河北省生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪情況分析及司法建議

左瀟

摘要：近年來，伴隨著中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，一些地方政府一味追求經(jīng)濟利益，罔顧環(huán)境保護，生態(tài)環(huán)境被污染，生態(tài)資源被破壞，環(huán)保資金被濫用，嚴(yán)重地影響到各地的生產(chǎn)生活環(huán)境，危及到人民群眾的生命權(quán)健康權(quán)，給國家造成無法挽回、不可估量的損失。筆者通過對河北省檢察機關(guān)查辦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪情況進行分析，總結(jié)特點，發(fā)現(xiàn)問題，提出對策，以推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法保護工作。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；瀆職犯罪；司法保護

中圖分類號：D917文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）17-0150-01

生態(tài)環(huán)境是人類社會生存發(fā)展的基礎(chǔ)條件。黨的十八大報告首次把生態(tài)文明建設(shè)擺在總體布局的高度來論述。十八屆三中全會提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。為認(rèn)真貫徹中央關(guān)于進一步加強生態(tài)環(huán)境保護系列重大決策部署，積極回應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的新期待，河北省檢察機關(guān)自2014年4月至2015年3月，在全省開展了生態(tài)環(huán)境司法保護專項工作。全省各級檢察機關(guān)反瀆職侵權(quán)部門增強大局意識和責(zé)任意識，主動作為、扎實工作，嚴(yán)肅查辦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪，一年間查辦的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪占同期立案總?cè)藬?shù)的32.6%，為實現(xiàn)天藍、水清、地綠的目標(biāo)作出了積極貢獻，贏得了各級黨委政府和人民群眾的廣泛贊譽。筆者通過分析一年間全省檢察機關(guān)查辦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪情況，總結(jié)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪的發(fā)案特點和規(guī)律，推動懲治生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪工作的深入開展。一、查辦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪的主要特點（一）檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)是案件線索的主要來源

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪線索來源以檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)為主，在受理的全部涉及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件線索中，反瀆職侵權(quán)部門自行發(fā)現(xiàn)占50.4%，上級交辦占20.8%，群眾舉報17.6%，外部機關(guān)移送6.4%，其他情況4.8%。（二）玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪占絕對比例

在立案查辦的犯罪嫌疑人中，以玩忽職守罪立案偵查的占立案總?cè)藬?shù)的76%；以濫用職權(quán)罪立案偵查的占立案總?cè)藬?shù)的19.5%，兩者占立案總?cè)藬?shù)的95.5%。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪主要表現(xiàn)為國家機關(guān)工作人員亂作為，違法行使行政管理、審批權(quán)，致使相關(guān)污染企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)；不作為，不履行或不認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，放任相關(guān)企業(yè)和個人隨意排污、濫砍濫伐；徇私舞弊，不向司法部門移交環(huán)境污染犯罪，以罰代刑，放縱犯罪等。（三）損失巨大，后果嚴(yán)重，挽回經(jīng)濟損失比例小

一年間查辦的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪案件造成16人死亡，直接經(jīng)濟損失近2.73億。挽回經(jīng)濟損失963萬元，僅占經(jīng)濟損失總額的3.5%。這說明，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域犯罪的后果嚴(yán)重，且損失一旦造成，難以彌補。這還突出表現(xiàn)在被污染的生態(tài)環(huán)境、被嚴(yán)重破壞的生態(tài)資源，無法在短期內(nèi)恢復(fù)，嚴(yán)重地甚至影響到當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)、生活環(huán)境，危害人民群眾生命健康，嚴(yán)重危害生物多樣性，造成不可逆轉(zhuǎn)、無法估量的損失。（四）涉案部門眾多，基層執(zhí)法人員比例高

由于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域涉及環(huán)境污染、環(huán)境資源破壞、環(huán)保資金落實不到位等多方面問題，因此生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪涉及到國土、環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、財政、工信、人社、規(guī)劃、質(zhì)監(jiān)、工商、發(fā)改、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等十幾個行政執(zhí)法機關(guān)。其中，環(huán)保、工信、財政等負(fù)責(zé)污染治理、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)保資金審批的部門同比明顯上升。在立案查辦的犯罪嫌疑人中，70%以上為基層行政執(zhí)法人員。（五）重特大案件比例相對較低

在所查辦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪案件中，重特大案件占立案總?cè)藬?shù)的43.4%。與同期全省立案查處瀆職侵權(quán)案件重特大案件比例51.6%相比，低了8.2個百分點。二、查辦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪過程中的困難和問題

一是群眾舉報不積極，不能及時發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境瀆職案件線索。從查處的案件看，相當(dāng)一批涉及到在農(nóng)村非法開辦電鍍、冶煉等小工廠、小作坊造成環(huán)境污染。因為涉及到農(nóng)民個人經(jīng)濟利益，即使對周邊環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害，農(nóng)民群眾也不愿到相關(guān)部門舉報。個別檢察機關(guān)查處類似案件時，還出現(xiàn)過當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不配合取證、甚至聯(lián)合抗法的情況。

二是兩法銜接不暢，瀆職案件發(fā)現(xiàn)相對滯后。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政處罰案件與刑事處罰案件數(shù)量對比反差較大，行政執(zhí)法與刑事司法“兩法”銜接交流不暢，環(huán)境刑事治理和行政治理之間存在“空白地帶”，以罰代刑、降格處理現(xiàn)象時有發(fā)生。

三是涉案部門多，責(zé)任追究難度大。破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的背后往往涉及多部門責(zé)任，不僅環(huán)境監(jiān)管部門無力監(jiān)管，也使司法機關(guān)在查處犯罪過程中出現(xiàn)立案難、查證難、處理難、阻力大等問題。

四是損害后果鑒定難。查處破壞生態(tài)環(huán)境犯罪及背后所涉職務(wù)犯罪，依照法律規(guī)定，須有損害后果且損害后果要達到法定標(biāo)準(zhǔn)，而法定標(biāo)準(zhǔn)需由省級環(huán)境監(jiān)管部門出具技術(shù)鑒定予以確定，導(dǎo)致出現(xiàn)鑒定門檻高、時間長、費用貴等問題。且有些鑒定因科技含量高，環(huán)保部門不具備相應(yīng)的技術(shù)能力無法鑒定，造成損害后果難以量化。

五是因果關(guān)系確定難。查處破壞生態(tài)環(huán)境犯罪及背后所涉職務(wù)犯罪，依照法律規(guī)定，要證明損害后果與相關(guān)犯罪行為間的因果關(guān)系。實踐中，有些污染或破壞環(huán)境犯罪的損害后果是逐步積累，并在未來一段時間才可能顯現(xiàn)，使因果關(guān)系難以確定，造成對相關(guān)犯罪難以定罪追責(zé)。三、懲治生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪的司法建議

一是繼續(xù)大力查辦破壞生態(tài)環(huán)境背后的瀆職犯罪。檢察機關(guān)應(yīng)強化法律監(jiān)督職責(zé)，依法嚴(yán)肅查辦破壞生態(tài)環(huán)境背后涉及的國家機關(guān)工作人員對違法排污行為監(jiān)管不力，造成重大環(huán)境污染事故；搞權(quán)錢交易，索賄受賄審批違規(guī)項目，造成環(huán)境污染；濫用職權(quán)，隨意免征、減征排污費、環(huán)保罰款；對環(huán)保專項資金申請、使用監(jiān)督管理失職，造成環(huán)保專項資金未用于環(huán)保，給國家造成重大損失等職務(wù)犯罪案件，促進環(huán)境監(jiān)管部門依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。

二是結(jié)合本地實際，扎實開展查辦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪專項活動。各級檢察機關(guān)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)攸h委、政府關(guān)于環(huán)境治理的重點部署開展生態(tài)環(huán)境專項工作。對環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)，要特別關(guān)注關(guān)于大氣污染、水體污染、土壤污染等環(huán)境污染犯罪，嚴(yán)肅查處背后所涉瀆職犯罪；對于自然資源豐富的地區(qū)，要突出查處非法占有農(nóng)用地、非法采礦、盜伐濫伐林木等破壞環(huán)境資源背后的瀆職犯罪；組織開展針對性較強的專項活動，有的放矢，對癥下藥，有力推動保護生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法工作的開展。

三是加強協(xié)作配合，進一步完善行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。檢察機關(guān)應(yīng)認(rèn)真審視其在促進嚴(yán)格執(zhí)法、保障依法行政中的職能定位，在生態(tài)環(huán)境司法保護工作中，加強與行政執(zhí)法機關(guān)的溝通協(xié)作，推進“兩法”銜接信息共享平臺建設(shè)；積極配合落實2015年8月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》；建立檢察機關(guān)與行政執(zhí)法部門的信息共享、案件移送機制，通過機制銜接拓寬瀆職案件線索發(fā)現(xiàn)渠道，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，及時有力打擊生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域瀆職犯罪。

四是積極探索建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定評估體系①。為確保破壞生態(tài)環(huán)境犯罪案件處理的科學(xué)性、權(quán)威性和公正性，應(yīng)當(dāng)積極推進建立以司法鑒定機構(gòu)為核心、以省級環(huán)保、國土、衛(wèi)生等部門為輔助的環(huán)境損害司法鑒定評估體系。盡快研究制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法和工作程序，以滿足環(huán)境司法和行政執(zhí)法的現(xiàn)實需求。

五是加大保護生態(tài)環(huán)境工作宣傳力度。通過舉報宣傳周、警示教育基地、輿論媒體、微博微信等多種形式開展豐富多樣的宣傳工作，強化人民群眾對生態(tài)環(huán)境保護“人人有責(zé)”的責(zé)任意識，暢通舉報渠道，提高人民群眾及時舉報破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的積極性、主動性，形成全民共同保護環(huán)境、打擊破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的社會氛圍。

六是加強職務(wù)犯罪預(yù)防工作。與預(yù)防部門密切配合，結(jié)合辦案及時向發(fā)案單位發(fā)送檢察建議，督促建章立制，堵塞漏洞，嚴(yán)防扶貧資金使用管理不當(dāng)、跑冒滴漏現(xiàn)象的發(fā)生，努力從源頭上遏制和減少惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域的瀆職犯罪。[注釋]

①王旭光.環(huán)境損害司法鑒定中的問題與司法對策[J].中國司法鑒定，2016.1.（上接第169頁）

對其適用對象、考驗期限、適用條件等各個方面予以確定：（一）明確服刑期內(nèi)減刑撤銷制度適用的對象

根據(jù)《刑法》第78條的規(guī)定，我國在法律上將減刑分為了兩種類型，即法定的減刑和酌定的減刑。筆者認(rèn)為，在服刑期內(nèi)減刑撤銷制度適用的對象應(yīng)該是符合酌定減刑的罪犯，不包含法定減刑的罪犯。因為，減刑撤銷制度的建立，是為了打擊罪犯的減刑投機心理，督促其認(rèn)真服刑改造，避免具有較大社會危險性的罪犯提前回歸社會。而對于法定的減刑來說，是國家對具有重大立功表現(xiàn)的罪犯的一種獎勵，只要罪犯存在符合法律規(guī)定的六種重大立功表現(xiàn)之一的，不必參考罪犯在監(jiān)獄的悔改表現(xiàn)就會適用減刑，也就不存在減刑撤銷的問題。因此，在服刑期內(nèi)減刑撤銷制度適用于酌定減刑的服刑犯，其適用對象應(yīng)該具備如下條件：第一，必須是被判處管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑且正被羈押的罪犯；第二，罪犯因在服刑期間認(rèn)真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造，確有悔改表現(xiàn)或有立功表現(xiàn)而被人民法院依法裁定減刑，這種表現(xiàn)既包括真實的，也包括為了騙取減刑而偽裝的。（二）明確減刑撤銷制度的適用條件

對于減刑撤銷制度具體的適用條件，也可以比照我國假釋的撤銷條件予以規(guī)定：第一，罪犯在減刑的考驗期內(nèi)又重新犯罪。無論其所犯的新罪是故意犯罪還是過失犯罪、是重罪還是輕罪，都要撤銷減刑。第二，在減刑考驗期內(nèi)發(fā)現(xiàn)漏罪且沒有超過訴訟時效的。第三，在減刑考驗期內(nèi)嚴(yán)重違反監(jiān)管規(guī)定的。這一情況的具體的做法可在立法上予以明確，即犯罪人三次及三次以上實施違反《中華人民共和國監(jiān)獄法》第58條規(guī)定的行為，監(jiān)獄給予罪犯三次或三次以上警告、記過或禁閉處分后仍繼續(xù)實施違規(guī)行為的，說明警告、記過等處分對其改造并不起作用，所以應(yīng)該對其撤銷全部或部分減刑。第四，在減刑考驗期內(nèi)，若有證據(jù)能夠充分證明，被減刑的罪犯獲得的減刑是通過偽裝積極，采用欺詐的手段而得來的，則也應(yīng)當(dāng)依照法定的程序撤銷其減刑，恢復(fù)執(zhí)行被減掉的刑期。（三）確立減刑撤銷制度的考驗期

要對尚在服刑期的罪犯撤銷其已獲得的減刑裁定，必須要有嚴(yán)格的時間限定，即減刑的考驗期。設(shè)置減刑考驗期，能夠促使已經(jīng)獲得減刑的罪犯能夠像適用減刑之前一樣或更好的進行改造。如果罪犯在考驗期內(nèi)依然出現(xiàn)了應(yīng)該撤銷減刑的法定情形時，刑罰執(zhí)行機關(guān)就應(yīng)該依據(jù)法定程序撤銷其全部或部分減刑，將罪犯的服刑期限恢復(fù)到減刑之前的狀態(tài)。對于減刑考驗期的確定，可以參考我國假釋撤銷考驗期的規(guī)定：（1）被判處拘役和有期徒刑的罪犯，其減刑考驗期為剩余刑期；（2）被判處無期徒刑后被減為有期徒刑的罪犯，可以借鑒死刑緩期執(zhí)行的考驗期，將其規(guī)定為兩年。如果罪犯在服刑期間獲得多次減刑的，考驗期應(yīng)為最后一次減刑后的剩余刑期。因此，罪犯在減刑考驗期內(nèi)實施了符合減刑撤銷法定條件的行為，就應(yīng)該撤銷減刑。[參考文獻]

[1]王志剛.我國減刑程序之反思與完善[J].湖北社會科學(xué)，2009（7）.