就是依托個(gè)人天賦給與相應(yīng)的教育。

二戰(zhàn)以后，全世界受到左傾民主思想的波及，保守黨在執(zhí)政選舉中失勢(shì)，60年代英國(guó)工黨上臺(tái)執(zhí)政，開(kāi)始在全英進(jìn)行一系列的教育制度改革。徹底取消“三軌制”和推行綜合中學(xué)運(yùn)動(dòng)。為過(guò)去互不相通的“三軌”之間的溝通提供了方便，在一定程度上為英國(guó)中下階層的子女進(jìn)入主流社會(huì)提供了機(jī)會(huì)，但這種平等還是形式上的。1944年教育法提出“給所有人受教育的機(jī)會(huì)”，帶動(dòng)了中等教育的普及；1967年布勞頓報(bào)告所引進(jìn)的“積極差別待遇”觀念使英國(guó)社會(huì)對(duì)教育機(jī)會(huì)均等的理解開(kāi)始由“投入均等”向“產(chǎn)出均等”轉(zhuǎn)變，該報(bào)告提出的“差異中求其均等”的教育政策思想，對(duì)后來(lái)的英國(guó)教育改革產(chǎn)生了較大的影響。1988年教育改革法，巧妙地將擴(kuò)大中央對(duì)教育的控制權(quán)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制融為一體，新工黨政府上臺(tái)后，通過(guò)實(shí)施“教育行動(dòng)區(qū)”計(jì)劃、“追求卓越的城市教育”計(jì)劃、“教育優(yōu)先區(qū)”計(jì)劃等政策措施，確保基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。從后來(lái)的結(jié)果來(lái)看，工黨執(zhí)政是壓垮全英衰落的最后一根稻草，二十年后撒切爾夫人執(zhí)政的時(shí)候全英已徹底衰落，不復(fù)當(dāng)年“日不落”帝國(guó)的盛狀，留下的是全英的一片蕭條，而這又反過(guò)來(lái)極大的影響了全英教育資金的投入，工黨在全英的教育制度改革在事實(shí)上已經(jīng)失敗。

二十一世紀(jì)以來(lái)，得益于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的巨大崛起對(duì)全世界經(jīng)濟(jì)卓越貢獻(xiàn)，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的高速增長(zhǎng)期，英國(guó)國(guó)力也得到了提升，英國(guó)政府對(duì)義務(wù)教育進(jìn)行了新的改革，引入了學(xué)校專門撥款制度，增加教育投入的透明性，對(duì)中小學(xué)在校學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)貼，改變中央政府對(duì)地方教育經(jīng)費(fèi)的撥款方式等。英國(guó)政府積極介入教育領(lǐng)域，出臺(tái)了相關(guān)的法令，制定了很多教育政策，堅(jiān)持實(shí)行以政府為主導(dǎo)的教育投資政策，在創(chuàng)造機(jī)會(huì)平等實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程中履行了政府應(yīng)有的責(zé)任，最大限度的推進(jìn)了教育公平實(shí)踐的演進(jìn)。

三、法國(guó)的特別教育

早在1947年法國(guó)政府公布的“郎之萬(wàn)—瓦隆計(jì)劃”中就把“公平原則”確立為法國(guó)教育改革的核心思想，規(guī)定“所有兒童，不論其家庭、社會(huì)、種族出身如何，在最大發(fā)展其個(gè)性上均具有平等的權(quán)利。他們所感到的唯一局限是自身能力的局限”。但隨著教育的發(fā)展，人盡其才的理想圖景并沒(méi)有出現(xiàn)。相反，教育差距問(wèn)題愈演愈烈。到20世紀(jì)80年代，出現(xiàn)了大批的薄弱學(xué)校，由于這些地區(qū)教育資源有限，教育設(shè)備供應(yīng)不足，師資力量薄弱甚至嚴(yán)重短缺。薄弱學(xué)校不僅教學(xué)質(zhì)量低于一般學(xué)校，而且管理差，存在著嚴(yán)重的逃學(xué)、輟學(xué)等問(wèn)題，這已成為影響法國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和教育公平的主要因素。解決教育均衡發(fā)展問(wèn)題也是法國(guó)政府的重要社會(huì)責(zé)任。法國(guó)政府1982年實(shí)施“優(yōu)先教育區(qū)”，它是指：對(duì)輟學(xué)率較高的地區(qū)實(shí)施特殊的教育薄弱政策，即給予薄弱者更多，并未該區(qū)域內(nèi)提供更多的專門經(jīng)費(fèi)。20世紀(jì)90年代后，預(yù)科、職業(yè)院校開(kāi)始出現(xiàn)優(yōu)先教育，但重點(diǎn)還是在中小學(xué)校。

法國(guó)的優(yōu)先教育區(qū)政策標(biāo)志著人們對(duì)教育機(jī)會(huì)均等的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，它承認(rèn)必須把更多的努力放在需求最大的那部分人上，摒棄傳統(tǒng)的均等觀念，信奉所有公民均等享受公共服務(wù)的原則。截止1995年，法國(guó)已建立558所優(yōu)先教育區(qū)，這些教育區(qū)幾乎涵蓋法國(guó)所有貧苦地區(qū)。

法國(guó)優(yōu)先教育區(qū)域政策標(biāo)志著人們對(duì)教育機(jī)會(huì)均等的認(rèn)知和實(shí)踐發(fā)生重大改變，它提醒人們要更加關(guān)注教育公平理論，更加關(guān)注人們對(duì)教育的需求。

四、日本保障義務(wù)教育公平的立法行動(dòng)

日本1872年頒布的《學(xué)制》，是關(guān)于學(xué)校教學(xué)設(shè)施、教師薪酬、經(jīng)費(fèi)等方面均等辦學(xué)條件來(lái)積極推進(jìn)義務(wù)教育的發(fā)展。但義務(wù)教育階段的城鄉(xiāng)之間的差距比較大，尤其是一些偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的教育發(fā)展落后。因此，日本于1950年頒布的《一般公職人員工資法》，對(duì)教師的工資做了具體規(guī)定且列出了工資表，另外，還列出了各種津貼的詳細(xì)計(jì)算方法，這就從一方面減少了不同區(qū)域之間、校際之間的學(xué)校因教師薪資待遇的不同而產(chǎn)生的優(yōu)秀教師的流失。

首先是偏僻地區(qū)的義務(wù)教育?！叭珖?guó)偏僻地區(qū)教育研究聯(lián)盟”和“全國(guó)偏僻地區(qū)教育振興促進(jìn)會(huì)” 于1953年向國(guó)會(huì)提出重視偏僻地區(qū)義務(wù)教育的義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要性。第二年，政府接受了社團(tuán)組織的建議并制定了《偏僻地區(qū)教育振興法》，接下來(lái)又通過(guò)一些相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)保障偏僻地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展。同時(shí)，為了提供偏僻地區(qū)的辦學(xué)質(zhì)量，日本政府對(duì)偏僻地區(qū)的教師實(shí)施了特殊的人事政策，以便吸引更多優(yōu)秀教師。另外，日本還制定了教師的定期流動(dòng)制度，以縮小地區(qū)間、校際間的差距，保障偏僻地區(qū)的教育質(zhì)量，最大限度的促進(jìn)教育公平，實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展。

其次是就學(xué)困難兒童相關(guān)的法律法規(guī)?！秾W(xué)校教育法》規(guī)定“國(guó)立、公立中小學(xué)、盲聾及養(yǎng)護(hù)學(xué)校的義務(wù)教育階段不能收取學(xué)費(fèi)”；《義務(wù)教育學(xué)校教科書免費(fèi)法》《就學(xué)困難兒童國(guó)家援助法》《盲聾及養(yǎng)護(hù)學(xué)校就學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)法》等相，關(guān)文件，不僅為就學(xué)困難兒童提供各種學(xué)習(xí)相關(guān)費(fèi)用，還為特殊群體提供交通、畢業(yè)旅行等費(fèi)用來(lái)保障特殊群體的受教育機(jī)會(huì)和權(quán)利。總之，戰(zhàn)后的日本通過(guò)《教育基本法》建立了一套保障學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施、教師地位、教師工資、教育訴訟等的有效機(jī)制。

五、對(duì)我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育公平的啟示

從美、英、法、日四國(guó)的教育公平理論和實(shí)踐的發(fā)展來(lái)看，教育公平的政策和措施不僅受到政治、經(jīng)濟(jì)體制的制約，還受到地理特征，人口分布、宗教信仰等社會(huì)和文化因素的影響，因此，各國(guó)在促進(jìn)教育公平時(shí)也采取了不同的舉措。同時(shí)，這為我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育公平提供很多有價(jià)值的思考和嘗試。

（一）充分關(guān)注處境不利地區(qū)和群體的義務(wù)教育

義務(wù)教育具有國(guó)家強(qiáng)制性，其宗旨是為所有適齡兒童提供均等的受教育機(jī)會(huì)，以期實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。因此，政府要加大對(duì)薄弱學(xué)校和特殊人群的幫扶力度，以便所有適齡兒童均有享受教育的機(jī)會(huì)，也使義務(wù)教育成為一項(xiàng)真正的公共服務(wù)。另外，要完善政府的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政資金投入，縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間的差距。最后，政府還要承擔(dān)直接資助貧困生的責(zé)任，積極為學(xué)生提供助學(xué)金、生活補(bǔ)助等來(lái)保障處境不利地區(qū)和群體的義務(wù)教育。

（二）實(shí)施義務(wù)教育階段教師的定期流動(dòng)

教師是義務(wù)教育的主體之一，在很大程度上決定學(xué)校教育質(zhì)量，是學(xué)校教學(xué)水平的重要衡量和評(píng)價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校均衡發(fā)展的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)教師的均衡分配問(wèn)題，若要實(shí)現(xiàn)教師的均衡分配關(guān)鍵是制定教師定期流動(dòng)的機(jī)制。例如，日本的教師是公務(wù)員編制，政府要求教師定期必須進(jìn)行流動(dòng)，并對(duì)流動(dòng)至偏僻地區(qū)的教師給予補(bǔ)助。我國(guó)要促進(jìn)教師的合理流動(dòng)，必須構(gòu)建由政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的定期流動(dòng)機(jī)制，且以法規(guī)形式明確教師的流動(dòng)義務(wù)，實(shí)施的程序等，促進(jìn)流動(dòng)的規(guī)范化發(fā)展，保障教師流動(dòng)的有效性。

（三）加大對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政投入

政府是中小學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，因此，不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間、校際之間差距取決于義務(wù)教育階段政府對(duì)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入。因此，政府要嚴(yán)格按照《義務(wù)教育法》要求，切實(shí)落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”，即各級(jí)政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)高于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，在校學(xué)生人均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)，教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。另外，還要將教育經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)投向農(nóng)村、貧困、少數(shù)民族地區(qū)，優(yōu)先扶持以上地區(qū)的義務(wù)教育，這樣才可以提高國(guó)民的整體素質(zhì)。另外，在義務(wù)教育階段教育經(jīng)費(fèi)的投入可以借鑒法國(guó)“優(yōu)先發(fā)展區(qū)”的教育模式，在農(nóng)村、貧困、少數(shù)民族地區(qū)劃分若干個(gè)義務(wù)教育“優(yōu)先發(fā)展區(qū)”，并加大對(duì)該優(yōu)先發(fā)展區(qū)的投入和傾斜力度，從而實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，縮小學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的差距。

（作者單位：西南民族大學(xué)管理學(xué)院）

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